薛二勇

北京师范大学中国教育政策研究院副院长、教育学部学科办主任，国家重大人才工程学者，博士生导师

创新驱动实质上是人才驱动，人才是创新的第一资源。我国已基本形成了从中央到地方的人才管理体系：中央层面人才项目80余类，其中教育、科技、环境、自然科学等领域都为10余类；省级层面人才项目为600余类；高校层面学者类称号为70余类。中央示范引导、部门和行业部署、地方设置相结合推进人才项目管理科学有序，培养、引进、造就了一批紧缺的高层次创新创业人才和优秀团队，提升了中国创新的质量和水平。人才项目在吸引、支持、鼓励、引导创新人才中发挥了积极作用，其虽然以人才项目或称号形式展现，但实质上体现了国家和地方对创新的支持和人才的重视。由于历史、社会、经济、文化等因素的差异，我国西北和东南地区在人才项目的设置、获得者、聘任聘用等方面存在巨大的差异。

一、东中西部人才胡焕庸线及其成因

著名地理学家胡焕庸先生提出的从黑龙江瑷珲（现黑河）到云南腾冲的人口地理分界线（胡焕庸线）揭示了中国人口东密西疏的特点；新中国成立以来东西两侧人口分布整体差异性趋于下降，两侧内部人口集聚模式发生明显变化。东南区域人口分布由改革开放之前和初期的相对均衡状态转变为以长三角、珠三角等少数区域为中心的集聚模式；西北区域人口分布由于克拉玛依等部分新兴城市发展，人口集聚程度有所下降。人口空间分布变化中，经济发展类因素影响不断增强，而自然环境类、社会历史类因素以及制度体系类因素影响逐渐降低，交通技术、信息设施等条件的改善克服或降低了自然地理要素的影响。当前中国处于快速城镇化进程中，人口逐步向国家重点发展的城市群区域聚集，形成以城市群为核心的多个大型人口集聚区。兰西城市群、乌昌石城市群等少数城市群位于胡焕庸线以西地区，因此预期胡焕庸线仍将比较稳定，但城市群地区尤其是其核心城市与非城市群地区之间人口集散状况将发生深刻变化，区域内部人口格局也将发生重大变化。有鉴于此，作为客观事实，人才胡焕庸线将会长期存在，但在新发展战略影响下将会产生新的变化。

关于人才胡焕庸线存在的原因，主要为四个方面。第一，从人口历史分布上看，胡焕庸线两侧人口东密西疏的分布规律及其两侧人口大致为94∶6的比例，必然决定了各类人才项目和称号获得者的巨大差异。第二，从科研院所布局上看，胡焕庸线两侧区域的差异没有根本性变化，东南半壁科研院所快速向少数人口密集的区域集中，西北半壁一定程度上走向少数重点发展、重点行业产业集中的区域，这必然导致胡焕庸线两侧人才项目和称号数量、类型的不同分布。第三，从产业发展布局上看，胡焕庸线西北侧主要布局重工业、航空航天业，尤其是矿业等，东南侧则主要布局技术创新、人口密集型产业，这必然导致胡焕庸线两侧人才项目和称号类型、数量的分布差异。除此之外，从未来发展战略谋划来看，“双循环”经济新发展格局、共同富裕的战略构想和推进路径逐步明晰，这必然会对胡焕庸线两侧的人口转移分布、科研院所布局、产业发展布局等产生影响，进而影响胡焕庸线两侧人才项目和称号类型、数量分布形态。

二、人才项目管理制度面临的挑战和问题

（一）人才项目设置重复交叉：总量较多、结构失衡

人才项目在定位、对象、学科领域等方面政出多门、定位交叉重叠、统筹衔接不够，缺乏统一的信息管理平台，造成多头申报、分散人才精力和资源配置碎片化等问题。各级政府的人才项目很大程度上存在重叠交叉现象，主要集中在东部，中西部地区由于经济社会发展相对滞后，人才项目数量较少。地方政府和部分高校为了体现对国家决策的响应和对人才的重视，也为了吸引人才，往往设置布局类似的人才项目，造成了人才项目的重复评审、重复奖励、重复配套。基本上每所高校都会设置一到若干类人才项目以招揽和吸引人才，但中西部高校由于学校资源问题，设置的人才项目比较少。

（二）人才项目评审不够科学：同质化严重、特色化不彰显

一是人才项目评价标准不够科学。人才项目评价标准同质化问题较严重，现有评价尚未根据不同科研活动的不同性质，采用差异化的标准进行分类评价，对不同领域的创新能力和潜力关注不够。评价方式较为单一，简单“数数”现象依然存在，重视论文数量、影响因子、专利等数字指标，重资历轻业绩，重论文轻贡献，重数量轻质量等问题还没有彻底解决。很多科研人员为了“争帽子”往往片面追求论文数量，避开难以快速出成果的研究方向，这助长了浮躁的科研风气，不利于科研人员潜心科研。现有评价标准对中西部地区的特殊需求与资源实际考虑不够。二是人才评价导向不够合理。人才评价重遴选轻管理，重评审轻问责，评审后的考核评价不够、退出机制不健全，导致科研工作者特别重视申请，而如何开展研究却很少被关注。现有评价政策对基层和西部地区科研人才特别是高层次人才的倾斜不够、支撑不力。三是评审过程不够科学。人才项目评审过程缺乏有效的监督机制，第三方参与不够，反馈渠道不够畅通。部分人才项目在评审中“拼关系”“打招呼”，不仅导致评选不公平、不公正，而且会打击其他人才的积极性和创造性。评审过程中的监测和对区域差异的关注也有待加强。

（三）人才项目利益挂钩严重：利益性强、差异化大

部分人才称号不仅与评奖、待遇、科研项目申请挂钩，而且与学科评审、一流学科认定等资源配置隐性挂钩。人才“小帽子”“大帽子”形成了环环相扣的“帽子链”，导致一些学者“人才叠冠”，资源非正常地向少部分人才和东部地区过分集中。各类“帽子”人才收入相差较大，且远远高于普通教师，如有学者指出院士的年总收入是普通青年教师的6.99倍。不同层次的人才收入差别巨大，中西部地区对人才收入的支撑度不够。评价大学与科研院所的学科实力、师资质量时，相关机构往往会显性或隐性地采用人才项目获得者的数量指标，部分高校的人才评价直接对标人才项目，以此建设学科、师资队伍，导致高校间的人才竞争变为人才项目争夺战，出现重引进轻培养的问题。部分人才项目获得者为了得到更多经费、提高待遇，频频“转会”、重复“戴帽”，人才由中西部向东部流失严重，“孔雀东南飞”的现象依然存在，不利于良性学术生态的构建。

新形势下，如何客观认识人才项目制度，如何充分发挥人才项目与称号的价值和作用，如何通过人才政策调整推进胡焕庸线两侧区域的协同发展，促进创新驱动战略的深入实施、“双循环”新发展格局的形成，是我们需要深入思考的问题。习近平总书记在中央人才工作会议上指出，要深化科研经费管理改革，优化整合人才计划，让人才静心做学问、搞研究，多出成果、出好成果；要完善人才评价体系，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价体系。为了更好地促进区域协同发展，我国应优化人才项目与称号设置、使用、作用发挥的体制机制，利用多种政策工具逐步减小经济发展类因素的影响，解决人才区域发展不平衡、不充分的问题。

三、推进东中西部人才协同发展的路径

（一）央地协同，科学设置人才项目，引导人才项目分类建设

首先是科学认识人才项目与人才称号。相对于研发人员总量和科技资源实力，我国人才项目、人才称号的设置数量、比例偏低，尤其是相对于发达国家的科研人才发展路径与人才称号数量来说，我国科研人才项目、人才称号不算“充足”，更谈不上“过剩”。一般情况下，各类人才获得项目资助后，产出成果的水平和质量明显提高，工作绩效较为显著。人才项目中出现问题的部分原因在于其目标、标准、评审、规则、导向等出现了偏差，我们不能因此否定人才项目的积极作用，也不能否定人才项目、人才称号获得者的合理区域流动，更不能因获得者的区域差异而否定人才政策的实施效果。

其次是规范引导人才项目与人才称号发展。我国要不断优化调整科研人才项目政策，加大对中西部地区的支持力度，实现人才项目设置和实施的精准有效。一是完善顶层设计，基于央地协同、部门协同、政府和行业协同等，尽快制定人才项目统筹管理办法，整合各部门人才计划，加大力度合并、精简同类和定位相近的人才项目或称号，明确各类人才项目的目标任务、支持对象、资助方式、选拔程序、评选规则和评价方式等，建立动态退出机制。二是由人才主管部门做好国家与地方人才项目的衔接，逐步规范和减少各级重复性设置的人才项目，形成以国家层面的各类人才项目为主、地方人才项目为辅、行业机构人才项目为补的人才项目体系；中央政府有关部门、中西部地区政府和行业企业协作，在中西部设置地方性和机构性的人才项目，加大资源支持力度。三是结合“双循环”新发展格局的构建、共同富裕战略的实施、乡村振兴战略的推进，在国家和地方人才项目设置中向中西部倾斜，尤其是胡焕庸线西北部地区应有意识地扩大其高层次人才队伍建设的规模，并不断提升其质量。

（二）改革人才评价项目导向和标准，充分发挥人才项目价值

首先是运用经济工具，健全胡焕庸线两侧人才薪酬统一制度。针对同类别、层次的人才计划，我国应建立健全东中西部统一的薪酬制度和激励政策。针对中西部地区的资源差异，政府、机构、社会应协作拓展教育资源，缩小甚至补齐人才薪酬和激励差异。同时，我国还应通过相应政策引导完善人才项目获得者的工作职责、岗位聘任、社会兼职等方面的管理制度，建立动态管理、灵活调整机制，加大违规行为的处罚力度，引导各级各类人才项目、称号回归专业认可、学术创新、社会贡献的本源，做到贡献和待遇相匹配。

其次是改革评价制度，健全胡焕庸线两侧人才贡献区别机制。对高等院校、科研机构的评价，特别是对“双一流”建设高校的评估不宜采用学术称号、人才项目等显性或隐性的标准。一是以学术影响力、行业影响力、产业影响力等评价科研机构、高等院校的建设成效，对于胡焕庸线西北侧人才项目的评价重在评价其对有关行业、产业的影响力以及社会贡献度。二是逐步减少或切断人才称号的利益链条，不把人才称号作为承担国家科研项目、获得国家科研奖励、高级职称评定、岗位聘任聘用、待遇收入标准的限制性条件，避免将其与物质利益简单、直接、长期挂钩，使人才称号回归学术性、荣誉性本质。

具体而言，相关评价应以科研成果质量、学术水平、行业影响等为核心指标，将人才项目评选标准由聚焦职称职务、地位身份、学历背景、论文数量、项目数量等向聚焦学术实力、社会贡献等实际贡献转变，对于胡焕庸线西北侧人才项目的评价重在社会贡献、对生产力的促进作用；建立透明、公正、科学的评审体系，逐步推进专业评价、同行评价、行业评价、利益相关组织和人员评价等，组织熟悉相关研究方向的小同行专家、实践专家、行业专家开展评审，避免简单根据论文数量、影响因子、获奖等级等进行僵化式评价。

最后是调整项目政策，健全胡焕庸线两侧人才均衡发展机制。一是政府类人才项目对中西部高等院校、科研机构实行条件单设、同等优先政策，不鼓励东部高等院校、科研机构从中西部、东北地区引进政府类人才项目获得者。二是强化人才项目获得者的岗位属性，加大对申请人胡焕庸线西北侧工作年限的前置性条件要求，在人才项目签约时明确服务年限，因政策倾斜获得人才项目支持的人员在聘期内不得调离受聘岗位与单位，形成“帽子在哪里评的，要在哪里服务”的良性人才使用局面，如其离开原岗位时未能满足原来岗位需求，应该立即终止其人才称号资格，取消相应支持。三是使基于人才项目的人才称号回归项目属性，项目结题后，在各类评价中项目获得者不得反复使用人才称号头衔。

(三)引导行业、企业、社会协同投入，设立多样化人才项目

首先是多元设置人才项目，为胡焕庸线西北侧地区人才发展提供更多机会。我国要积极引导行业企业、社会机构，尤其是胡焕庸线西北侧地区的有关组织等投入创新事业，提升科研人才项目的多样性、互补性、针对性。一是进一步增加人才项目、称号的多样性。我国应根据胡焕庸线西北侧地区经济产业与社会发展的需要，设置不同级别和类型的人才项目，进行分类评审、管理和评价；对不同类别的人才项目进行不同支持，明确产出的标准。二是进一步提升人才项目、称号的互补性，引导行业、企业、公益基金会、社会组织等设置人才项目向胡焕庸线西北侧地区倾斜，明确项目设置的标准、程序、评价办法和价值目标。另外，我国还应引导社会力量按照需求自发设立人才项目，政府加强监管、进行引导，明确评审程序和发布渠道。三是进一步提升科研人才项目的针对性。有关部门和机构可基于实际需求，根据胡焕庸线西北侧地区的自然条件、社会历史、文化习俗等设立具有地域性、行业特色性的人才项目，增加人才项目的针对性。

其次是引导企业设置人才类项目，实现科研创新和产业转型升级相结合。一是充分发挥企业创新积极性，聚集企业创新资源和要素，多渠道引导和鼓励企业加大创新投入力度，根据企业产品、服务、技术研发需要设立人才类项目，由企业授予人才称号。二是创新政府科研资源配置方式，支持企业尤其是胡焕庸线西北侧地区企业人才类项目建设，使企业博士后工作站和院士专家工作站向胡焕庸线西北侧地区倾斜，设立短期、中长期人才项目，吸引研发人才，增强其影响力。三是使在重点产业技术领域企业设立的国家重点实验室、国家工程技术研究中心和科技人才培训基地向胡焕庸线西北侧地区倾斜，并在其中设立人才项目，吸引高层次人才加盟参与企业研发事业，促进科研人才向企业流动和集聚，推进产业尤其是胡焕庸线西北侧地区产业转型升级。

(四)健全人才项目全过程绩效评估机制，提升科研服务能力

首先是建立健全人才项目绩效第三方评估机制。我国应持续建立健全人才项目管办评分离机制，纳入地区差异因素，完善人才项目绩效评估的标准、程序和办法。一是人才项目的设置主体、管理主体、评价主体相对分离，并培育、委托第三方评估机构对人才项目效果、获得者绩效进行客观科学评价；胡焕庸线西北侧地区的人才项目绩效评估应引入地方利益相关者的参与，重在考查对地区、行业产业的贡献。二是评估机构按照人才项目设置目标组织开展成果验收，对成果应用情况、科研创新程度等进行实际评估；对于产业技术创新类成果采取市场评价办法，评价其应用、成果转化情况。三是基于人才项目绩效目标完成程度，采取相应的奖惩措施，提高人才项目资源配置效率。

其次是提升人才项目、人才称号管理服务水平。人才项目主管部门和机构，尤其是胡焕庸线西北侧地区的有关组织要提高科研服务能力，让人才少跑路、少填表，为人才发展提供良好的环境。一是培养和造就创新型科研管理人才队伍，提高对人才的服务意识，提供全面、系统、有温度的科研服务，为人才项目高效实施提供支撑。二是改进管理服务方式，建立高效率、人性化科研服务机制，以科研人员的科学研究为核心，简化人才项目评选表格填报、证明材料提交等事务性工作，利用大数据抓取技术、行业评价、同行推荐等方式，让人才少准备资料，最大限度提高人才创新活动的效率。

总之，一方面，我国应通过调整和优化人才项目与称号管理体制机制，实现科研人才“帽子”戴得好，即科研人才“帽子”与国家综合科研实力水平相匹配；戴得稳，即科研人才“帽子”与国家科研人力资源实力相匹配；戴得准，即科研人才“帽子”与国家科研实际发展态势相匹配。另一方面，我国还应考虑区域差异，设置并实施统一而有差异的国家与区域人才项目与称号，逐步解决人才队伍建设的区域不平衡不充分问题，推进协同发展与共同富裕。