方林波  合伙人

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林玉娟  律师助理

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导语

2017年8月21日，国土资源部和住建部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发【2017】100号，以下简称“试点方案”），第一批在北京市，上海市，辽宁沈阳市，江苏南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建厦门市，河南郑州市，湖北武汉市，广东广州市、佛山市、肇庆市，四川成都市13个城市进行集体建设用地建租赁住房试点。试点方案目的在于增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展的长效机制。

一、政策背景及意义

文件出台，业界反响很大，对于长期以重购轻租的传统房地产市场而言，租售并举的发展模式对市场直接来了一个“王炸”，大部分业内人士对试点方案均持积极的态度：复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭认为，构建城乡统一的建设用地市场将拓展我国集体土地用途，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快我国城镇化进程，有利于构建实现房地产市场平稳健康发展的长效机制；链家研究院院长杨现领说：“租赁房源不需要建立在成本高昂、基本以招拍挂等方式出让的国有建设用地上，从而降低了租赁房屋的建设和运营成本，租金水平会大大低于现有市场房源”； 易居智库研究总监严跃进测算，国有土地购置成本占房价的三分之一至三分之二，加上如由村镇集体经济组织参与开发的话，部分建安成本也可省略，综合算下来，此类租赁房源与现有同类房源相比，租金水平或将降40%至70%，对平抑市场价格将产生较大影响。

如上述，试点方案政策优势明显，一来农村集体土地不再经过国家征地环节直接进入市场，省去土地征收、房地产开发商运营等诸多环节，降低土地成本进而降低租赁房建设和运营成本，增强租住房市场潜力，进而吸引更多社会资本注入。二是程序更加精简，省许多审批环节，提高效率；三是村镇集体经济组织可行自开发运营、联营、入股也可通过项目运作等方式建设运营集体租赁住房，土地利用和建设更加灵活、多样，提高村集体的参与积极性。

从传统房地产市场角度，不管是增量市场，还是存量市场，一个共同的特征是：1）土地来源由垄断的国家统一市场供给，土地价格占据房地产开发成本比重过大；2）房地产商作为开发主体，企业的运营成本以及对利润的追求构成开发成本另一个大林重成本。这两点直接传导到房地产终端导致目前高房价问题。因此，业界对该政策的评估关注点往往局限于其对房价的影响。相反，笔者作为长期专注研究“三农”问题人士，看到的是文件对优化升级农村土地资源配置、盘活农村闲置建设用地、增加农村集体经济收入等方面的巨大潜在作用。

二、现有农村产权制度成为租赁住房政策落实的最大瓶颈

集体建设用地建租赁房仅有土地政策是不够的（这么重要的改革文件，竟然没有三农行政主管部门的农业部参与）。租赁住房具有投资资金需求量大、回收期长的特点。按合理的租售比，靠租金回收投资少则20年，多则30-50年，甚至更长。所以，租赁住房发展离不开长期融资的支持。集体建设用地建设租赁住房，必须打通城市工商资本下乡的通道。资本逐利性特征决定了其对目标市场的基本要求：产权清晰、权能完整、流转顺畅、规模经营，而这恰是集体产权制度的局限性所在。当前的集体土地产权制度下，资产归属不明、管理混乱、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障、土地分散小规模经营等问题突出，直接影响其对社会资本的吸引力，也阻碍了政策目的的实现效果。因此，有必要对本次试点方案的主角 “集体土地”的产权制度存在的弊病进行诊治。

1、农村集体产权所有权主体虚位导致交易对象不明

藕发莲生，必定有根。农民集体随着时间发展，其成员不断变化，集体成员不确定，造成了集体资产所有权主体事实虚位（乡(镇)政府是国家行政机关,在法律上不能成为集体土地所有者;村民委员会是农村群众性自治组织,与农村集体经济组织存在根本区别,村民委员会无法成为集体土地所有权的主体;村民小组只是一个松散的村民内部组织,其并不能承担作为集体土地所有权主体代表的职责），乡镇政府及村委把控、处分土地情形的频发，行政权与准行政权的明显介入，造成少数人集团控制、小官巨贪等现象。老问题不解决，项目落地困难。

2、农村集体产权权能缺失导致难以规模经营

农村集体资产的使用权、经营权、收益权的实现缺乏可交易性的配套制度支持，如继承权、抵押贷款等权能在现实落实中存在较大困难。此时，农民既缺乏进入市场经济配置手中产权的能力，也缺乏创新的组织形态，以降低产权交易成本，根本上制约了产权的流转和权能的实现。同时，受制于农民的自我发展和规模拓展能力的有限性、产权分配的分散性、农民获取信息的困难性等制约着产权交易与流动，使得难以统筹聚集成高效、高层次、大规模、可复制、有序的集体租赁租房经营模式。

因此，与国有建设用地市场相比，农村集体建设用地市场更为复杂，这些都要求试点与农村产权制度、农村社会治理等农村综合性改革协调推进。

三、以农村集体产权制度改革为抓手推进集体租赁住房建设

农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。

农村产权制度改革首先推动的清产核资⼯作，建⽴权属清晰、权能完整的资产管理体系，使成员明确资产“有多少”，有利于后续的管理及监督； 改革进行集体经济组织成员资格确认，既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制，明确资产收益分配对象，解决集体资产“谁有份”的问题；改革进行股份改制工作，能够解决原有集体经济组织“共同共有”难以实现，导致“共同没有”的困局，通过股份改制“按份共有”的精神，做到“还权赋能”，保证集体经济组织成员能够有效对于集体权益享有占有、收益、有偿退出、抵押担保、继承等⼀系列的权能，解决了有份的成员能够“分多少”的问题；改革建⽴产权明晰的农村、社区股份合作社，解决了原集体经济组织功能虚化且村民委员会无法进⾏村财管理运营的窘境，实现稳定、确定的集体经济组织主体，用以管理、运营集体资产，创造收益，盘活集体资产。

结语

当前市场经济体制下，市场经济首先是法治经济，政策法律实现和经济实现关系中，法律实现将反映经济实现，法律是调整经济关系的主要手段，并对其进行规范和保护。集体土地建设租赁房屋政策落实需要一系列法律配套机制的跟进，通过产权制度改革，建立农村、社区股份合作社，明确产权主体资格，明晰集体资产的情况，完成集体成员资格确认，理顺项目的权责分配。内部解决了租赁房屋谁建设、谁管理、谁运营等问题，作用于外部吸引社会资本、符合市场需求，集体土地建设租赁租房的公共服务才能有序、高效、高质量全面推广。唯有如此，沿海城市中大量城中村出现的小规模分散经营的群租房现象才能规范，做大做强农村集体经济才不会是一句口号，让群众通过改革提高财产性收入获得感才可能实现。

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