中闻原创 | 银行监管：金融机构同地方政府之间投融资合作的“有所不为和有所为”

【导读】

前言：关于2020年9月银监会对民生银行历史违规事项开出的亿元罚单，民生银行新闻发言人表示，针对检查意见书中提出的问题，民生银行已完成大部分问题的整改，其他问题正在积极整改中。民生银行制定了详细的整改方案，明确整改措施、职责分工、进度计划，并深入推进自查自纠，确保整改落实到位。

思考：道德风险、能力风险、内部合规管理、银监管与业务发展

关于对民生银行被银保监会行政处罚的思考

金融机构同地方政府之间投融资合作的

“有所不为和有所为”

第一部分

银保监会对民生银行行政处罚说明

从中国银行保险监督管理委员会行政处罚信息公开网显示，截止2020年10月底止，中国银保监会机关（不含银保监本局和分局）累计开出“银保监罚决字”罚单51份，其中对中国民生银行股份有限公司（简称“民生银行”）罚款合计约1.08亿元，对8名从业人员各自进行处罚：警告并罚款5万元。详情如下：

一、银保监会对民生银行的处罚

其中，银保监罚决字〔2020〕43号对民生银行因涉及：“违规为土地储备中心提供融资、为地方政府提供融资，接受地方政府担保或承诺、为关联交易不合规”等三十项违法违规行为，违背“《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十条、第二十一条、第四十六条第（一）、（五）项，《中华人民共和国商业银行法》第四十条、第五十五条、第七十四条规定和相关审慎经营规则”，被没收违法所得296.47万元，罚款10486.47万元，罚没合计10782.94万元。

二、对民生银行涉及上述违法违规行为负有责任员工的处罚

中国银保监会同时对民生银行违背：“《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条、第四十八条”相关规定，涉及对“违规为地方政府提供融资、接受地方政府担保或承诺行为”负有责任的8名管理人员也均进行了“警告并罚款5万元的处罚”。

第二部分

国有金融机构同地方政府之间投融资合作的

“有所不为”

1、不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；

2、不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金；

3、不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式承担偿债责任；

4、不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担；

5、国有金融机构股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定，不得损害其他股东和金融企业的利益；

6、投资基金产品不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台；

7、在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传；

8、不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信；

9、对于资产管理业务，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任；

10、对于资产管理业务，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接；

11、不得要求或接受地方政府对政府性融资担保机构以任何形式承担出资范围之外的责任；

12、不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段；

13、不得为债务性资金项目提供融资（如“名股实债”、股东借款、借贷资金等项目）；

14、不得对以公益性资产、储备土地等违规方式出资或出资不实的项目提供融资；

15、不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得变相为地方政府提供融资；

16、严禁向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议项目提供融资；

17、不得将表内外资金直接或变相用于土地出让金或土地储备融资；

18、不得违规向“四证”不全的房地产开发项目提供融资；

19、不得发放虚假贷款用途的贷款，如个人综合消费贷款、经营性贷款、信用卡透支等资金最终挪用于购房；

20、不得以流动性贷款、并购贷款、经营性物业贷款等名义发放房地产开发贷款；

21、不得代销违反房地产融资政策及规定的信托产品等资管产品。

第三部分

国有金融机构同地方政府之间投融资合作的

“有所为”

1、国有金融机构与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，应遵循市场化动作，严格遵守有关监管规定；

2、对于涉及到地方建设项目的资产管理产品，应按照“穿透原则”严格资金用途审查，并切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息、项目参与人信息，强化期限匹配；

3、分散投（融）资主体，推广金融机构、政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营；

4、金融产品的设计符合政府同社会资本合作模式，如：特许经营、合理定价、财政补贴等模式，重点审核是否事先公开收益约定规则，投资者是否按照市场化原则出资、是否按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目；

5、明确偿债主体：投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，并承担偿债责任；

6、明确责任分担：政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任；

7、明确对融资企业资本金审查制度的“三原则”：一是资本金审核必须采取“穿透原则”；二是审核资本金比例是否符合要求；三是审核资本金的真实有效性等；也就是说融资企业资本金应为“真金白银”的股权资本，非债务性资本；

8、强化对融资企业第一还款能力审核的重要性，不得寄希望地方政府及其部门违规提供担保或承担清偿责任；

9、加大对补充性还款来源的合规完备性审核管理，如对项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融机构应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性；

10、强化担保性还款来源的真实有效性管理，如严格审核同地方政府签署的应付（收）账款协议是否真实合规、是否符合地方政府预算要求，是否同地方收支能力匹配；

11、加大对政府举债项目主体源头审核力度，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举债，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任；

12、建立对地方政府举债融资管理机制，对地方政府举债融资进行权限管理，对地方政府违法违规举债行为不予融资支持；

13、对地方政府债务实行规模控制管理，制定政府举债项目审核程序和资金用途管理，审核地方政府举债项目时重点关注是否符合当地预算要求，最终实现“借、用、还”的主体及资金流的相统一，保障第一还款来源的稳定性；

14、对资产管理产品进行推介时，应对客户充分说明投资风险。

第四部分

民生银行违法违规行为

民生银行违法违规行为详细如下：

（一）违反宏观调控政策，违规为房地产企业缴纳土地出让金提供融资

（二）为“四证”不全的房地产项目提供融资

（三）违规为土地储备中心提供融资

（四）违规为地方政府提供融资，接受地方政府担保或承诺

（五）多名股东在已派出董事的情况下，以推荐代替提名方式推举独立董事及监事

（六）多名股东在股权质押超比例的情况下违规在股东大会上行使表决权，派出董事在董事会上的表决权也未受限

（七）股东持股份额发生重大变化未向监管部门报告

（八）多名拟任高管人员及董事未经核准即履职

（九）关联交易不合规

（十）理财产品风险信息披露不合规

（十一）年报信息披露不真实

（十二）贷款资金被挪用，虚增贷款

（十三）以贷转存，虚增存款

（十四）贸易背景审查不尽职

（十五）向关系人发放信用贷款

（十六）违规转让正常类信贷资产

（十七）违规转让不良资产

（十八）同业投资他行非保本理财产品审查不到位，接受对方机构违规担保，少计风险加权资产

（十九）同业投资未穿透底层资产计提资本拨备，少计风险加权资产

（二十）同业存放业务期限超过一年

（二十一）违规开展票据转贴现交易

（二十二）个别理财产品管理费长期未入账

（二十三）理财业务风险隔离不充分

（二十四）违规向非高净值客户销售投向股权类资产的理财产品

（二十五）非标准化资产纳入标准化资产统计，实际非标债权资产比例超监管要求

（二十六）违规出具补充协议及与事实不符的投资说明

（二十七）以代销名义变相向本行授信客户融资，并承担兜底风险

（二十八）向不符合条件的借款人办理收益权转让再融资业务

（二十九）代理福费廷业务违规承担风险，会计处理不规范

（三十）迟报瞒报多起案件（风险）信息

第五部分

相关法条链接

《中华人民共和国银行业监督管理法》

第二十条 国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。具体办法由国务院银行业监督管理机构制定。

第二十一条 银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。

第四十六条 银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的；

(二)拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的；

(三)提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；

(四)未按照规定进行信息披露的；

(五)严重违反审慎经营规则的；

(六)拒绝执行本法第三十七条规定的措施的。

《中华人民共和国商业银行法》

第四十条 商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。前款所称关系人是指：（一）商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属；（二）前项所列人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。

第五十五条 商业银行应当按照国家有关规定，真实记录并全面反映其业务活动和财务状况，编制年度财务会计报告，及时向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行和国务院财政部门报送。商业银行不得在法定的会计账册外另立会计账册。

第五十九条 商业银行应当按照有关规定，制定本行的业务规则，建立、健全本行的风险管理和内部控制制度。

第七十四条 商业银行有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未经批准设立分支机构的；

（二）未经批准分立、合并或者违反规定对变更事项不报批的；

（三）违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款的；

（四）出租、出借经营许可证的；

（五）未经批准买卖、代理买卖外汇的；

（六）未经批准买卖政府债券或者发行、买卖金融债券的；

（七）违反国家规定从事信托投资和证券经营业务、向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资的；

（八）向关系人发放信用贷款或者发放担保贷款的条件优于其他借款人同类贷款的条件的。

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王芬 顾问

● 曾在银行及非银行金融机构从事风险管理、授信评审、法务合规、不良贷款管理、风控信息系统需求开发等工作20多年。

● 主要业务领域：争议与解决、公司与并购、银行与金融、婚姻与家族