中国陆生野生动物执法的7点发现

自2020年初新冠疫情爆发以来，全社会对野生动物的非法利用高度关注，政府部门对野生动物违法犯罪行为开展了严厉的打击。为了解我国陆生野生动物执法的整体情况，我们整理了《中国林业年鉴》中2000年-2017年林业行政执法和森林公安执法的年度案件统计、中国裁判文书网中2014年-2019年间12708起野生动物刑事案件的罪由和审理的省份、国家林业局网站中2016年-2019年间的153条报道等3个公开信息源的数据。最终，我们获得7点发现：

1. 2000年-2017年间，森林公安承担的林业案件（包括森林案件和野生动物案件）中行政案件增加31%，刑事案件增加237%。不过森林公安人数仅增长15%。

2. 其中野生动物的行政案件较为稳定（除了爆发非典疫情的2003年异常增加），而刑事案件明显增加，从总数占比的约7%上升至33.5%。

3. 2010年后涉案野生动物的总数和案均数都明显下降，但不一定意味着野生动物的受威胁情况好转。

4. 相比于全国平均水平，西北、西南和华南地区捕猎国家重点保护野生动物的比例偏高，华中、华东、华北、东北地区捕猎非重点保护野生动物的比例偏高。这与野生动物资源的地理分布格局吻合。

5. 相比于全国平均水平，东北、西北、西南和华中地区捕猎环节的比例偏高，华北、华东和华南地区收购、运输、销售环节的比例偏高。呈现出犯罪环节由周围流向经济发达地区的趋势。

6. 执法行动中主要排查野外栖息地、养殖场、加工经营场所和餐饮场所4类场所，查获鸟类的频率最高。

7. 每一起案件平均对应100人次的排查，背后是森林公安大量的执法努力。

文章篇幅较长，我们将结果总结在前，方便读者快速了解。由于难以核查数据与真实情况的相符程度，对于数据的解读也存在其他合理的角度，我们并不把这7点作为确定的结论。但我们相信这些发现有助于了解我国陆生野生动物的执法情况，同时也是今后深入研究的一个起点。

欢迎大家往下阅读详细内容后作出独立判断，提出讨论和质疑。

进入数据之前，我们先复习一下受保护的野生动物、执法机构和违法犯罪行为。

在中国，受保护的本国野生动物由3类名录规定：“国家重点保护野生动物”， “国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物” （简称“三有保护动物”）和省级重点保护野生动物。受保护的外国野生动物由《濒危野生动植物国际贸易公约》附录（即CITES附录）规定，CITES附录中的一、二级等同于国家重点保护野生动物的一、二级。

这4类名录作为各种野生动物违法犯罪行为认定和裁量的依据。

《中华人民共和国野生动物保护法》规定，国内野生动物执法由“县级以上人民政府野生动物保护主管部门、海洋执法部门或者有关保护区域管理机构”负责；跨境野生动物执法由“海关、公安机关、海洋执法部门”负责。

实际情况可简要概括为：林业部门和森林公安负责国内的陆生野生动物，农业部门负责国内的水生野生动物，海关和边防检查站负责跨境的野生动物。同时公安机关打击任何形式的野生动物违法犯罪行为、市场监督管理局打击任何形式的野生动物违规交易行为。不同的执法部门也经常联合执法。

其中林业部门和森林公安对陆生野生动物的执法最为主要，也是本文展开讨论的内容。

《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》中规定了涉及国内陆生野生动物的3项犯罪行为（也就是刑事案件）：

• 非法猎捕、杀害珍贵、濒危陆生野生动物

• 非法收购、运输、出售珍贵、濒危陆生野生动物、珍贵、濒危陆生野生动物制品

• 非法狩猎

其中前两项针对国家重点保护动物，第三项针对非国家重点保护动物（20只以上）和在禁猎区或者禁猎期使用禁用的工具、方法狩猎，或者其他严重破坏野生动物资源的情节。

《林业行政案件类型规定》中规定，具有以上非法行为但情节不足以构成犯罪的情况下为违法行为（也就是行政案件）。对重点保护动物的非法繁育、携带、寄递、经营和食用，以及对非重点保护动物的非法收购、运输和出售也是违法行为。

森林公安为刑事案件的执法部门，而行政执法由多个林业部门（资源林政管理、林业站、木材检查站、野生动物植物管理站等）和森林公安同时负责。也就是说野生动物案件的执法由三部分构成：森林公安执法的刑事案件、森林公安执法的行政案件、林业行政执法部门执法的行政案件。

一直以来，森林公安都由林业部门实际领导和管理，而林业部门是陆生野生动物利用的管理和指导部门，这就使得森林公安的执法失去了一部分独立性。随着中央机构改革的进行，2019年12月30日森林公安局正式转隶公安部实行统一领导管理，森林公安将拥有更为独立的执法身份和能力。

接下来，正式进入数据。

针对案件数量和涉案野生动物规模，我们查阅并统计分析了2000年-2017年《中国林业年鉴》中林业行政执法和森林公安执法章节中的年度案件统计数据（年鉴中存在部分年份数据点的缺失但不影响分析的可靠性），发现以下三点：

1. 2000年-2017年间，森林公安承担的林业案件（包括森林案件和野生动物案件）中行政案件增加31%，刑事案件增加237%。不过森林公安人数仅增长15%。

2000年-2017年的18年间，林业行政执法部门的案件数由约47万下降至17.3万（减少63%），森林公安执法的行政案件数量由大约13万上升至17万（增加31%）。2014年之前存在林业行政执法部门案件叠加计算了森林公安行政案件的情况，因此实际减幅应该稍小，但也至少是50%。刑事案件在总案件数中占比非常小，但增速明显，由每年不足0.95万上升至3.2万（增加237%）。

林业行政执法权力原本同时为森林公安、资源林政管理、林业站、木材检查站、野生动物植物管理站等多个机构拥有，而且遵循“谁发现、谁办理”的原则，导致了执法机构设置不合理、职能分散、执法规范化程度低等诸多负面问题。国家林业局于 2003 年启动林业综合行政执法改革试点工作，许多地方逐渐将林业行政执法的主体转为了森林公安。

可以说林业行政案件的逐渐减少反映了一个执法机构规范化的良性过程。但由于编制有限，2000年到2017年森林公安的人数不过从5.4万增长到了6.2万（增加15%），远赶不上工作量的增加。

2. 其中野生动物的行政案件较为稳定（除了爆发非典疫情的2003年异常增加），而刑事案件明显增加，从总数占比的约7%上升至33.5%。

由于林业行政执法的章节没有分别给出森林案件和野生动物案件的数据，而森林公安执法的章节分别给出了这两方面的数据，所以本条和下一条仅来自森林公安。

森林公安执法的案件中绝大部分是森林案件，野生动物案件仅占3%-10%。

这18年间森林公安执法的野生动物案件总数比较稳定。每年的野生动物案件总数基本在6000至10000起之间波动。其中行政案件数量基本在5000-8000之间。刑事案件数量在2006年之前未超过1000，占案件总数的比例仅为6%-8%，而2013年之后明显增加，2016年超过3000件，占比上升至33.5%。

值得注意的是，非典疫情爆发的2003年案件总数显著高于其余年份，而且增加的这部分案件数量来自于行政案件，刑事案件无明显增加，体现出了行政执法中常见的运动式执法风格。类推到这次新冠疫情，2020年的案件情况应与2003年类似。

3. 2010年后涉案野生动物的总数和案均数都明显下降，但不一定意味着野生动物的受威胁情况好转。

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2001-2007年间，每年涉案野生动物的数量基本维持在150万-200万只之间（非典疫情爆发的2003年除外），案均数大致在150-300只之间，呈现增加的趋势；而2010年之后，每年涉案野生动物的总数和案均数都呈现下降趋势，尤其是2014年起，总数下降为45万-65万只、案均数下降至100只以下，显著低于十年前的情况。虽然数据有限，但可能看出刑事案件的案均野生动物数量明显高于行政案件。

有趣的是，虽然2010年后案件总数没有太大变化、部分年份甚至有所增加，但平均涉案野生动物的规模却明显在下降。直观感觉这似乎是一个好事，但请教了几位森林公安后，我们推测出以下可能性：

• 森林公安的查案力度加大，压缩了犯罪分子作案的规模；

• 执法过程更加注重以审判为中心，对证据的要求更高，而大宗案件司法鉴定成本太高，以致于不可能完成取证而无法起诉的案件正在增加；

• 一些原本数量众多的物种越来越少（最典型的如黄胸鹀），因而非法捕获的数量下降了；

• 犯罪分子作案手段越来越隐蔽或者流通速度加快，导致单案查获量下降。

这四个推测中只有第一个是发生好转的情况，剩下三个情况中野生动物面临的威胁反而是增加的或者是更难被发现的。究竟哪个推测符合实际，有待于更加深入的研究。

针对案件发生的地理格局，我们在中国裁判文书网中（http://wenshu.court.gov.cn/）检索了案由为“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”、“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”和“非法狩猎罪”3项的裁判文书。并通过筛选审判程序为“刑事一审”，获取各省级行政单位在2014年-2019年间不重复的野生动物刑事案件数量。

2014年-2019年的6年间，全国31个省份（不包含港澳台地区）共检索到12708起野生动物刑事案件。

由于野生动物刑事案件数量和进行网上公示的裁判文书越来越多，历年的案件总数和3类案件数量均呈逐渐增加的趋势。

按照案件总数可将31个省级行政区分为4个梯队：江苏省、河南省和云南省3省的案件数量最多，超过1000起；浙江、湖北、湖南……江西等10个省份案件数量偏多，在400-800起之间；吉林、广西、辽宁、天津和黑龙江5省案件数量偏少，在250-350起之间；山西、河北、甘肃……西藏等13个省份案件数量最少，少于250起。

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森林公安刑事破案和法院宣判之间存在一定时间间隔（通常2个月-半年），且并不是所有裁判文书都被网上公示，因而这部分数据不对应案件总数，不宜直接对数值大小进行解读，但仍可以作为反映整体格局的抽样（点击链接了解更多内容👉分析了1552起野生动物犯罪案件后，我们发现……），通过对不同案由的组成比例进行分析，我们发现了各省发生野生动物犯罪的两点特征：

4. 相比于全国平均水平，西北、西南和华南地区捕猎国家重点保护野生动物的比例偏高，华中、华东、华北、东北地区捕猎非重点保护野生动物的比例偏高。这与野生动物资源的地理分布格局吻合。

我们以各省“非法狩猎罪/非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”除以全国平均水平后的对数值，来反映各省捕猎非重点保护野生动物和重点保护野生动物的犯罪偏好。

可以看到相比于全国平均水平，大部分华中、华东、华北、东北地区捕猎非重点保护物种的比例偏高，尤其明显的是江苏、河南、安徽、山西、北京、天津和辽宁；而西北、西南和华南地区捕猎重点保护物种的比例偏高，尤其明显的是西藏、青海、云南、新疆、宁夏。

这种格局与西北、西南和华南地区野生动物资源较为丰富的地理分布格局相吻合。

5. 相比于全国平均水平，东北、西北、西南和华中地区捕猎环节的比例偏高，华北、华东和华南地区收购、运输、销售环节的比例偏高。呈现出犯罪环节由周围流向经济发达地区的趋势。

我们以各省“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪/非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”除以全国平均水平后的对数值，来反映各省重点保护野生动物犯罪中对捕猎环节和收购、运输、出售环节的偏好。

可以看到相比于全国平均水平，华北、华东和华南地区收购、运输、销售环节的比例偏高，尤其明显的是北京、天津、上海、江苏、山东和广东；而东北、西北、西南和华中地区捕猎环节的比例偏高，尤其明显的是西藏、重庆、贵州。

这一格局与不同地区的经济发展程度高度相关，暗示背后存在着由经济因素驱动的跨区域野生动物犯罪网络。

最后，针对执法行动的具体过程和努力-产出关系，我们通过在国家林业局官方网站中（中国林业网 > 信息发布 > 信息快报 > 地方动态：http://www.forestry.gov.cn/dfdt/dfdtindex.html）中使用关键词“查获 动物 案”，筛选出有关野生动物违法案件的新闻报道，这些报道中包含了省级或县级森林公安某段时期工作成果的汇总数据。通过志愿者录入标准表格、排除重复报道、提取有效信息的方式，我们对2016年-2019年间的153条报道进行了信息采集和数据分析，发现以下两点：

6. 执法行动中主要排查野外栖息地、养殖场、加工经营场所和餐饮场所4类场所，查获鸟类的频率最高。

执法行动通常是由县级森林公安为单元进行，每次行动的时间跨度从数天到数月不等。

执法行动中主要会排查4类场所：野外栖息地（含连接栖息地的道路）、养殖场、加工经营场所（花鸟市场、集市、文玩店）和餐饮场所。4类场所在我们统计的报道中出现频率依次为61.3%、35.5%、80.6%和51.6%。

因为每类场所的总体数量不同，平均到每执法人次的排查数量分别为：0.29处野外栖息地、0.01处养殖场、0.92处加工经营场所和0.56处餐饮场所。

在执法行动查获的野生动物中，兽类出现的频率为18.3%，鸟类为57.5%，两栖爬行动物为24.2%，其他动物（鱼类和无脊椎动物等）为3%，另有18.3%的报道中描述不详，统称为“野生动物”。46.4%的报道中提及了收缴捕捉工具。可见，查获鸟类的频率明显高于其他动物类群。

7. 每一起案件平均对应100人次的排查，背后是森林公安大量的执法努力。

通过对执法排查人次和查获案件数的线性拟合，我们估算出每一起案件对应了30-300人次的排查，平均约为100人次。

我们做了一个推算：一年中野生动物案件约为8000件，那背后的执法努力就是80万人次。全国森林公安的总人数大约为6万，每年每人需要针对野生动物案件出警13次。但野生动物案件仅占森林公安全年案件的5%-10%，假设针对野生动物的执法努力占森林公安的全年努力也是5%-10%，相当于一年要每人出动130-270次。

这是计入全体6万森林公安的推算结果，如果考虑只有部分森林公安实际执行排查的工作，那一年中每人出动的次数将会更多。不得不说森林公安是在满负荷工作。

最后，我们梳理了野生动物违法犯罪行为的链条和打击的环节，发现缺失了线上环节的数据。在所分析的报道中绝大部分执法手段都是传统的实地排查，只有少数报道明确写了通过举报和网络审查。

网络交易+冷库储藏+物流发货，这些高科技手段越来越多的被使用，让犯罪行为越来越隐蔽。面对这些新的挑战，森林公安仅依靠传统的实地排查手段无法有效形成全面的打击。很可能森林公安已经开发出了针对性的打法，比如网络监管、大数据和人工智能，只是这样的新颖手段还未大量见诸报道。希望我们以后能发现新的信息源，一窥高科技时代的正邪较量。

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致谢：感谢吕植教授、孙戈博士和吴鹏警官对本文的批评与建议。田缘、刘杰、郭祥龙、张文亚、光源君、林舒一、刘畅、克拉德美索和陈怀玉等诸多志愿者参与了本文数据的整理工作，在此一并表示感谢。

撰文/陈怀庆 、肖凌云

制图/陈怀庆

封面摄影/韩雪松

排版、编辑/王善玮

参考文献

[1]2001年-2018年历年《中国林业年鉴》

[2]《林业综合行政执法改革的创新探索》，中国林业网 2018-05-07来源：中国绿色时报http://www.greentimes.com/greentimepaper/html/2018-05/07/content_3321182.htm

[3]孙磊. (2015). 认真履行职责 积极探索新型犯罪的侦查方法. 森林公安(6), 5-7.

[4]彭建民. (2009). 森林公安机关办理林业行政案件质量不高的原因分析. 森林公安(6), 39-41.

[5]刘芬, & 寇勇. (2017). 当前林业行政执法工作存在的主要问题. 农技服务(23), 161-162.

项目介绍

关于ART（Action Research Team）

ART是由山水自然保护中心、北京大学自然保护与社会发展研究中心、多位顾问专家和团体自发组成的针对野生动物保护相关问题的快速行动研究小组。

拓展阅读

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