北大吴必虎教授：让城里人更方便地到乡村居住旅游

吴教授认为，从旅游城市到旅游休闲城市，是中国发展的阶段性转变。城市要高质量发展，需要重视旅游休闲功能的提升，而实现休闲功能的未来是在城市周边的乡村。对环城市乡村居住旅游的政策供给，他提出了放活宅基地和农房使用权、推出保护地特许经营政策等建议。

国家十四五规划纲要提出，到2025年，要建设一批世界级旅游景区和度假区，打造一批国家级旅游休闲城市和街区。

目前，全国已有300多个优秀旅游城市，这次在旅游后面加了“休闲”两字是个巨大变化。传统的旅游城市以观光旅游为主，如桂林、黄山等，旅游休闲城市则是可以让人待下来的地方，如成都、杭州等。从旅游城市到旅游休闲城市，是中国发展的阶段性转变。

发展旅游休闲城市的另外一个大背景是中国已逐渐进入休闲社会。休闲社会的特点表现在，一半左右的人口无需就业，就业者近半时间无需工作；AI对休闲社会快速到来产生巨大影响；退休之后闲暇年限延长；创造就业机会成本高于提供休闲度假成本。未来将会有越来越多城市致力于旅游休闲功能的打造。

中国城市进入后工业化时代后，将从增量发展转向存量发展，从生产转向生活。环城市旅游是城市旅游发展下一步值得注意的。将城市周边的乡村作为旅游目的地，既能响应国家发展规划，满足城市居民度假需求，又能为乡村引入新的产业，促进城乡一体化和乡村振兴。

旅游休闲示范城市（Demonstration City of Tourism and Leisure），指旅游休闲功能突出、旅游休闲产业完善、旅游休闲环境和谐、能同时满足旅游者和本地居民的旅游休闲需求、在全国具有典型示范意义的城市。建国家级旅游休闲城市，可以回应人民美好生活需要，培育文旅产业新动能，创建异地美好生活方式。

国家级旅游休闲目的地，突出以休闲力基础条件、核心特色为主导的区域休闲旅游服务创新。国家级旅游休闲城市评定标准，由必要条件+六大项详细评价内容两部分构成。

国家级旅游休闲城市评定标准

城市要变成旅游休闲城市，必须进行产品升级。旅游休闲城市与旅游产品供给能力，需要适应后新冠时期社会价值变化，增加适应新时代文旅发展的政策供给，抓住“后新冠产品”发展新机。

今年中央一号文件提出，持续推进农村一二三产业融合发展。农村一二三产业融合发展，需要农地三种产业合理调配使用。乡村旅游应该纳入现代农业体系。

举三个被授予“全国脱贫攻坚楷模”荣誉称号（全国仅十个）的乡村旅游发展集体为例。塞罕坝机械林场坚持依托百万亩森林资源，大力打造七星湖湿地公园、塞罕塔等景区，带动周边乡镇和百姓发展生态旅游，每年实现社会总收入 6 亿多元，带动 1200 余户贫困户、1万余贫困人口脱贫致富。安徽省金寨县花石乡大湾村依靠发展“山上种茶、家中迎客”， 积极开发民宿、漂流等项目，探索出一条具有大别山革命老区特色的脱贫致富之路。2020 年大湾村过境游客达 35 万多人次，真正让当地群众吃上了“旅游饭”。湖南省花垣县双龙镇十八洞村围绕发展乡村旅游主线，着力打造“旅游+”产业体系，成立农旅农民专业合作社、旅游开发公司， 打包开发全村旅游资源、管理旅游产业，带动全村发展农家乐、民宿 20 多家，年均每家收入达 30 万元。

乡村振兴需要依靠城乡社会交换。在后工业化与过剩经济的背景下，城市与乡村居民存在人口、土地等多种要素交换的需要，但目前乡村与城市社会交换双向通道还存在着一定制度障碍。

全国农村宅基地总面积约16800万余亩，闲置率约20%-40%。土地管理法第六十三条规定：集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用（允许入市）。闲置农村宅基地能否进入市场，提供城市中产阶级家庭下乡居住？

实际上，城市居民在乡村的第二住宅不是第二套住房，而是相对于常住住宅（第一住宅）而言，位于环城游憩带或旅游风景区，用于游憩休闲目的的非常住住宅。第二住宅并非现代住宅独有的住宅形态，古今中外社会高度繁荣时均出现“别业”、“别墅”，如王维的辋川别业、文艺复兴时期著名的园厅别墅。

环城市居住旅游（Residential Tourism），是以休闲、游憩为目的的生活方式迁居，即居住旅游。其特点包括：居住旅游者旅游度假的动机是相似的；居住旅游者的收入来自于非居住旅游目的地；尽管部分度假旅游者也拥有自己的私人住宅，但居住旅游者停留时间一般长于度假旅游者；居住旅游者在旅游目的地一般居住于自有产权的住宅或租赁住宅中。

居住旅游与度假旅游比较，不同之处在于：季节性迁居的居住旅游比度假旅游在目的地停留时间更长；居住旅游者具有更高异地支付能力；度假旅游依赖核心旅游吸引物，而居住旅游依赖优异自然环境或气候条件；居住旅游目的地季节性更强；居住旅游者的旅游行为具备食宿自供性；居住旅游目的地人口具有更强的社区感；居住旅游者目的地重游率高于度假旅游者。

此外，乡村居住旅游不仅可以推动城乡交换，还能推动乡村绅士化，激活乡村内在增长机制。

乡村居住旅游推动城乡交换和乡村绅士化

环城市乡村居住旅游的政策供给，需要响应过剩经济时期产业转型升级政策需求，响应乡村振兴农村农业可持续发展政策需求，响应城市居民对休闲度假产品需求，响应后新冠时期就近（省内、环城）休闲度假需求。

建议放活宅基地和农房使用权。主要包括：落实所有权，强化村集体宅基地分配权、处置权和收益权，突出农民主体地位，以最大化提升宅基地集体所有权功能性收益水平。保障资格权，多形式固化成员资格，赋予宅基地资格权财产权利属性，以最优化土地规模控制和规划管控推进美丽乡村建设和城乡融合发展。放活使用权，彰显住房保障和财产权利双重属性，以充分发挥市场和政府作用，实现空间布局和资源配置优化，允许宅基地使用权转让。激活闲置农房是“放活”的实现方式,环城市第二住宅是主要形式。

土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。在一户一宅制度下传统村落如何避免拆旧建新？建议可将旧宅交还集体，宅基地上建筑物折价转让新入驻市民。旧宅可以改造建设遗产酒店，这也是国家文物局的推广项目。

建议设立产权直属于村集体的国家乡村旅游度假区。融入乡村振兴战略，促进农村产业转型升级。重视农民就地城镇化，利用乡村旅游作为旅游产业的延伸，实现乡村振兴。优化乡村休闲旅游业并打造乡村休闲旅游精品工程。全力推动农业产业模式的创新发展，推进农业产业向多元化布局、向规模化发展、向中高端迈进，着力做好农业产业融合化发展文章。创新乡村度假旅游用地制度。纳入国家乡村旅游度假区的部分农田已经用于非农业生产，农村土地用途管理制度出现了局限性。结合当前农村土地用途管理现状来看，土地政策已经无法满足产业融合的发展需要。

建议推出保护地特许经营政策。包括自然遗产地即各类自然公园、自然风景保护地、国家（自然）公园的特许经营，文化遗产地即文物保护单位所在地、历史文化名城名镇名村、考古公园特许经营。同时，重视特许经营受许机构的遴选与旅游服务供给。目前已在广东等地进行了一些乡村文旅建设运营试点，打造后乡土生活体验，农民非常欢迎。

乡村文旅建设运营试点部分案例

点击文末“阅读原文”，了解第十二届园冶高峰论坛更多详情。在线观看论坛实况，请扫描下方二维码：