浅议涉案企业合规第三方监督评估机制

企业合规改革试点是检察机关全面贯彻习近平法治思想，充分发挥检察职能作用，服务保障经济社会高质量发展，助力推进国家治理体系和治理能力现代化的改革创新举措。【1】

2021年6月最高人民检察院、国务院国有资产监督管理委员会、财政部和全国工商联等九个部委联合发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称：指导意见），为人民检察院在办理公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件，对如何适用第三方考察结果提供了程序规范和实体要求。指导意见还明确，纪检监察机关认为涉嫌行贿的企业符合企业合规试点以及第三方机制适用条件，向人民检察院提出建议的，人民检察院可以参照适用本指导意见。【2】

如果说指导意见发布之前的相关合规指引文件【3】是企业内部从事合规管理的指导性规定，为指引企业如何开展合规管理提供了制度保障。那么经过一定时间的经验积累和实践探索，在千呼万唤中发布的指导意见，是全面推广企业合规管理的客观需要，是行业监管和司法规制的客观需要，是依法维护市场主体权益和激发市场活力的客观需要。

本文尝试从概念厘清、适用原则、适用范围和条件、第三方机制的启动和运行、合规考察结果适用、思考和建议等几个方面做出解析。

 一 

厘清企业合规与涉案企业合规

指导意见将第三方机制定义为：“人民检察院在办理涉企犯罪案件时，对符合企业合规改革试点适用条件的，交由第三方监督评估机制管理委员会（以下简称：第三方机制管委会）选任组成的第三方监督评估组织（以下简称：第三方组织），对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察；考察结果作为人民检察院依法处理案件的重要参考”。

企业合规与涉案企业合规虽然在表述上相似，但对两者的内涵做实质对比分析发现，两者实现的功能是不同的。

（一）对企业合规的含义理解不同

2018年指导意见发布之前的合规指引文件发布的两个合规管理指引均表述为“企业合规”，这期间，学界和实务界对企业合规的理解是广义的，即企业合规是包含企业日常运营、财务、营销、劳动用工等在内的“企业大合规”。

指导意见表述为“涉案企业合规”，可以理解为企业在经营管理中与刑事法律风险相关的合规管理和风险防控，实务界也称为企业专项合规或“企业小合规”。

这里的涉案指的是涉嫌刑事犯罪而不是仅仅涉及民商事纠纷。

（二）两种表述要实现的功能不同

表述为“企业合规”，可以理解为企业要建立一整套完整的合规管理体系，明确的是企业合规管理是什么、谁来负责实施、如何实施这一体系性问题，而且涵盖了企业合规管理的各个方面。中央企业合规管理指引（试行）将企业合规定义为，“以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动”。从这一定义不难看出，合规管理是企业内部的一种特殊企业管理活动。

而“涉案企业合规”这一表述形式，应该从人民检察院办理涉企犯罪案件的角度来理解。当第三方组织在对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察后，形成的考察结果将作为人民检察院依法处理案件的重要参考。指导意见是司法机关办理案件所遵循或者说所参考的程序性和实体性的指导文件，上升到了涉企犯罪的司法监管层面。

 二 

适用原则

指导意见要求第三方机制的建立和运行，应当遵循依法有序、公开公正、平等保护、标本兼治的原则。

（一）依法有序原则

依法，对于人民检察院办理涉企犯罪案件时的主要依据是刑事程序法和刑事实体法；第三方组织在对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察时除了依据刑事法律规范外，还要依据相关财务、税收、环境保护等相关法律法规或其他规范性文件。

有序，则要求第三方组织对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察，以及人民检察院如何适用第三方组织提供的考察结果都需严格在既定的规则和程序下进行。除此之外，涉案企业第三方监管机制启动后，不论是参与其中的司法行政机关、第三方组织和人员，还是行业监管组织或部门都应该在指导意见规定的权责范围内依法有序开展工作。

（二）公开公正原则

社会监督是主要的监督方式之一，往往也是最有效的。有学者认为，经过这几年的试点，实务中形成了三种企业合规考察监管模式，一是第三方独立监管人模式；二是行政机关监督考察模式；三是联合监督考察模式。最高人民检察院等九部委经过广泛地征求社会各界意见并认真研判，最终采用了复合的第三方监管模式。即 “检察主导、各方参与、客观中立、强化监督”的第三方机制模式。【4】

这一模式的建立和运行就要求企业合规监管必须全流程、全阶段置于社会的监督之下。从组建第三方机制管委会、组建巡回检查小组和选任第三方监管人，组建涉案企业第三方组织都应严格按照程序和标准进行。

（三）平等保护原则

指导意见发布前的合规指引文件的适用对象都有其一定的范围限制，主要是央企和企业在境外的机构。指导意见没有区分适用对象，而是适用我国现阶段依法成立的公司、企业市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件，包括公司、企业等实施的单位犯罪案件及其公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件。这与当前的宏观经济政策和办理涉及公司、企业犯罪案件的刑事司法政策是一致的。

（四）标本兼治原则

这一原则的内涵强调，注重事前预防和事后监管的有机统一。既要对未涉案企业起到提示和警示作用，侧重预防企业因经营管理违规而涉案；又要对已经涉案的企业起到促进有效整改和适度惩罚的作用，以实现法治效果和社会效果相统一。

指导意见发布之前，企业合规管理作为企业内部的一种特殊管理活动主要是侧重的事前预防，引导企业的决策层要针对企业运营管理的各个方面开展排查和诊断，通过引入第三方财税、法律、人力资源等专业人才参与企业合规整改和企业合规制度构建。

人民检察院办理涉案企业合规案件是事后监管。其中的企业合规不起诉制度可以理解为我国刑事诉讼法规定的附条件不起诉制度的一个补充。【5】有的学者认为，办理案件的人民检察院参考涉案企业合规整改报告做出的不起诉决定或提出的从轻量刑建议是对涉案企业一种 “激励手段”，主要表现为审查批捕、不起诉、提出量刑建议和检察建议等几个方面。

 三 

适用范围和条件

根据指导意见规定，涉案企业要适用第三方监督评估机制应满足两个前提条件，一是主体身份适格，二是涉企犯罪案件要满足一定的程序和实体要求。同时也对不能适用第三方监督评估机制的情形做出了明确规定。

（一）主体身份适格

指导意见第三条的规定，第三方机制适用于公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件，既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件，也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件。

1.必须是公司、企业，个体工商户等之外的其他市场主体及其个人犯罪不能适用。这里对公司、企业的类型和性质没有限制。根据这一规定，集团公司成立的各类分、子公司，个人独资企业或合伙企业都在适用范围之内。

既包括公司、企业实施的单位犯罪也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员。这里不能简单的理解为公司法中规定董监高等人员，公司、企业普通的各类经营管理人员和掌握一定关键技术的人员都是适格主体。

2.必须是上述适格主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪或职务犯罪等案件。主要是刑法第三章规定的破坏社会主义市场经济秩序罪中的生产、销售伪劣商品罪、走私罪、妨害对公司、企业的管理秩序罪、破坏金融管理秩序罪、危害税收征管罪、侵害知识产权罪和扰乱市场秩序罪，这些类罪名中涉及的经济犯罪和职务犯罪都是可以适用的。

刑法分则规定的其他大类犯罪中涉及的经济犯罪和职务犯罪也可以适用，但与企业生产经营无关的公司企业犯罪及其个人犯罪、渎职犯罪应排除在适用范围之外。

（二）应满足一定的程序和实体要求。

指导意见规定，涉企犯罪案件符合一定前提条件的，人民检察院可以根据案件具体情况决定是否适用第三方监督评估机制。一是涉案企业或个人应认罪认罚，二是要自愿适用，三是涉案企业能够正常生产经营并承诺建立或者完善企业合规制度。

1.涉案企业或个人应认罪认罚。这里应理解为涉案企业或个人应签署认罪认罚具结书，而不能是口头承诺；由于指导意见没有要求在哪个阶段认罪认罚，笔者认为，在侦查阶段和审查起诉阶段都是可以的。

2.启动第三方监督评估机制需要涉案企业和个人自愿选择或同意适用。这和刑诉法规定的认罪认罚从宽制度类似，要体现自愿性。既可以是涉案企业或个人主动要求适用也可以是经过检察机关释明后其选择适用。

3.涉案企业或个人认罪认罚并自愿选择适用，这是在适用程序上的要求，检察机关同时还应重点审查涉案企业或个人是否具备启动第三方机制的基本条件。对于是否符合这一实体要件，办理案件的人民检察院主要分析评估涉案企业现阶段必须满足尚能维持正常的生产经营条件，涉案企业的日常管理和运营并没有因涉嫌犯罪而收到严重影响的条件，同时要求涉案企业或个人要做出建立或者完善企业合规制度的承诺。

（三）不能适用第三方监督评估机制的情形

指导意见列举了不能适用第三方监督评估机制的四种情形，即个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业的；公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动的；

公司、企业人员盗用单位名义实施犯罪的和涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的。

1.个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业的，公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动的，公司、企业人员盗用单位名义实施犯罪的，这三种情况和现行刑法对成立单位犯罪的限制性规定基本是一致的，由此也可以认为，上述三种情况下各类经营管理人员和掌握一定关键技术的人员也是不能适用的。

2. 公司、企业或公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的，也不能适用第三方评估机制。主要是涉及刑法分则第一章或第二章中与恐怖活动有关的犯罪。

3.指导意见第五条第（五）项还以兜底条款的形式规定了其他不宜适用第三方评估机制的情形，由办理涉案企业犯罪的人民检察院综合评估后决定能否适用。

 四 

第三方机制的启动和运行

人民检察院在办理涉企犯罪案件时如需启动第三方评估机制，应满足主体适格并符合一定程序和实体要件。指导意见对检察机关如何审查是否满足前述程序和实体要件做出了具体规定，明确了启动和运行的具体要求。

（一）第三方机制的启动

人民检察院办理涉企犯罪案件时，拟启动第三方机制的，应当注意审查是否符合企业合规试点以及第三方机制的适用条件，并及时征询涉案企业、个人的意见。涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出适用企业合规试点以及第三方机制申请的，检察机关应当依法受理并进行审查。

1.申请主体。根据指导意见规定，有权申请适用第三方机制的主体包括三类，即涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员。

（1）涉案企业申请适用第三方机制应该没有争议，那么涉案犯罪个人能否包含犯罪嫌疑人本人之外的涉案企业的其他人员，指导意见并没有明确，笔者认为不应当包括。理由是人民检察院决定启动第三方机制需要审查是否认罪认罚并是否自愿适用，这两个方面均需对涉案人本人核实或征求其本人意见。认罪认罚和自愿适用是犯罪嫌疑人的专属权利，是不能通过授权他人来行使的，即便是辩护人或诉讼代理人也不能独立于犯罪嫌疑人单独行使。

（2）涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人作为申请人，笔者认为，应当在得到涉案企业或个人另行授权后方可向办理案件的人民检察院申请启动第三方机制。

（3）其他相关单位、人员，可以理解为联合发起制定指导意见的部门，包括检察机关、司法行政机关、财政税务、环境、国资委、市场监督、工商联、贸促会以及涉案企业的上级主管部门、具有行业自律监管职责的行业协会、商会等。 

这里可能会存在较大争议的是检察机关能否主动发起启动第三方机制，笔者认为，检察机关在核实是否认罪认罚，是否自愿并综合研判后，对符合上述程序和实体要件的可以发起启动第三方机制，但需要向涉案企业和个人充分释明。

2. 办理案件的人民检察院审查和程序要求

根据第三方意见和最高检已经发布的两批企业合规典型案例，检察机关应从程序和实体两个方面全面审查是否符合条件启动第三方机制。

（1）涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出申请的，可以分别向检察机关、公安机关递交《提请开展刑事合规监督考察的申请书》，当然也可以是其他形式的申请文件。涉案企业或相关组织、个人提出申请的，检察机关应当依法受理并不得附加其他限制条件。受理后并及时征询涉案企业、个人的意见，这里的及时应理解为有利于办理案件所需要的合理有效时间。

（2）经审查，办理案件的人民检察院认为涉企犯罪案件符合第三方机制适用条件的，可以商请本地区第三方机制管委会启动第三方机制。此处规定的是可以协商而不是必须协商，而从最高检发布的两批企业合规典型案例来看，每个案件都与第三方机制管委会进行了充分协商。

（3）办理案件的人民检察院商请第三方机制管委会的，第三方机制管委会应当根据案件具体情况以及涉案企业类型，从专业人员名录库中分类随机抽取人员组成第三方组织，并向社会公示，接受社会监督。此处的公示主体应该是第三方机制管委会而非办理案件的人民检察院或其他机关。

（二）第三方机制的运行

适格主体提出申请后，检察机关认为涉企犯罪案件符合第三方机制适用条件的，与本地区第三方机制管委会协商后可以决定适用第三方机制。

1.提交企业合规计划并承诺完成时限。

企业合规计划可以《企业合规计划书》的形式，由涉案企业在第三方组织指导下根据涉企犯罪的具体案情制作提交。企业合规计划可以是单一专项的，也可以是多项的，这主要根据涉企犯罪的案情来确定。检察机关有权对涉案企业合规计划进行审查，必要时开展调查核实并向第三方组织提出意见建议。

针对企业合规计划的承诺完成时限，指导意见没有明确规定，笔者认为时限的长短应由办理案件的人民检察院、涉案企业和第三方组织协商后确定并通报本地区第三方机制管委会，以便巡回检查小组开展跟踪和监督。

2.企业合规计划的内容

企业合规计划应当主要围绕与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题，制定可行的合规管理规范，构建有效的合规组织体系，通过合规整改防止再次发生相同或者类似的违法犯罪。

涉案企业制定的企业合规计划应当是现实的，可操作的，应当区分不同的整改时间节点和整改步骤，注明参与整改的组织和人员并明确其权责及责任追究方式，明确向第三方组织提供定期整改报告的时间等，以便第三方组织和巡查小组开展跟踪和监督。

3.企业合规计划的审查和评估

根据指导意见，企业合规计划审查和评估由第三方组织负责。第三方组织应当对涉案企业合规计划的可行性、有效性与全面性进行审查，提出修改完善的意见建议，并根据案件具体情况和涉案企业承诺履行的期限，确定合规考察期限。

指导意见对涉案企业合规考察期限没有具体规定。笔者认为，应该兼顾整改过程和阶段性成果、司法机关办案效率和涉企犯罪的社会危害性程度综合考虑。

在合规考察期内，第三方组织可以定期或者不定期对涉案企业合规计划履行情况进行检查和评估，形成检查和评估报告，同时也可以要求涉案企业定期书面报告合规计划的执行情况，一并向检察机关报备。当然，第三方组织开展检查和评估以不干涉和影响涉案企业的正常生产经营为前提。

在这个环节需要特别提醒的是，第三方组织发现涉案企业或其人员有未被办案机关掌握的犯罪事实或者发现新的犯罪行为的，应当中止第三方监督评估程序，并及时向检察机关报告。这是指导意见赋予第三方组织的权利，也是义务。

4．巡回检查小组跟踪监督

根据指导意见规定，第三方机制管委会应当选拔人大代表、政协委员、人民监督员、退休法官、检察官以及会计审计等相关领域的专家学者组建巡回检查小组，对相关组织和人员在第三方机制相关工作中的履职情况，开展不预先告知的现场抽查和跟踪监督。

这里明确了检查的方式应通过不预先告知的方式进行，检查对象主要指的是第三方组织及其人员等参与第三方机制相关工作的组织及其人员。

 五 

合规考察结果适用

在涉案企业合规考察期届满后，第三方组织应当对涉案企业的合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核，并制作书面考察报告，报送负责选任第三方组织的第三方机制管委会和负责办理案件的人民检察院。办理案件的人民检察院根据涉案企业合规计划和定期书面报告等合规材料，结合涉企犯罪案情决定如何适用考察结果。办理案件的人民检察院，经过研判和分析可以作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉以及是否变更强制措施等决定。

（一）适用类别

1.作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉以及是否变更强制措施等决定。办理案件的检察机关根据涉案企业合规计划和书面考察报告等合规材料，经过研判和分析可以作出是否批准逮捕、是否起诉、是否变更强制措施等决定。

2.提出量刑建议。办理案件的人民检察院决定将涉企犯罪案件向人民法院提起公诉的，可以向人民法院提出量刑建议。如果涉案企业按照承诺期限和第三方组织的要求完成了合规计划整改，检察机关一般会提出从轻或减轻处罚的量刑建议。

3.提出检察建议和意见。办理案件的检察机关发现涉案企业在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的，可以结合企业合规计划和定期书面报告等合规材料向涉案企业提出检察建议。

办理案件的人民检察院决定对涉案企业作出不起诉决定，认为需要给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的，应当结合企业合规计划和定期书面报告等合规材料，依法向有关主管机关提出检察意见。

4.移送案件线索。办理案件的检察机关通过第三方机制相关组织和人员，发现涉案企业或其人员存在其他违法违规情形的，应当依法将案件线索移送有关主管机关、公安机关或者纪检监察机关处理。

（二）适用程序

1. 办理案件的人民检察院作出是否批准逮捕、是否起诉、是否变更强制措施等决定，提出量刑建议、检察建议和检察意见，移送案件线索的是否应该与第三方机制管委会或第三方组织进行协商，听取其意见或建议，指导意见没有明确规定，笔者认为应当以合理的方式与第三方机制管委会或第三方组织进行沟通协商。 

3. 召开听证会。办理案件的检察机关对于拟作不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等决定的涉企犯罪案件，可以按照规定召开听证会，并邀请第三方组织组成人员到会发表意见。

指导意见规定的是可以召开，笔者认为，对每个涉案企业拟作不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等决定的都应当组织召开听证会，充分听取应邀听证员的意见和建议，重大疑难复杂的案件还应当召开内部办案检察官联席会议或召开监察委员会讨论决定。

 六 

几点思考和建议

指导意见发布后，引起社会各界的广泛关注，涉案企业合规第三方监督评估机制（以下简称第三方机制）也成为学术界、律师界和企业管理咨询行业研讨的热门话题。

截至2022年5月底，全国检察机关共办理企业合规案件1777件，其中，适用第三方机制的案件1197件，占全部合规案件的67.36%，涉及涉案企业1222家，有14家企业未通过考核评估，对整改合规的333家企业、1106人依法作出不起诉决定。一批企业整改合规后得以正常经营，为服务地方经济社会发展作出了积极贡献。【6】

涉案企业合规第三方监督评估机制对于第三方组织和理案件的人民检察院都是个新课题，还处在起步和试点阶段，一些前沿理论和法律政策问题需要深入研究论证，实务中出现的一些实践问题尚需要认真总结和积极探索，要在“有序”和“规范”上狠下功夫。

笔者经过研读与第三方机制相关的制度文件，分析最高人民检察院发布的两批企业合规典型案例后发现，一些程序缺失问题已经显现，有必要予以明确；指导意见中一些原则性问题应予以细化和进一步规范，以求推广实效。

（一）谨防成为“筹码化”风险

首先，要杜绝企业责任与个人责任“混同”。涉企犯罪案件中，公司、企业需要承担是“单位合规责任”，这应该是独立于涉企犯罪员工个人（包括公司、企业的法定该表人或主要负责人）的一种责任，两种责任不能相互替代的。

其次，要确保不起诉制度和是否适合逮捕措施符合刑事实体法和程序法的实质性解释，应当回归其独立的程序价值。不宜把企业合规整改和适用强制措施作硬性绑定。

（二）审查起诉期限和合规考察期需要做到合理衔接

笔者研究了现有的为数不多的涉案企业合规不起诉案例发现，检察机关给出的合规整改考察期限一般都在六个月到两年不等的期限，这样就明显超过了现行法律规定的审查起诉期限的规定。

审查起诉期限是法定期限，非经法定程序是不得随意延长的。可以探索将合规整改期限和审查起诉期限并行规定，相互独立。这样既可以给与涉案企业合理的时间进行合规整改，也能保证办理案件的人民检察院依法适用审查起诉期限，避免因第三方监督评估机制造成的“期限尴尬”。

（三）积极探索刑事合规附条件不起诉制度

分析当前的试点方案和实务案例，主要还是从酌定不起诉的角度去考虑是否适用的问题，但我国现行法律规定的酌定不起诉的法定适用范围是有限的，无法做到通过适用酌定不起诉来实现程序出罪。另外，如前所述，因审查起诉时限的制约，暂时还无法将企业合规整改作为酌定不起诉的条件。

探索研究制定涉案企业合规附条件不起诉制度已到了刻不容缓的地步。涉案企业合规不起诉是第三方监督评估机制的核心制度之一，有学者很形象的指出企业合规不起诉制度是一种“激励措施”。只有将其制度化才能更加公平合理的适用，也才能更好地实现第三方监督评估机制的应有功能。

（四）注重发挥辩护、代理律师的作用

在适用第三方监督评估机制的过程中，辩护律师无疑将发挥不可替代的重要作用。笔者认为，根据指导意见因出台实施细则，以充分保障辩护律师参与第三方监督评估机制中享有的权利，尊重辩护律师依法规范执业。

首先，辩护人、诉讼代理人申请适用第三方监督评估机制的，办理案件的人民检察院受理与否，都应该向辩护律师出具受理（不予受理）通知书或决定书。

其次，办理案件的人民检察院和人民法院应将辩护人、诉讼代理人、相关组织和人员的辩护或代理意见在法律文书中选择性的予以引用或说明。

再次，对于拟作不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等决定的涉企犯罪案件，办理案件的人民检察院组织召开听证会的，应邀请辩护、代理律师到会发表意见。

【1】最高人民检察院党组成员、副检察长陈国庆在“合格建设与犯罪治理高峰论坛”上的讲话。

【2】 本文中表述为“指导意见规定”、“指导意见明确”的，文字含义或出处均为《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（最高人民检察院等八部委联合发布），以下不再标注，请读者甄别。

【3】 主要指国务院国有资产监督管理委员会发布的《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）和国家发展和改革委员会等部门联合发布的《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）等。

【4】李英华：涉案企业合规改革用好第三方机制，原载检察日报，2022年6月28日第5版

【5】目前理论界和实务界对企业合规不起诉归类为哪一种不起诉类型尚有争议，笔者认为，现阶段把企业合规不起诉理解为“附条件不起诉”更为妥当。

【6】同尾注【4】

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