国浩视点 | 施工单位安全事故风险与应对
据江苏省住建厅官网消息，2019年3月21日下午13时46分左右，由国内某大型施工单位施工总承包，江苏苏维工程管理有限公司监理的扬州市经济技术开发区中航宝胜海洋工程电缆项目101a号交联立塔、101b号交联悬链楼新建工程工地，发生一起附着式升降脚手架坍塌事故，致6人死亡、5人受伤，该脚手架承包运营单位为业主指定。该事故中对该施工单位的处罚为“上述施工总承包单位和专业承包单位的安全生产条件已降低，按照有关规定自今日起在江苏省内不得承揽新的工程项目。”因此，该施工单位无法在江苏省内承接新的项目。
由此可以看出，发生安全事故对于施工单位来说并不是简单的赔钱了事，而是可能被限制投标、限制生产，甚至吊销资质。面对错综复杂的工程发包市场，以及建设单位甚至地方政府插手的复杂分包关系，无疑给施工总承包单位的安全生产管理带来巨大风险。
一、安全事故的风险
(一) 安全生产许可证暂扣、吊销风险
根据住建部颁发的《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》（建质[2008]121号）第14条规定：“依据本办法第十三条进行复核，对企业降低安全生产条件的，颁发管理机关应当依法给予企业暂扣安全生产许可证的处罚；属情节特别严重的或者发生特别重大事故的，依法吊销安全生产许可证。暂扣安全生产许可证处罚视事故发生级别和安全生产条件降低情况，按下列标准执行：（一）发生一般事故的，暂扣安全生产许可证30至60日；（二）发生较大事故的，暂扣安全生产许可证60至90日；（三）发生重大事故的，暂扣安全生产许可证90至120日。”
该办法第15条规定：“建筑施工企业在12个月内第二次发生生产安全事故的，视事故级别和安全生产条件降低情况，分别按下列标准进行处罚：（一）发生一般事故的，暂扣时限为在上一次暂扣时限的基础上再增加30日；（二）发生较大事故的，暂扣时限为在上一次暂扣时限的基础上再增加60日；（三）发生重大事故的，或按本条（一）、（二）处罚暂扣时限超过120日的，吊销安全生产许可证。
12个月内同一企业连续发生三次生产安全事故的，吊销安全生产许可证。”
根据上述规定，施工单位在发生安全事故后，可能会被相关部门暂扣甚至吊销安全生产许可证，严重影响企业生产运营。
(二) 限制投标风险
国家发改委等18部门联合印发的《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1001号）以及《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（安监总办〔2017〕49号）规定，在发生安全事故后，政府主管部门有权限制施工单位参与建设工程招投标，即拉入当地建设工程“黑名单”。本文开头所述案件对施工单位的处罚即属于此种情况。
《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》规定，发生安全施工后，施工单位将被暂扣安全生产许可证甚至吊销安全生产许可证。建筑施工企业安全生产许可证被暂扣期间，企业在全国范围内不得承揽新的工程项目。
根据上述规定，发生安全事故后，除了有可能被吊销或暂扣安全生产许可证外，还有可能被地方政府列入“黑名单”甚至在全国范围内被限制投标。
(三) 信用不良风险
在实践中，发生安全事故很可能导致施工单位增加信用档案中的不良记录。当一个企业信用不良时，影响是方方面面的：一是限制或者禁止参与投标，即使可以投标，投标时往往处于劣势，很可能不符合招标人要求的投标资格，从而失去投标的部分评分；二是融资、贷款等日常经营活动受限；三是企业负责人任职将受限。
(四) 经济损失风险
发生安全事故对于施工单位来说，经济损失包含多个方面：
一是现场人员伤亡涉及的赔偿、物资以及机械设备的损害、工程本身的损害以及修复的费用等。
二是发生安全事故会被当地主管部门处以罚款。《中华人民共和国安全生产法》第109条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”
三是发生安全事故可能会被当地主管部门勒令停工，由此造成工期延误，现场人员停窝工等经济损失。《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》第18条规定：“建筑施工企业安全生产许可证被暂扣期间，企业在全国范围内不得承揽新的工程项目。发生问题或事故的工程项目停工整改，经工程所在地有关建设主管部门核查合格后方可继续施工。”
四是发生大的安全事故后，企业信誉降低，无法承揽新的工程，造成无法估计的经济损失等。
(五) 刑事责任风险
《中华人民共和国刑法》第137条“重大责任事故罪”规定：在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑；第一百三十七条“工程重大安全事故罪”规定：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
根据该条规定，发生安全事故后，相关人员很可能因触犯刑法而承担刑事责任。
(六) 责任人个人处分风险
根据《建设工程安全生产管理条例》第66条规定：“违反本条例的规定，施工单位的主要负责人、项目负责人未履行安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令施工单位停业整顿；造成重大安全事故、重大伤亡事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。作业人员不服管理、违反规章制度和操作规程冒险作业造成重大伤亡事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。施工单位的主要负责人、项目负责人有前款违法行为，尚不够刑事处罚的，处2万元以上20万元以下的罚款或者按照管理权限给予撤职处分；自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5年内不得担任任何施工单位的主要负责人、项目负责人。”
根据上述规定，在发生安全事故后，施工单位责任人很可能受到相应处分。
二、案例解读
(一) 江西丰城发电厂坍塌特别重大事故
2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失10197.2万元。
事故直接原因：经调查认定，事故的直接原因是施工单位在7号冷却塔第50节筒壁混凝土强度不足的情况下，违规拆除第50节模板，致使第50节筒壁混凝土失去模板支护，不足以承受上部荷载，从底 部最薄弱处开始坍塌，造成第50节及以上筒壁混凝土和模架体系连续倾塌坠落。坠落物冲击与筒壁内侧连接的平桥附着拉索，导致平桥也整体倒塌。
工程相关各方：发包方为丰城三期发电厂，工程总承包（EPC）方为中南电力设计院，7号冷却塔施工单位为河北亿能公司，监理为上海斯耐迪公司。
施工单位承担责任的原因：1. 安全生产管理机制不健全；2. 对项目部管理不力；3. 现场施工混乱；4. 安全技术措施存在严重漏洞；5. 拆模等关键工序管理失控。
对施工单位的处罚：1. 六人被追究刑事责任，包括河北亿能公司法定代表人、董事长、项目部执行经理、项目部总工程师、项目部工程部部长、项目部质检部部长、项目部安监部部长。2. 吊销建筑工程施工总承包一级资质；3. 吊销安全生产许可证；4. 给予2000万元罚款。
律师解读：施工单位要勇于拒绝业主不合理的抢工要求。
《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第714号）第十条规定：“建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。”《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）第七条规定：“建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期。”根据上述规定，施工单位在业主方压缩工期时，可以以工程安全和质量为由予以拒绝。施工单位应认识到，业主方关注进度，但是施工单位才是安全管理的第一责任人。业主方常常利用其发包人优势，要求施工单位冒险作业，追求严重不合理的施工进度。对此，施工单位要有风险意识，要站在可持续发展的角度看问题，要拒绝业主的超过合理工期、存在安全隐患的抢工要求。该案例坍塌的直接原因就是为了抢工期而违规拆除模板导致，承包方为满足业主的不合理要求，不仅让几十工人失去生命，也把自己关进监狱。
(二) 常熟万达生产安全事故
2018年5月6日12时许，常熟市万达商业广场负一楼地下停车场空调冷却水管突然发生掉落，压中下方途经的一辆汽车及边上的一名洗车工，事故造成3人死亡。
事故直接原因：膨胀螺栓选用和安装错误导致3号支吊架强度不足，致使空调冷却水管道坍塌，砸中一辆正在驶入停车场的汽车和位于管道下方的“传奇赛道”洗车店，导致汽车内2名乘客和洗车店1名员工共3人死亡。
合同签订情况：业主与施工单位签订总包合同，总包合同中施工范围含暖通工程（暂估专业工程，该事故因该工程施工不合格导致）。施工过程中，为配合当地监管要求，施工单位与暖通专业工程分包单位签订了一份仅用于备案的分包合同，该合同仅用于备案，业主、施工单位、暖通工程分包单位签订另外一份用于实际履行的分包合同。
施工单位承担责任的原因：未将建设单位直接指定暖通工程施工分包单位的情况，报告当地住建部门。履行总包义务不到位，未对暖通工程施工单位实施统一管理。
对施工单位的处罚为：不符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第12条要求，建议住建部门对施工单位的不良行为记入信用档案。
律师解读：施工单位要加强指定分包工程的管控。
该案例发生安全事故的直接原因在于指定分包单位施工错误，由此可以看出施工单位在对指定分包单位进行管理时，做到与自施工程管理无差别，不能因为是业主指定分包就觉得自己没有管理责任，实际上只要在总包的承包范围之内，施工单位都要对安全生产负有管理责任，同样一旦发生安全事故，施工单位也要承担责任。
(三) 某大型建工公司基坑坍塌事故
某建工公司负责施工总承包的项目在施工过程中发生深基坑坍塌事故，未造成人员伤亡，但造成直接经济损失数千万元。
律师解读：
该事故为施工工程质量事故，属于工程生产安全事故，其处理一般按《生产安全事故报告和调查处理条例》进行处理，处理流程一般为事故报告、事故调查、事故处理三个阶段。
一是关于事故等级认定。安全生产事故根据人员伤亡或经济损失金额，可以分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故。本次基坑坍塌事故未造成人员伤亡，因此事故等级取决于事故调查组对直接经济损失的认定。
二是关于事故调查组。事故发生后，人民政府依法组织事故调查组进行调查；事故调查组负责分析事故的直接原因和间接原因，认定事故的性质和事故责任，并依法提出对事故责任单位和责任人员的处理建议。事故调查组的级别是根据事故等级组成的，重大事故由省级人民政府负责组织事故调查组，较大事故由设区的市级人民政府负责组织事故调查组，一般事故由县级人民政府负责组织调查组；未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。根据事故调查组的级别以及是否成立调查组，可以预判可能的事故等级。
三是关于责任单位和责任人的处理。事故调查组提交事故调查报告后，负责调查的人民政府作出批复。各有关行政机关（主要是安监部门、住建部门）根据人民政府对调查报告的批复，依法对事故相关责任者实施行政处罚；涉嫌犯罪的，由司法机关追究刑事责任。根据相关法律法规的规定，结合事故等级和具体情节，可以预判事故责任单位、责任人员需承担的责任。
四是关于工程恢复。本次发生事故的是深基坑工程。根据有关规定，在应急抢险结束后，建设单位应当组织勘察、设计、施工、监理等单位制定工程恢复方案，并对应急抢险工作进行后评估。而且作为深基坑工程，其施工方案包括工程恢复方案都应经过专家论证会论证。
三、安全事故的风险防范
(一) 从思想上重视安全生产
安全生产是企业的底线管理，是施工企业可持续发展的必要条件，安全生产的管控能力是企业的核心竞争力。安全事故发生，不仅仅让若干个家庭陷入不幸，也给企业带来严重损失，甚至致使企业被禁标、停业或关闭。因此，企业必须要从思想上重视安全生产。对于施工单位来说，不能觉得不在自己的承包范围之内就不管，不能觉得不是自己的签约队伍就不管，不能觉得业主的事情与自己无关就不管。施工单位应从思想上转变，重视安全生产，做好施工现场的安全生产管理工作。
(二) 抓好安全生产薄弱环节
笔者根据多年工作经验，总结容易发生安全事故的管理薄弱环节：
1. 场地内洞口的临边防护。施工单位在处理施工场地内部洞口时，有时会因为洞口较为偏远、隐蔽，认为不会有人经过，不会产生危险，从而未对洞口做相应的临边防护。但是真实世界远比项目经理想象的丰富多彩，笔者曾参与处理过一起案件，隔壁工地的一位工人为了盗窃当事人项目工地物资，故意选择无人地带行走，结果掉进没有防护的管道井里面，最终施工单位因未尽到合理的安全防护义务承担了部分责任。
2. 特种设备、车辆作业。施工单位针对特种设备、车辆作业时，往往仅考虑了特种设备单位的资质、人员、证件等，认为特种设备、车辆相关单位具备了相应的资质、人员、证件就能保证特种设备、车辆作业的安全，从而忽视了特种设备、车辆在作业时的管理、检修，导致发生安全事故。比如常见的有塔吊断裂、倒塌砸死砸伤地面工作人员，施工电梯冒顶导致施工电梯内的人员伤亡，运输车辆在施工场地内撞死施工工人或者卸货时发生安全事故，打混凝土时运输管道爆裂造成人员伤亡等等。
3. 低楼层作业时缺乏安全防护。施工单位在进行高楼层或者超高楼层作业时，安全防护往往做得较为到位，较少发生安全事故。但是在实践中，施工单位在进行低楼层作业时，往往认为风险较小，不易发生安全事故，从而疏于对施工人员的安全防护，导致安全事故发生，笔者见过多起在距离地面2米左右施工时，坠落地面伤亡的安全事故。
4. 工作收尾或者项目结束时疏忽大意导致安全事故。一天的工作结束或者项目临近结束，项目管理人员和施工人员常常沉浸于下班或者项目结束的快乐氛围中，从而放松警惕，不注意安全事故的防范，从而导致安全事故频发。比如施工塔吊和脚手架拆除时发生事故，项目临时围墙拆除时发生安全事故，当天工作结束时从脚手架下来时发生安全事故等。
5. 交叉作业时发生安全事故。交叉作业时容易发生安全事故的原因在于对于一些业主指定分包专业工程和业主平行发包专业工程，施工单位往往认为自身不负安全责任，从而导致安全管理松散，安全事故频发。
(三) 认识安全生产责任边界
《建设工程安全生产管理条例》第24条规定：“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。”
根据上述规定，施工单位是项目安全生产第一责任人，对于总包范围内的项目，全部负有安全保障责任。但在实践中，施工单位往往忽略业主指定分包工程的安全，认为与自身无关。这种认识是错误的，施工单位应清楚安全生产责任边界，做好总包范围内所有工程的安全防护工作。
(四) 加强施工现场管控工作
在施工过程中，很可能存在不在总承包范围内，但是需要进入施工现场施工的单位，比如业主平行发包单位。对于此，施工单位必须与业主、业主平行发包单位签订安全生产协议书，明确平行发包单位安全生产责任不在施工单位身上，否则，该单位不能进场施工。
(五) 现场及时交接
对于长期停工项目，施工单位应与业主办理施工现场的移交手续，将现场的安全防护责任移交给业主。若业主不配合办理移交手续，那么施工单位一是要做到对施工现场的保护，禁止他人进入；二是要禁止业主另行委托的其它单位进场施工。
(六) 厘清特殊设备的管理责任
特殊设备包含甲供设备以及特种设备（塔吊、施工电梯等）。在实践中，一部分安全事故是由于特殊设备导致的。因此，施工单位应厘清特殊设备的管理责任：
一是对于甲供设备。施工单位往往认为甲供设备的质量与自身无关，由甲供设备导致的安全事故也与自身无关，这一认识是错误的。甲供设备由谁进行管理、质量责任由谁承担都需要根据总包合同约定。一般来说，若甲供设备由施工单位负责安装，那么当业主将甲供设备运进现场交接给施工单位后，施工单位就需要承担管理责任；若甲供设备由业主负责采购、安装、保管以及运行，在此情况下，施工单位应与业主划清甲供设备的管理责任，由业主或者业主指定单位进行管理，施工单位不负有管理责任。
二是对于特种设备（塔吊、施工电梯）。住建部颁发的《建筑起重机械备案登记办法》第11条规定，从事建筑起重机械（起重机械包含塔吊和施工电梯）安装、拆卸活动的单位办理建筑起重机械安装（拆卸）告知手续前，应当将建筑起重机械备案证明、企业资质、特种作业人员证书等报送施工总承包单位、监理单位审核。第14条规定：“建筑起重机械使用单位在建筑起重机械安装验收合格之日起30日内，向工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称“使用登记机关”）办理使用登记”。
根据上述规定，施工单位一是需要审慎的审核建筑起重机械安装、拆卸单位的资质以及相关材料，以防因审核不严导致发生安全事故后承担责任；二是若特种设备的使用单位为施工单位，那么施工单位应负责管理，发生安全事故后由施工单位承担相应责任；三是特种设备的使用单位是业主指定分包单位或者业主平行发包单位，施工单位应做好审核工作，并与使用单位签订安全使用协议，明确施工单位不对因使用单位造成的安全事故负责。
(七) 建立健全安全生产制度
施工单位应建立健全安全生产制度，包括总包安全交底制度、分包施工安全交底、工人安全教育制度、工人安全施工交底制度等等一系列制度，并在施工现场配备安全员，负责项目安全生产的监督。在建立相关制度后，要严格落实，将安全生产放在第一位。
(八) 重视复议诉讼扭转处罚
发生安全事故后，政府相关部门往往会出具调查报告，确定业主、建设单位、分包单位、监理单位、项目经理等各自的责任与处罚。实践中很多施工单位收到调查报告或者行政处罚后，即使调查报告或者行政处罚事实认定错误、处罚力度不合理，也会接受调查报告或者行政处罚，从而导致自身遭受不应遭受的损失。
《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，在政府相关部门出具的调查报告或者行政处罚与事实不符或者行政处罚力度不合理时，施工单位应重视提起复议或者诉讼，维护自身权益。如2016年，重庆某总包单位承建了某高速公路项目，并将部分土石方工程分包给磐诺公司，磐诺公司在运输中，驾驶员在自行修理车辆过程中后挡板突然脱落，导致驾驶员和帮忙修车的人员因重物打击当场死亡。济南市政府成立了由济南市安监局、济南市公安局等部门为成员的事故调查组，开展事故调查工作。经过工作，调查组作出《调查报告》，《调查报告》认定涉案事故是一起企业安全主体责任不落实，安全教育培训不到位，现场安全管理不到位，从业人员安全意识淡薄，导致的安全生产责任事故。该《调查报告》中，还以重庆某总包单位违反《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《建设工程安全生产管理条例》等相关规定为由，建议由济阳县安监局对重庆某总包单位处以400万元罚款。后济南市安监局作出《关于报送的请示》，并将该请示及作为附件的《调查报告》一并上报济南市政府。济南市政府作出《济南市人民政府关于济东高速三标段“3.8”物体打击一般事故调查报告的批复》（以下称“报告批复”），主要内容为：“市安监局：你局《关于报送的请示》（济安监发[2016]73号）收悉，经研究，现批复如下：一、同意《济东高速三标段“3.8”物体打击一般事故调查报告》对事故的分析定性及防范整改意见。二、同意《调查报告》对事故有关责任人员和单位的处理，落实事故防范和整改措施。”重庆某总包单位收到报告批复后，认为济南市人民政府的行为程序上严重违法、认定事实错误、案件定性不当、适用法律错误，先向省政府申请复议但被驳回，驳回后向济南市中院提起诉讼，请求法院撤销报告批复。后经法院审理，法院认为涉案《调查报告》存在组成人员不合法，认定事实不清，超出法定期限的情形，故报告批复依法应予撤销。判决如下：一、撤销被告济南市人民政府2016年12月22日作出的济政字〔2016〕74号《济南市人民政府关于济东高速三标段“3.8”物体打击一般事故调查报告的批复》；二、责令被告济南市人民政府于本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。该施工单位合理运用自身权利，及时提起诉讼，维护了自身合法权益。
作者简介
孙玉军
国浩上海办公室合伙人
业务领域：建设工程、房地产、合同纠纷等
邮箱：sunyujun@grandall.com.cn
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