湛中乐 , 靳澜涛：我国教育行政争议及其解决的回顾与前瞻——以“推动教育法治进程十大行政争议案件”为例
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摘要
《行政诉讼法》颁行三十年以来，教育行政纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、案情复杂化等特点。相应地，包括校内申诉、校外申诉、行政复议、行政诉讼在内的多元化纠纷解决机制也初步形成，这也渗透着教育行政争议调处的法治化需求。同时，司法实践逐步明确了正当程序原则、比例原则、自主办学原则、权益保护原则，彰显出难得而可贵的司法能动主义立场，有力地推动了教育法治的建设进程。但是，与多样化法律纠纷和多元化权利诉求相比，相关制度设计和司法实践仍有较大提升空间，集中表现为纠纷解决方式实效性和衔接性薄弱、正当程序原则缺乏实定法依据支撑、司法审查范围相对狭窄且强度相对较弱，等等。欲有效预防和妥善化解教育行政争议，实现教育领域的良法善治，应该提升行政过程的正当性与可接受度，建立基于知识理性的学术评审机制，尊重教育规律以及不同学科的本体特点，促使学术评价回归学术逻辑，并加强教育领域的行政程序立法工作，规范教育行政管理行为。同时，必须对不同的教育行政纠纷解决机制进行有效整合，厘清学校自治与司法审查的边界，使权利诉求能够通过制度化渠道正常表达，进而妥善地化解矛盾纠纷。
关键词：教育行政争议；教育行政诉讼；办学自主权；正当程序 司法审查；教育法治
作者简介：湛中乐，北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学教育法研究中心主任，石河子大学政法学院院长，中国行政法学研究会副会长，全国教育政策与法律研究会副会长。
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公法争议与公法救济研究”（16JJD820001）
原文载于《华东师范大学学报（教科版）》2020年第二期
导读
一、“推动教育法治进程十大行政争议案件”的评选
二、教育行政争议的主要特点
三、教育行政争议解决机制的主要特点
四、教育行政争议解决机制的现实困境
五、教育行政争议预防与解决的未来展望
六、余论
从1988年最高人民法院行政审判庭建庭和1989年《行政诉讼法》颁行开始，我国行政法治建设进入了快速发展的“黄金三十年”。这期间大量教育行政争议案件被纳入校内申诉、校外申诉、行政复议和行政诉讼等多种救济渠道，打破了特别权力关系理论的阴霾笼罩，使行政法治的神圣光芒真正照进教育殿堂。这些案件的出现及解决，不仅直接影响和促进了教育领域的观念转变，凝聚起依法治校、依法治教的社会共识，还倒逼了一系列教育法律、法规和规章的出台，切实推动了教育领域的制度变革，初步规范了教育行政机关与学校的公法治理行为。
这些案件，尤其是舆论普遍关注、公众讨论热烈、利益冲突激烈的标志性案件，既成为我国教育法治发展历程的鲜活话语，也为教育法治的未来发展提供了方向指引。面向新时代，欲真正实现教育现代化的核心目标，教育法治的引领、规范、促进和保障作用至为重要。对教育行政争议及其解决的关注将由具体案件的处理进一步延伸至法律法规制度的完善，以更好发挥“以案说法”“以点带面”的作用，进而催生出以问题为导向、以现实为关照、以权益保障为核心的教育法治发展范式，从而实现教育领域的良法善治。
一、“推动教育法治进程十大行政争议案件”的评选
改革开放以来，我国教育法治建设得到了快速发展：教育立法从一片空白到初步成型，先后制定了8部法律、16部行政法规以及一系列部门规章和地方法规规章，教育法规范体系逐步形成，为建立健全各项教育基本制度奠定了坚实基础；教育行政从政策为主到立法引领，依法治教、依法治校的观念得到普及推广，并逐步上升为教育行政的基本准则，使法治思维和法治方式贯穿于教育决策、执行和监督的全过程；伴随着1989年《行政诉讼法》的颁布与实施，司法成为助推教育法治的重要力量，学位授予、学校招生、学籍开除、信息公开等方面的纠纷开始获得法院受理，越来越多的教育纠纷进入诉讼程序，相关权利诉求逐步得到有效回应。
在过去相当长的一段时间中，学校是神圣的，也是神秘的。受特别权力关系理论的深刻影响，司法最终救济制度被排斥在教育法治框架之外，教育领域长期处于“无讼”的局面。司法介入教育行政争议解决，回应了多年来权利保护的迫切需求，渗透着权力与权利平衡的精神。这不仅是教育行政法发展的应然逻辑，也体现了行政法基础理论革新对教育行政法的深刻影响。行政诉讼程序的引入，弥补了教育行政管理关系中相对人的劣势地位，彰显了对个体权利的尊重。“田永诉北京科技大学案”“何小强诉华中科技大学案”“于艳茹诉北京大学案”等一系列案件的出现，将学校与学生、教师、政府等主体之间的法律关系推向了公众关注的视野，也引起了理论界关于教育行政争议及其解决的深度思考。公立学校的法律地位如何界定、教育领域各种行政行为的性质如何认定、诉讼与复议及申诉之间呈现何种关系、如何确立司法审查的范围、如何平衡司法审查权与办学自主权、如何协调专家论证与行政决策，等等，都是非常值得研究的问题，对这些问题的回应也构成了教育法治发展的基本脉络。
值此《行政诉讼法》颁行三十周年之际，北京大学教育法研究中心、北京大学教育立法研究基地应时而动，于2019年3月上旬启动了“推动教育法治进程十大行政争议案件”评选活动。研究中心经过前期筛选，形成了20个候选案件，并通过网络在线投票的方式征询社会公众意见（搜狐网，2019）。在2019年3月16日召开的“推动教育法治进程十大行政争议案件”评选研讨会上，14位专家学者就候选的20个案件逐一进行了点评，并结合前期网络投票意见，最终评定产生“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”“西北政法大学博士点申报行政复议案”“程蕴诉清华大学高考不予录取案”等“推动教育法治进程十大行政争议案件”（表1）（腾讯网，2019）。
2019年4月13日，北京大学教育法研究中心、北京大学教育立法研究基地成功举办“教育领域的法律争议及救济”学术研讨会，对教育争议及其解决的历史、现状与未来作了系统分析。会议正式对外发布了此前评选的“推动教育法治进程十大行政争议案件”，并由10位来自法院、高校研究机构的专家进行逐案点评（民主与法制网，2019）。与会专家学者普遍认为，这些标志性案件的社会影响力较大，理论研究价值与实践指导意义较强，以案说法的形式有利于传播教育法治精神，有利于营造尊法、学法、用法的良好氛围（北京大学教育法研究中心，2019）。从法社会学的角度看，这些经典案例先后承接，而又各有特色，描绘出教育行政争议及其解决的总体概貌，形成了一段教育法治发展的清晰的“景深”。尽管对个别案件的裁判理由时至今日也不乏异议，但抛开争论者的立场，可以说争论本身更加凸显了社会对教育领域良法善治的迫切要求，体现了学生权益、学术自由、司法干预等价值观念的博弈。多年以后，这些案件还能被人们铭记并津津乐道，正是因为它们是教育法治建设曲折进程中一朵朵激越的浪花，折射出教育法治建设在百转千回中的铿锵前行。
案例是法治精神与法律规则在错综复杂的社会生活中的鲜活演绎。正如有学者所言，“案例是法治的基本单位，它包蕴着几乎所有与法有关的信息，是实现法治统一、公正、高效的管道与载体”（白建军，2002）。我们希望通过对相关案例的整理归纳，管窥教育领域行政纠纷及其解决机制的演变规律与特点，还希望通过对相关案例的集中呈现，展示行政审判法官以及部分教育行政管理者保障权利、发展法律的积极姿态与能动立场，更希望通过对相关案例的扼要分析，厘清现行教育行政纠纷解决机制的不足之处，寻求有效的解决对策，探讨教育法治发展的未来进路。必须认识到，现代教育早已不再是偏安一隅的纯粹封闭空间，它应该打开“塔门”来迎接国家法度的检视。从个案中发现推动教育法治进步的力量，分析法律权益的保护与法治秩序的构建，或许正暗示着我国教育法治建设的特殊路径，也将给教育领域传统的管理体制带来新的挑战，并将使其在应对挑战中迎来新的生机。
二、教育行政争议的主要特点
伴随着教育事业的迅猛发展，教育行业普遍存在的焦虑情绪不容忽视，其集中体现之一就是一些校园争议和公共事件受到社会舆论的广泛关注。这些鲜活个案折射出的问题是复杂的、深层次的，理所当然应受到高度关注。它们或通过申诉、复议渠道处理，或通过诉讼途径解决，不管纠纷化解方式为何，体现的都是教育行政争议解决法治化的需求与趋势。通过对这些经典案例的深入研究可以发现，《行政诉讼法》颁行三十年以来，教育行政纠纷愈演愈烈，呈现出类型的多样化、主体的多元化与案情的复杂化等特点。
(一) 教育行政争议类型的多样化
通过最终评选确定的“推动教育法治进程十大行政争议案件”可以看出，教育行政争议的种类和形式多种多样，包括授予学位或颁发毕业证书（如“田永案”“刘燕文案”）、撤销学位（如“于艳茹案”）、博士点申请审核（如“西北政法大学申博案”）、学籍管理（如“刘璐案”）、校规处分（如“甘露案”）、义务教育阶段的就近入学（如“南京就近入学案”）、学校招录（如“程蕴案”）、信息公开（如“江苏高考查卷案”）等类型，涉及大学、中学、小学等多个学段。
从总体上看，教育行政纠纷类型从发放“两证”、勒令退学等较窄范围，逐步呈现扩大趋势，这是权利意识觉醒的结果。实践中，还有大量新兴的教育行政纠纷不断涌现，如“78名研究生集体起诉中国政法大学补发奖学金案”（中国法院网，2012）、“喻胜诉中南大学不履行法定职责调查学术不端行为案”（搜狐网，2019）、“顾某不满转专业设置门槛起诉中南财经政法大学案”（腾讯网，2014）以及作者知晓的“某学生不服浙江大学记过处分行政复议案”等。随着教育体制机制改革的深化，越来越多的教育关系将被纳入法治的视野，教育行政纠纷愈演愈烈，所涉及的领域包括但不限于学术不端查处、奖学金评定、学校招生、教师辞退解聘等。尽管许多权益诉求在现行法律框架下尚属一类无名权利，但并不影响法律对它的保护。
(二) 教育行政争议主体的多元化
《行政诉讼法》颁行以来，教育行政争议主体逐渐呈现多元化趋向，从学生与学校之间的纠纷逐步延伸至教师与学校之间的纠纷，再扩展到作为组织体的学校对教育行政部门的挑战，甚至还出现了部分企业组织与教育行政部门之间的行政争议。首先，伴随着学生权利意识的提高，“学生告学校”成为一批教育法经典案例得以产生的直接原因。相较而言，教师权益保障不容乐观，鲜见教师与所在学校（教育机构）“对簿公堂”。近年来，随着教育事业的发展尤其是教育人事制度的改革，教师与学校（教育机构）在人事管理、职称评定、福利待遇等方面产生了不少矛盾纠纷，相关案件逐渐呈现多发趋势。例如，在本次“推动教育法治进程十大行政争议案件”评选的候选案例中就有“喻胜诉中南大学不履行法定职责调查学术不端行为案”“杨帆诉教育部不予受理行政复议案”“湖南大学两教授诉教育部不履行法定职责案（湖南大学教师解聘案）”等。可以预见，教师与学校（教育机构）之间的矛盾纠纷将日益多发。
除了教师与所在学校之间的关系逐渐呈现在法律视野中之外，作为组织体的学校在面对与其利益相关的争议时，可能也会挑战权威的教育行政部门，从而形成一类过去并不常见的教育行政纠纷。首例公立高校行政复议案发生于西北政法大学与陕西省学位委员会之间或许带有一定偶然性，但公立高校通过正式法律途径来维护自身合法权益，而非求助于传统信访渠道或内部协商处理，则是教育法治进步的必然趋势，昭示了教育法治精神与教育法治理念，它的标杆性意义远远超出案件本身的处理结果。无独有偶，四川大学于2015年因不服教育部批准泸州医学院更名为“四川医科大学”，也曾通过提出行政复议来维权（中国新闻网，2015）。从某种意义上说，“西北政法大学申博案”“四川大学不服教育部批准泸州医学院更名案”等案件正是政校关系重塑的缩影，预示着教育行政纠纷从学校内部治理结构逐步延伸至政府与高校乃至上下级政府之间的权责划分。事实上，教育行政纠纷主体还不只局限于学生、教师、学校、教育行政部门等，近年来还曾发生了企业组织与教育行政部门之间的争议案件，如曾引发社会广泛关注的“深圳斯维尔公司诉广东省教育厅侵犯公平竞争权案”，该案不仅是行政垄断诉讼的经典案例，而且在一定程度上体现了教育纠纷主体多元化的趋势。
(三) 教育行政争议案情的复杂化
在“推动教育法治进程十大行政争议案件”中，许多案件表面上涉及的是拒绝颁发“两证”或开除学籍决定的合法性等问题，实际则是对相关作为或不作为所依据的“校规”的合法性的诘问。例如，“甘露案”涉及行政诉讼受理条件、行政活动的程序合法性要求等问题，这些问题已在“田永案”和“刘燕文案”中得到较为充分的讨论，该案争议的焦点主要集中在校规的法律地位及其解释问题，同时由于大学与国家之间的法理关系尚未完全厘清，使本就争议较大的案件显得更为复杂。同时，许多争议的发生还交织着技术问题或价值问题，即学术规范或学术评价。以“甘露案”为例，什么才算“抄袭、剽窃他人研究成果”，在总量、比重、是否要求公开发表等方面如何拿捏，这在表面上是一个规范要件的认定问题，实际上也是一个价值轻重的权衡问题。
事实上，教育行政争议不只局限于教学管理问题和学术评价问题，还会牵涉到行政主体的认定、行政行为的具体性质、行政决定的作出过程等问题，甚至还会引发更为深远的理论思考：如何确认和保障学校的合法权益，如何协调专家论证和行政决策的关系，如何调适学校与教育行政部门的关系，等等。在过去，教育行政纠纷的当事人较为固定，无外乎发生于学校、教师、学生之间，内容也多侧重于学校内部行政权力或学术权力的运行规则与权利救济。本次评选出的十大案件中的绝大多数均体现了上述特点，它们的法律后果主要限于校方与教师、学生个人之间。值得关注的是，“西北政法大学申博案”的出现打破了传统格局。作为第一起公立高校挑战省级教育行政部门决定合法性与合理性的案件，其争议问题的重要性、复杂性和敏感性有别于其他案件。该案涉及省学位委员会的主体资格及其与国务院学位委员会、省政府、省教育厅学位办公室的复杂关系，它从一个角度、一个层面反映出我国政校关系（或称“府学关系”）法治化的必要性与紧迫性（湛中乐，2009）。
三、教育行政争议解决机制的主要特点
有社会便有纠纷（棚濑孝雄，2004，第5页），而纠纷的形态和特点直接决定着纠纷解决的方式和特征，这在逻辑上是可以不证自明的。伴随着我国教育行政争议的类型多样化、主体多元化和案情复杂化，多元化纠纷解决机制也初步形成，权利诉求可逐渐通过制度化渠道得到表达。同时，正当程序原则、比例原则、自主办学原则、权利保护原则等在司法实践中被先后确立，凸显出教育治理规则与国家法治体系的呼应。
(一) 争议解决方式的日益多元
教育司法的大门被叩开，不仅增加了解决教育纠纷的途径，更代表着教育权与受教育权的平衡。尽管我国《行政诉讼法》在受案范围上并未明确排除教育行政争议，且兜底条款的设置为启动教育行政诉讼预留了解释空间，但是，在传统的特别权力关系理论影响下，教育行政事项被定位为缺乏有效外部监督与救济的内部事务，被完全排除在司法审查之外，因此，鲜见教育行政争议被纳入行政诉讼，教育行政权力也因缺乏约束而趋于滥用。早在1996年，江苏学生张旺因入学档案造假被东南大学取消学籍，经校外申诉无果后提起行政诉讼，但法院认为取消学籍决定并非国家行政机关的行政行为，不属于受案范围（张旺被取消学籍后仍然在校读书，于1999年8月再次提起诉讼，要求东南大学撤销原决定、颁发毕业证书并赔偿经济损失）。相较而言，1999年初“田永案”的里程碑意义在于扩张了行政诉讼的受案范围，初步明确了学校作为法律、法规授权组织的可诉性。
在“田永案”之后，由学生提起的教育行政诉讼案件逐渐增多，如“刘燕文案”“何小强案”“甘露案”“程蕴案”等，这些案件既在整体上明确了公立高校作为行政主体的法律地位，又分别确认了学位授予、学籍管理、招生录取等专项事务的行政权属性，因此，它们应受公法治理规则的约束并接受司法审查。从制度变迁过程来看，一个先例只是一个起点，而之所以成为了先例，正是因为它的正确性为无数的后来案例所肯定或默认（张千帆，2014，第163页）。从这个意义上说，制度是由众多的后来者构建起来的，而非由先行者创造的。如果后无来者，所谓的“先例”只能是一种“异端”，“田永案”就会像英国宪政史上的“博纳姆医生案”一样成为“孤家寡人”。因此，对于教育行政诉讼案件，我们不仅要关注“田永案”等里程碑式的案件，也要重视后来案例在此基础上的深化发展，尤其是在不同类别案件中，法院对具体教育行政管理行为的性质认定和审查标准。
伴随着教育行政诉讼的日益常态化，校内申诉、校外申诉、行政复议、行政诉讼等多元化纠纷解决机制逐渐形成。在此次评定的“推动教育法治进程十大行政争议案件”中，“刘璐案”较为完整地经历了申诉、复议环节，这期间还交织着可能并不为人熟知的诉讼过程。刘璐曾就大连外国语学院的处分决定，向大连市中山区人民法院提起诉讼并经历了二审，这清晰地记录在该案行政复议决定书（教行复〔2004〕2号）关于案件细节的表述中（北京大学教育法研究中心，2012，第316—319页）。此外，“田永案”“甘露案”等在进入诉讼程序前，均经历了申诉环节。在众多的纠纷解决方式中，行政诉讼作为终局性救济手段的作用自不待言，正所谓“无诉讼即无救济”，但申诉和复议由于经济性、快捷性、专业性等优势也受到越来越多的当事人的青睐，这使得诉讼逐步成为“公民权利救济的最后屏障”。由此可见，权利救济渠道的多元化为人们创造了多重选择的可能性，当事人可以根据纠纷特征、维权成本、文化心理、特殊需求等因素作出自己的判断。教育行政争议解决方式的多元化，有助于满足纠纷主体对于纠纷解决方式的多样化需求，实现教育争议化解过程中效益的最大化与效果的最佳化。
(二) 正当程序原则的积极运用
对正当程序的尊重，固然有赖于教育行政法律的确立和细化，但最直观的体现还是法院在一系列教育行政诉讼案件中的裁判立场。“正当程序原则”首次正式呈现于司法判决之中，是1999年的“田永案”。原国家教委的部门规章或规范性文件并未对学生处分程序作出明确要求，而海淀法院在“田永案”的裁判理由中首次、专门阐明了“正当程序原则”。法院认为，学校有义务将退学决定通知送达被处分人，同时应当允许其进行陈述申辩。尽管在此前发生的1992年“陈迎春不服山西省离石县公安局收容审查决定案”和1997年“河北省平山县劳动就业局不服税务行政处理决定案”中，法院也曾注意到程序的违法性问题，但从“法定程序”到“正当程序”的认识转变，标志着法院对行政程序的司法审查已经超越了实定法，而将程序审查之依据由法律明文规定的法定行政程序延伸至符合法律原则、立法精神乃至朴素的正义理念的正当行政程序。
“田永案”随后被确立为最高人民法院公报案例，并进一步发展成为指导性案例38号，这不仅标志着其中所包含的对正当程序原则的推崇获得了最高人民法院的肯定，也必将为后续类似案件的裁判提供参照。在随后的“刘燕文案”中，法院基本沿用了“田永案”的思路，有意识地将正当程序原则引入判决，以“未听取申辩”和“未送达决定”为由认定学校败诉。通过这些标志性司法判例的推进，正当程序原则被逐步确立起来，以致在之后的“何小强案”“于艳茹案”等一系列教育行政争议中，法院频频用其来保障学生权利，甚至直接将其写入判词。这种表面上零敲碎打式的不断积累，展现出了不同寻常的司法能动性，正是通过发挥个案的“涟漪效应”，人们逐步在实定法之外确立起程序审查的司法惯例，这一现象甚至被个别学者评价为“通过判决发展法律”（何海波，2001）。
在运用正当程序原则处理个案的过程中，法院对程序正当性本身的内涵与外延也有独到理解，在综合判断中不断丰富着“正当性”的具体要求，起到了填补法律规定空白的作用。例如，在“南京就近入学案”中，对于施教区划分过程中所应该做到的“广泛听取意见”，法院明确了“最低限度的公正”，即认为“广泛听取意见”中的“广泛”并非要求每个相对人均知悉，毕竟这属于具体行政过程中的裁量问题，除非明显不当，法院仅就行政行为合法与否作出裁断。当然，法院对程序合理性的瑕疵并非毫无作为，如法官在本案判决书中强调了行政行为须强化可接受度，要求有关单位在此后的施教区划分中完善程序。尽管这种说理相较于裁决应该是相对柔性的，但仍不失为一种宣传正当程序精神的有益尝试。
(三) 比例原则已经有所体现
作为由德国学者奥托·梅耶提出的公法基本原则，比例原则在我国教育行政争议解决过程中已经得到一定程度的关注，较为集中地体现在“中央民族大学开除作弊学生案”中，在部分教育立法中也有所反映和体现。2006年1月，10名学生因考试夹带纸条或直尺等作弊行为被中央民族大学开除学籍，部分学生不服处理决定先后提起两次申诉。在第一次申诉处理中，北京市教委以“程序不当”为由撤销原处分，责令学校限期重新作出决定，但学校在召开听证会后，仍然作出相同的开除处分决定。值得注意的是，在第二次申诉处理中，市教委以“处分不当”为由，再次撤销了学校的决定。其间，教育部法制办在给市教委的答复中明确指出，夹带纸条或直尺等作弊行为不属于教育部21号令中的“严重作弊行为”，且学校校规不加区分地对考试作弊者一律给予开除学籍处分决定并不适当（搜狐网，2006）。教育部法制办的答复意见以及市教委的第二次撤销决定，较为鲜明地体现了比例原则在教育行政争议解决中的适用空间。因为，中央民族大学对作弊学生的开除决定（包括校规的规定）不仅没有考虑行为性质、主观过错、情节严重程度等复杂因素，也忽视了学校惩戒手段的多样性，毕竟开除是学校所能采用的最严厉的惩戒方式。
尽管我国教育立法对比例原则并未作出明确规定，但2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》（教育部21号令）还是在一定程度上反映和体现了比例原则的精神。该规定强调了处分“应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”。这种规定已经注意到惩戒手段相对于教育目的的适当性、必要性和相称性问题，与“中央民族大学开除作弊学生案”的处理意见在理念上是较为一致的。
(四) 办学自主权的充分尊重
在我国教育行政争议解决的司法过程中，法院多坚持审慎、谦抑的立场，旨在平衡学校自治与司法干预的关系，这一点在“刘燕文案”的判决中有很好的体现。具体而言，法院在审理时只行使了形式审查权，重点讨论校学位评定委员会的行政主体资格以及会议出席人数、票决结果是否合法，乃至决议作出过程、送达程序是否正当，对学位论文是否达到学术要求或学历水平始终未作实质性的判断。同时，在确认表决程序违法以及行政过程不符合正当程序要求之后，法院并未直接判令学校授予学位或者不授予学位，而是仅仅撤销了原不授予学位的决定，将最终是否授予学位的决定权仍然保留给学校，这充分体现了司法机关对高校办学自主权的尊重。.
无独有偶，与“田永案”同批次列为最高人民法院指导性案例的“何小强案”，明确了尊重高校办学自主权的原则。在该案中，法院主要从合法性角度审查高校的教育管理制度，确认学校可以根据法律法规的规定来自行制定授予学位的学术标准和规则，学位授予与英语四级考试成绩挂钩的做法被明确纳入“学术自治”范畴。值得注意的是，最高人民法院将该案列为指导性案例时并未囿于四级考试，而是进一步延伸至学术自治范围内的一般标准，强调高校可以自行制定学位授予的学术水平门槛，并依此决定学位授予与否（石磊，2016）。再如，“于艳茹案”也存在类似情况，法院既肯定了撤销学位决定的可诉性，又明确将恢复学位证书法律效力的诉求排除于案件审理范围之外，这再次重申了司法审查不干涉学术自治的原则。
《高等教育法》第11条以及各类教育政策文件、大学章程早已确认了高校的办学自主权。换言之，法官不是学校管理的专家，并不擅长也绝无可能处理所有的教育行政纠纷。在现有案件的审理过程中，法院在介入强度上保持着谦抑、克制的立场，采取了较低强度的司法审查模式，尽可能不干涉或影响高校的学术自治，试图寻求司法审查权与办学自主权的平衡。即使是在最早打破特别权力关系理论的“田永案”中，法院的全面审查也仅仅限于基本事实的存在与否、性质、校规合法性、处分程序的正当性等方面，法院最终只是判令北京科技大学重新审核田永的学位资格，而没有代替被告作出授予学位的决定，这正是为了避免受到“司法干预教育自治”的批评。
(五) 权益保护立场的不断强化
在教育行政领域，立法、执法乃至司法皆以权益保护为核心，权益主体既包括学生，也包括教师，还包括作为组织体的学校，这些群体共同构成了教育法治中多元化的法益主体。教育行政争议越来越多，涉及的范围越来越广，昭示着学生、教师、学校组织体权利意识的不断觉醒，也在一定程度上决定着教育行政争议的化解必然要以权益保护为核心。审视这些个案，我们可以清晰感受到在申诉、复议或诉讼环节，教育行政主管部门或法院为实现权益保护而付出的努力。从教育行政领域的“无讼”现象到“田永案”“刘燕文案”等一系列教育纠纷案件的涌现，这些变化之所以会出现，正是因为基本权益保护的价值超越了内部公共管理的价值，从而在判断前提上改变了两种立场冲突的力量对比。
权益保障思维在价值立场上体现为更加鲜明的同理心，这一点在“甘露案”中得以充分展现。作为最高人民法院审结的首个高校行政诉讼再审案件，法官们在“甘露案”中既未支持开除学籍的决定，片面强调对学术不端的零容忍态度，也未以开除决定显失公正为由将其变更为较轻的处分，而是选择在认可当事人行为的可责难性、可惩罚性的同时，以适用法律错误为由确认开除学籍决定违法（法院认为，甘露离校多年且无意继续学习，撤销原决定已无实际意义）。正如法谚所言：“法律是善和衡平的艺术。”这种“衡平”艺术的运用，不仅兼顾了司法审查与学校自治，更秉持着对涉事学生的宽容和保护态度。毕竟，开除决定是对一个人学习生涯的“死刑判决”，它扭转的不仅仅是学生个人的人生轨迹，更会影响学生整个家庭的稳定和幸福。
当然，权益保障立场并不只停留于使特定个体免于因为某一次轻微的越轨行为而被褫夺终生的前途，而是还有更高的目标。从更高层次来看，教育行政纠纷解决的最终目标是定纷止争，即保护与规范并行，这与特别权力关系理论形成了鲜明对比，后者以维护秩序为主要目的取向，相对淡化行政权力运行过程的合法性基础。在“程蕴案”中，相对人认为清华大学美术学院的本科招生规则尤其是综合成绩计算方式违反法律规定，请求依法确认清华大学不予录取的行为违法，并要求补发他的本科录取通知书。法院将高考的招录行为纳入行政诉讼的范围，既能保护考生的合法权益，也能规范高考招录工作的开展，而在深入审查被诉行为合法性的基础上，最终认定不予录取并无不当，又起到了定纷止争的作用。同样的情况还体现在“林群英诉厦门大学博士生招录案”中。高校对更高层次的硕士或博士研究生招生的自主权更大，由此引发的争议并不鲜见，如曾经备受关注的“甘德怀事件”直指北京大学法学院博士生招生过程中的程序与实体公正问题，打破了博士生招考历来的神秘和宁静。林群英案是高校博士生招生司法审查的代表性案件，该案表明，对录取规则的理解涉及下位规定与上位规定、专门性规定与一般性规定的关系问题，会直接影响高校与考生双方的合法权益（湛中乐，2010）。
四、教育行政争议解决机制的现实困境
在教育行政管理过程中，纠纷或者争议在所难免，这些纠纷或者争议意味着失范，折射出现行的社会制度或者社会秩序存在某种程度上的不足，而纠纷处理或者争议解决暗含着社会关系的重新调整与规则重建。当然，法治建设是一个漫长的过程，教育法治建设也非一日之功。作为教育法学研究者和教育法治推进者，我们持续关注、研究、讨论这些典型案件，不仅因为它们反映出的一系列专业性的法律问题亟待理论层面的厘清，更重要的是它们背后包含的深层次体制与机制问题需要引起我们的高度关注，这将为制度设计和法律完善提供难能可贵的决策参考。
(一) 纠纷解决方式实效性和衔接性薄弱
尽管通过立法尤其是以十大案件为代表的司法实践，我国初步形成了校内申诉、校外申诉以及有限的行政复议、行政诉讼等看似完整的多元化纠纷解决机制，但在制度细化、程序衔接、适用实效上仍存在严重不足。仅仅满足形式上的多元是远远不够的，我们非常有必要对权利救济的制度设计与功能实现展开批判性分析。
1. 申诉制度缺乏细化的法律规定
申诉权作为公民的基本权利，已由宪法及有关法律规定所确认。在教育行政纠纷中，当事人可以向学校或有关机关提起申诉。但这种当事人寻求法律救济的基本渠道，应当至少由法规以上的法律规范予以规定。我国《教育法》《教师法》《义务教育法》《高等教育法》等为学生和教师的申诉权行使提供了实定法支撑，但具体的实体性或程序性内容尚不明朗，如受案范围、申诉程序、申诉决定效力等基本事项暂付阙如，这使得申诉制度难以成为“田永案”“刘璐案”“于艳茹案”等案件中当事人权利的有效救济途径。尤其在“刘璐案”中，由于校内申诉和校外申诉都没有发挥应有的作用，使得校内纠纷演化为校外纠纷，民事争议转变为行政争议，甚至从地方政府一直牵涉到国家部委，导致问题进一步复杂化。
2. 申诉以及行政复议的实效性薄弱
校内申诉、校外申诉以及行政复议缺乏独立性与中立性，维持原判比例极高，导致实效性大打折扣。在“刘璐案”中，面对法院以内部管理行为为由拒绝受理此类案件，教育部在行政复议环节严格标准、敢于担当，依法撤销“关于刘璐申诉的答复”处理决定书（北京大学教育法研究中心，2012，第316—319页）。尽管这一做法值得肯定，但复议决定仍然面临如何强制执行的困境，其中又交织着中央部委与省级政府之间的横向关系，显得更加棘手。特别是当部属高校卷入教育行政纠纷时，由于行政级别的落差，导致变更或撤销决定的执行力成为争议解决中的难题。在更多的教育行政纠纷之中，校内申诉、校外申诉以及行政复议往往很难实现当事人诉求，使其最终不得不诉诸诉讼手段来解决争议。这种现象及其体现出的制度设计问题，特别值得反思与检讨。例如，高校能否作为行政复议的被申请人以及高校教育行政管理行为是否属于行政复议的受案范围等法律问题还没有完全获得制度性认可。再如，《教师法》明确将申诉作为教师权利救济的基本渠道，并确认了行政机关作为被申诉人的主体资格，但在行政机关作为被申诉人的情况下，教师申诉的功能几乎等同于行政复议，可以说，事实上并未给当事人提供多样化的救济渠道（湛中乐，2008）。
3. 司法救济呈现不平衡不充分的局面
尽管“田永案”早已为高校接受司法审查开辟了道路，但司法机关对学生权利的救济仍处于不充分、不平衡的状态。全国各地、各级法院在教育行政争议案件的受理态度和裁判立场上大相径庭，甚至不乏部分法院明确将高校教育纠纷排除在受案范围之外。例如，在2003年闵迪诉苏州大学案中，法院认为高校招生录取行为属于自主管理行为，而非行政行为；在2004年方超诉上海理工大学勒令退学案中，法院提出该决定不在行政诉讼受案范围之列；2012年中国政法大学78名法律硕士生状告学校行政行为违法，法院认为高校并非行政主体，仅属于事业单位。同时，为了解决高校作为行政诉讼被告的主体资格问题，也有人将其界定为法律、法规授权组织，这一做法仍存在局限性。因为，在实践中，高校的许多管理措施很难从法律、法规授权中找到直接、明确的依据，未来解决纠纷如果坚持符合“法律、法规授权”的分析标准才能进入行政诉讼路径，将限缩许多公法争议的解决机会。从这个层面来看，“田永案”在解决教育行政诉讼被告资格这一问题上并不具有普遍意义。
4. 不同纠纷解决手段之间缺乏衔接性
多元化的纠纷解决机制不仅要求形式上的救济方式的可选择性，更要求各类救济手段之间实现有效衔接与配合。而现行教育行政争议解决体系，并无清晰、规范、有序的章法可循。首先，根据《普通高等学校学生管理规定》第62条之规定，校内申诉属于校外申诉的前置环节，但二者如何衔接，实定法并无明确界定。其次，校内申诉或校外申诉是否作为行政复议与行政诉讼的前置环节，各地司法实践存在不同的认识。如广州法院曾认为，申诉前置并无实定法依据，法院应该一概受理（湛中乐，2006，第210页）；而天津市高院则认为，不宜将所有纠纷都引入诉讼环节，应确立申诉前置程序（天津市高级人民法院行政审判庭，2004，第138页）。还有个别学者进一步提出，行政复议应作为司法介入大学自治的前提条件（程雁雷，2000）。最后，如果纠纷当事人同时提起申诉、复议或者诉讼（即出现救济程序交叉现象时）该如何处理，现行立法对此并未作出明确回应。因此，如何从程序上整合看似多元化的纠纷解决机制，发挥制度的组合优势，已经成为当下教育行政法治的重要课题之一。
(二) 正当程序原则缺乏实定法依据支撑
自“田永案”“刘燕文案”以来，我国法院逐渐开始在裁判理由中吸收正当程序原则，这彰显出以司法判决发展实定法的能动主义立场，长期孕育在法官心中的程序正义的直觉得以充分释放。更可喜的是，教育部21号令和41号令作为部门规章，在学生处分方面均明确提出了“程序正当”的要求。不过，囿于我国司法权不彰的现实、程序简陋的传统和法律中心主义的法源观念，正当程序原则虽然在司法实践中得到较多法院的认可，但仍不宜高估其约束力和普及率。在今后的教育行政争议解决中仍会有法官拒绝适用这一原则，或是存在一些概念上的混淆乃至误用。
我们这里挑选的正面案例，是众多教育行政争议案件中的少数几个，并不能反映司法实践的全貌。必须承认，由于实定法尚未明确建立正当程序原则并勾勒具体的程序性制度，法院适用正当程序原则难免会遭受阻力，容易出现当事人提出程序正当性审查的诉求却得不到实质性救济的现实困局。正如个别学者所言，“在中国的权力结构下，正当程序概念的发展并不意味着法院在行政诉讼中可以自动地适用该原则判决”（何海波，2009）。同时，正当程序原则未对高校教育行政活动形成直接的约束力，以致在“刘璐案”“林群英案”“于艳茹案”等案件中，出现了学校缺乏基本的正当程序理念的现象。在“西北政法大学申博案”中，专家评审组出席人数未过半数（只有加上两名受委托参会者，才能凑够半数），也存在违反程序法治基本原则的问题（湛中乐，2009；何海波，2010）。
这一问题，既受到传统的“重结果，轻程序”的社会文化之影响，也与现行法律制度不成熟、不完善有关。尽管1989年《行政诉讼法》正式确立了行政行为合法性的标准，强调了程序合法的重要性，但在单行的教育行政法律、法规中，并无充足的程序规则作为支撑，也未对听证、陈述申辩、说明理由等程序性制度作出更加具体而详尽的规定，从而导致程序正义的理念被空洞化和形骸化。即使在一般行政法中，正当程序原则也未能引入立法文本作为处罚、许可、强制领域的基本原则，在具体的程序性规则设置上也存在诸多薄弱环节。正是由于缺少专门的行政程序法典，最先引入正当程序原则的并非立法与行政，而是处于行政过程最末端的司法。其中，“田永案”“刘燕文案”等正是正当程序原则之司法适用的具体体现，也呈现出司法裁判超前于立法制度和行政执法的独特现象。
(三) 司法审查范围与强度尚未完全厘清
司法介入教育行政纠纷在我国是具有法律依据的，实践中此类案例也逐渐成为常态。但司法审查的受案范围、审查强度等问题还有待进一步完善，这与法律所确立的办学自主权的边界密切相关。“田永案”依托将高校纳入授权组织的解释路径，开创性地解决了公立高校的行政诉讼被告资格问题；而“刘燕文案”“甘露案”“何小强案”等案件则引发了人们对司法审查究竟介入到何种程度等问题更加深入的思考。以“刘燕文案”为例，鉴于学位授予涉及学术评判，有一部分学者认为人民法院无权受理，否则将侵犯高校的办学自主权（王利明，2000；郑琳，2000）。对于这些争论，作者曾指出其原由：“有别于‘田永案’，‘刘燕文案’中学位授予行为的学术性极强，它更多地触及大学学术自由以及大学自治与司法审查的关系，涉及人民法院对教育纠纷介入的范围与强度问题。”（湛中乐，李凤英，2002）
值得注意的是，在上述经典案例中，法院并没有就教育行政争议司法救济范围进行专门阐述，而只是从被诉行为的行政行为属性以及高校作为行政诉讼被告的适格性等方面予以论证，故而案件本身虽为受案范围定下了基本格调，逐步打破一个个禁锢受案范围的藩篱，但仍未勾勒出清晰、周延的受案范围，从而导致许多新兴案件的处理始终面临“受理与否”与“如何审理”的问题。由于我国在立法与理论上尚未完全厘清司法审查与学校自治的关系，若过度彰显司法救济的作用，极有可能导致“外部权力借此机会，以司法的名义干涉大学的独立，对学术自由和大学自治产生不利的影响”（湛中乐，2003，第461页）。反之，若保持过度审慎的姿态，则会导致“田永案”所打开的教育行政诉讼大门处于半开半闭状态，不利于切实维护学生、教师乃至学校的合法权益。在法治语境下，个体权利并不必然优于大学自治权，但同样大学自治权也不必然优于个体权利。因此，如何在个案中确定司法审查的范围与强度，必然成为教育行政争议解决过程中不容忽视的问题。
根据作者了解，至少十几年前，最高人民法院即开始着手有关教育行政纠纷审理的司法解释制定工作，组织了多次学术研讨会，也进行了广泛调研，并形成了相关草案，后来遭遇《行政诉讼法》修改而被迫搁置，但有关教育行政纠纷审理的许多特有问题并未随着《行政诉讼法》的修改而得到解决。
五、教育行政争议预防与解决的未来展望
“田永案”“刘燕文案”“于艳茹案”等一系列案件的出现，从不同侧面引发了社会公众对教育领域司法、执法以及立法中一些问题的关注、反思与探讨。我国虽然不是判例法国家，但典型案例渗透着法律共同体对法治的理解，这些零星的案件足以标示教育法治的前进方向。我们不仅要关注个案正义的体现，而且更要关注制度正义的实现，后者更为重要，因为它关系到的不仅仅是某一所学校或某一类纠纷，而是教育法律制度的完善乃至整个教育事业的科学发展。
(一) 提升行政过程的正当性与可接受度
对教育行政争议的关注，长期以来流露出强烈的“司法中心主义”色彩，重教育行政行为的事后结果认定，轻事前、事中的过程分析，缺乏对教育行政过程中的决策、执行与监督的讨论，从而导致行政决定的正当性与可接受度相对较低，形成了相对人预期与结果的落差，这是许多争议的根源所在。在司法个案中，我们强调的多是依法维权，而回溯到行政过程之中，也有一个依法治教和依法治校的问题，因此，通过司法去解决形形色色的纠纷不仅是为了回应当事人的权利诉求，而且旨在发挥“以案说法”的作用，以此建立健全教育行政过程的价值、原则与制度。
我们认为，从推动教育法治发展的角度来看，教育行政过程不仅需要遵循实定法中的具体制度规则，而且应当追求法治的基本价值（如公正、平等、秩序、安全、效率等）以及法治的基本原则（如正当程序、公众参与、平等保护、信息公开、比例原则、诚实信用、信赖保护等）。例如，在“南京就近入学案”中，法院固然认可了教育行政部门关于施教区划分的行为，但仍然提出了今后工作中合理性有待提升的建议。毕竟，建邺区教育局对施教区的划分确实会导致部分适龄儿童未能被安排至离家最近的学校入学，尽管在教育资源有限、人口分布不均衡、街区形状不规则等理由的解释下，这种不合理现象似乎可以得到支持，但至少应当在最初制定的政策文件中对“就近入学”这种不确定的概念予以明确或说明，并且应该在“广泛听取意见”的环节中，确保利益受到妨碍的特定群体的民主参与，这样才能使行政决定得到社会公众最大程度的接受，减少猜忌和质疑。类似地，近年来由高考招生引发的许多争议也在不断拷问教育行政过程的法治化问题，如在“江苏高考查卷案”中，法院以“评分标准属于国家密级事项”为由没有支持当事人要求信息公开的申请，但解密制度也是定密制度的重要组成部分，只有在实施环节切实做好保密工作与信息公开的并行，才能充分保障公众的知情权，使高考招生领域的遴选标准更加规范、清晰、明确。
(二) 建立回归知识理性的学术评审机制
在教育行政领域，专家评审固然是专业领域竞争择优、弱化行政权威干涉的通用做法，但专家组的成员是否相关领域的真正专家，就与专家组产生与构成的科学性有关。同时，也需要认真考虑专家评审的评审程序和评审机制，应该在尊重专业判断权的同时避免专业偏执主义及霸权主义。
在“西北政法大学申博案”中，陕西省八所不同类型的高校被同一个由不同学科专家组成的小组进行评审。省学位委员会事前并未公布专家的组成结构和选聘程序。许多专家来自北京、江苏等地，本就对陕西当地八所高校的基本概况、办学力量、学科发展、科研成就等缺乏充分而准确的了解，却在短短的5个小时内看完全部评审材料并作出决定，很显然是违反常理的。再加上各个高校规划论证材料和评审记录“秘不外传”，更加剧了落选高校的不满和社会公众的质疑。陕西省学位委员会没有严格审查申报材料的规范性与真实性，也没有听取学校的汇报和答辩，而是仅仅对专家组的意见进行简单表决，实际上使行政决策完全让位于专家决策，没有切实平衡好专家参与与行政决策的关系（湛中乐，2009；杨建顺，2010）。
无独有偶，在“于艳茹案”中，围绕于艳茹论文涉嫌抄袭的处理历经两轮投票：第一次由历史学系学位评定分委员会以7票反对、5票支持、1票弃权的结果认定不应当撤销其博士学位，但让人愕然的是，由校学位评定委员会组织的第二次表决却以20票一致同意的结果，通过了关于撤销于艳茹博士学位的决定。虽然校学位评定委员会是《学位条例》中学位撤销的法定机构，其作出的决议在规范层面效力更高，但对于学术事项的审查，权威来源于专业，而非机构的层级，历史学系学位评定分委员会对涉事论文显然具有更为专业的学术评审水平（湛中乐，王春蕾，2016）。颇有意思的是，在此前的“刘燕文案”中也出现了校学位评定委员会和相关院系学位分委会之间存在分歧的现象，校学位评定委员会在作出决定时缺乏正当且充分的理由说明。
专家评审、同行评议、权威评审被认为是学术事实认定的基本原则，但评审专家是否具备比被评审者更高的学术鉴识能力？如何调控专家委员会的人员构成、运行机制、不同专家委员会之间的关系以及不同环节专家评审的关系？如何避免陷入“专家暴政”？这些问题都值得深入思考。专家评审固然是一个很好的机制，但人员组成、知识背景、评议过程等都会直接影响评价的结果和效果。一方面，要谨防专家评审成为“橡皮图章”，实际上是行政说了算或者个别领导说了算；另一方面，学术职称、学术资历、学术头衔未必完全与学术判断能力呈正相关关系（理论上如此，但由于多种因素影响事实上则未必），况且不同学科都有其自身的规律和特点，每个具体的专家既有知识优势，也有学科局限性。
我们认为，应当建立回归知识理性的学术评审机制，尊重教育本身以及不同学科的客观规律，防止以专家评审之名掩盖权力滥用甚至行学术霸权或行政霸权之实。例如，在“于艳茹案”中，北京大学对于艳茹论文构成严重抄袭的判断理由和评审过程均语焉不详，对“舞弊作伪”是否等同于“抄袭、剽窃”以及能否以此为由撤销当事人博士学位也未作深入分析（湛中乐，王春蕾，2016）。尽管对学术不端的社会舆论谴责使于艳茹抄袭似乎已成定论，但对抄袭的认定标准、认定程序以及抄袭与学位申请的关联性等问题仍然要进行理性思考，只有这样，才能为学术不端处理决定的合法性与合理性背书，在严厉惩治学术不端的同时维护好公平正义，促使学术评价回归学术逻辑，从而体现对专业判断和个人权利的尊重。再如，学位是一个人学术水平与资格的证明，学位的授予与否属于一种专业事项的判断，其审查机构的权威性源于专业程度而非行政层级或评审组成员的职务、头衔。实践中，校学位评定委员会的多数委员不得不去评价、审查非本人专业领域的某些论文，并就论文学术质量是否合格进行投票。“刘燕文案”“于艳茹案”等经典案例都在不同程度上凸现了“外行评定（甚至否定）内行”这种极不合理的现象，并最终引发当事人乃至社会公众的种种质疑。从应然层面来看，学位立法需要考虑明确论文答辩委员会的实质审查职能（即评判学位论文的学术水准）和学位评定委员会的形式审查职能（只限于程序审查），这样可以使过去相对模糊的问题更加清晰，也可避免出现类似上述案件所涉及和反映的情况。同时，无论是答辩委员会，还是学位评定委员会，其成员均是专业人员，对学位论文进行专业性评议后，应当形成科学、客观、独立的意见，并就是否达到学位授予标准作出判断，而不能是弃权，因为弃权票的出现很容易使表决结果丧失正当性乃至合法性。
(三) 加强教育领域的行政程序立法工作
在教育行政争议案件处理过程中，通过“造法”来解决正当程序原则的适用以及相应的具体制度未被立法条款纳入的问题，成为法官勇气与智慧的展现。但是，作为典型的成文法国家，我国一旦缺乏法律明确规定，仅仅依据笼统性的法治原则、理念甚至精神推导出具体的法律适用规则，必将在实践中产生不同认识，从而不利于当事人权利的救济。在传统公法理论中，实定法的有无决定了行政行为的合法与否，而法院的基本职能则是适用实定法来审查行政行为。因此，正当程序原则的积极运用并不必然导致法院在教育行政诉讼中可以直接适用该项原则处理个案。对于多数法官而言，在没有具体法律、法规明文规定的情况下，基于正当程序原则做出判决仍然面临一定的理论质疑。例如，在“刘燕文案”的庭审中，被告北京大学的代理人曾对正当程序原则提出质疑，认为该原则仅限于理论层面的探讨，并无实定法依据，而法院必须依据实定法才能作出裁判。从实现教育领域长治久安的角度出发，正当程序原则的确立不仅需要将其作为各项教育制度的基本原则，还要依托各个教育领域具体的程序规定予以保障（何海波，2008，第364—383页）。
我们认为，大学法治既是实体法治，亦是程序法治。换言之，教育法治不仅要实现正义，而且要使正义以看得见的方式实现，唯此方能确保教育行业的和谐、有序发展（湛中乐，2011，第2页）。教育行政争议的解决，固然需要引入程序正义的一般法原则或理念，但更需要一系列程序性法律制度的支撑，亟待建立并完善包括回避、说明理由、陈述申辩等在内的法规范和制度。正如有的学者所指出的，正当程序原则需要具体法律制度的有效支撑，并不是说将正当程序原则写进程序法典就能实现公平、正义、效率，公开制度、回避制度、告知制度、听证制度、送达制度等作为正当程序原则的核心制度，应当在法典中予以建立（章志远，2018，第133页）。
以教师申诉制度为例，它是教师维护自身权益较为基础的一项手段，具有受案范围广、效率高、成本低等优势，但《教师法》对该项制度的规定较为粗浅，在管辖范围、处理程序、审查标准、申诉决定等基本事项上并无过多说明。因此，迫切需要通过立法修订以及类似“教师申诉办法”等法规或规章的出台，来对教师申诉相关实体与程序问题作出进一步的细化规定，以使教师申诉制度真正发挥实效。例如，建立专门的教师申诉委员会，确保纠纷处理主体的中立性、人员的多样性和过程的民主性；借鉴司法诉讼程序的相关规定，细化案件处理程序与主要制度，尤其是建立健全回避、说明理由、陈述申辩、听证等重要的程序性制度；明确申诉决定种类、适用条件与效力，以《行政复议法》为蓝本设置若干种申诉决定，并规定具体适用情形。只有不断丰富程序立法，才能使教师与学校（教育机构）之间的纠纷化解有章可循，使教师权益保障以看得见的方式实现。
(四) 健全多元化教育行政纠纷解决机制
从应然层面来看，教育行政争议的解决方式并不少，包括行政调解、行政仲裁、行政申诉、行政复议、行政诉讼以及行政赔偿等（高家伟，2007，第198—199页）。我们认为，应该进一步丰富、协调各种教育行政争议解决机制，发挥各种纠错方式的作用，形成多元化、多层次、全方位的教育行政纠纷解决体系（湛中乐，靳澜涛，2019）。
1. 细化申诉制度的法律规定
申诉制度是健全学生、教师权利保障与救济机制的重要途径。目前法律法规对学生、教师申诉制度仅做了粗线条的勾勒，缺乏可操作性和实效性，建议通过修改法律条款或出台专项法规规章，对教育申诉制度作出细化规定。其中既有实体法律问题，如被申诉人范围的规范、申诉受理机构的明确、申诉范围及审查标准的细化、申诉决定形式及其效力的落实等，也需要建立健全前文提及的申诉程序特别是陈述、申辩、听证等程序性制度。同时，必须明确教育申诉与教育行政复议和教育行政诉讼的关系。可以考虑将校内申诉设置为行政复议或行政诉讼的前置环节，激发学校系统内部“自我纠错”的主动性与积极性，避免外部系统对教育领域的过度干预。正如英国学者所言，“内部控制不但是当代条件下的必然选择，也是外部控制得以运转的必要依托”（特伦斯•丹提斯，阿兰•佩兹，2006，第335页）。
2. 整合校外申诉和行政复议
行政复议要合理扩大受理范围，完善审查标准。同时，建议将校外申诉和行政复议合并，统一称“行政复议”。因为，校外申诉以学校为被申诉人，主要审查学校的行政决定，而行政复议以教育行政部门为被申请人，主要审查校外申诉决定或行政不作为。按现行的制度设计，行政复议只能“间接”触及学校的处分决定。从理论上看，学校充当行政复议的被申请人并无过多障碍，但这种情形又难免让人产生“叠床架屋”之感，即教育行政部门同时作为校外申诉受理机关和行政复议机关，这使得校外申诉与行政复议之间形成交叉甚至混同，似乎并未真正给当事人提供多样化的法律救济手段。为了使申诉与行政复议形成清晰区隔和有效衔接，可以考虑将行政申诉纳入行政复议，校外学生申诉委员会可以作为特别复议委员会继续存在或者直接纳入行政复议委员会，具体路径则取决于立法机关的选择。这样安排，会使得复议环节仍然审理当事人与学校之间的争议而不是当事人与申诉受理机关的争议，从而使申诉受理机构不再处于被审查的位置，而是扮演裁判者的角色。
3. 坚持司法救济程序的终局性
司法机关对教育行政争议案件的处理存在时间和空间上的差异，从而表现出一种反复和犹疑的态度。这不能说是司法的倒退，而更多是与司法的审慎有关。当然，审慎并非无所作为。受周期长、耗费高等因素影响，作为纠纷当事人的学生、教师、学校组织体等未必会将诉讼作为权利救济的首选方式，但诉讼一定是最后的保障，这是权益保障原则的必然推演和司法最终救济原则的应有之义，也是现代行政诉讼制度的发展趋势。当然，对于学校作为行政诉讼被告的适格性判断以及具体行政行为的性质及其可诉性识别，仍然需要在区分授权基础、行为类型和事务性质的基础上进行深入探究。同时，对于实践中可能出现的申诉、复议与诉讼交叉问题，司法机关可以通过司法解释明确：当申诉或复议先于司法程序时，后者应当中止；当司法程序先于申诉或复议时，后者应当终结。这种制度安排，既保证了行政程序的优先可选择性，也维护了司法程序的终局性。
4. 探索专业化的教育仲裁模式
由于教育行政纠纷既涉及专业性、技术性事项，又影响到学校的办学自主权，在未来可考虑引入教育仲裁模式。具体来说，可吸纳教育、法律、管理等方面的专业人员组成教育仲裁委员会，充分发挥他们专业化、非对抗的优势，来分流司法程序的案源，从而减轻法院的负担，更为便捷、高效、精准地回应当事人诉求，同时也在一定程度上减少人们对于司法审查会对高校学术自由权、办学自主权构成威胁的担心。相较于教育申诉和教育诉讼制度，教育仲裁（或称“教育裁决”）具有迅速、经济、保密及专家判断等多项优点。目前，已有个别地方正在探索教育仲裁模式，如天津市于2005年通过地方立法的形式，设立高校招生录取争议裁决委员会和国家教育统一考试争议裁决委员会，以促进专项争议的高效解决。目前这样的机构或组织尚未在全国范围建立，但我们认为这是一个可以探索、改革的方向（湛中乐，2009，第292页）。
(五) 厘清学校自治与司法审查的关系
学校自治不是绝对的，它必然依赖司法权对其进行保障与监督，而司法审查也是有限的，不涉及实质性的教育教学和学术评价问题。司法权介入学校自治的平衡机制，主要依托司法审查范围和强度来调整：前者是指教育行政纠纷司法审查的范围，即哪些教育行政争议能够进入诉讼环节；后者是指法院受理特定行政案件以后，以何种方式来行使审查权，即法院如何看待学校在教育行政管理中作出的行政决定。二者共同调和办学自主权与司法审查权之间的张力。从司法实践来看，我国法院亦认识到教育自主权的重要性，主张以有限审查为原则，以必要为限度（中华人民共和国最高人民法院行政审判庭，2010，第46页）。
关于司法审查范围，我国的理论认识深受德国两分法理论和重要性理论的影响。有的学者借鉴两分法理论⑯，将入学、退学、开除等基础关系（导致学生身份改变）从特别权力关系中剥离，将它们视为“行政处分”，并主张它们可接受司法审查，而把除此以外的高校管理行为归入自主管理权的范畴（张健，潘运军，2007）。另有一批学者立足重要性理论⑰，在形式上不再界分基础关系和管理关系，认为司法审查的范围局限于对基本权利产生重大影响的教育管理行为，其他事务属于教育自主权范畴，至多指向行政系统内部救济（耿宝建，2013；王伟，2015）。综而视之，无论是两分法理论，还是重要性理论，均将直接改变相对人身份或资格的管理行为（如招生入学、勒令退学、学位授予等）纳入受案范围，分歧之处仅在于除此以外是否有必要以及具体将哪些重要性事项归入法院的司法审查范围，这显然有赖于司法解释在立足本国实际情况的基础上做进一步说明。
在司法审查强度上，法官审理与教育行政管理相同，始终处于事实与规范、实体与程序的考量之中。但是，有别于教育行政管理者，法官对案件的处理具有法律性，但缺乏专业性，因此，对事实和实体的判断受到办学自主权的限制。但是，司法干预的边界并非局限于学校决定是否涉及教育、教学、研究等专业活动这一向度，亦需要考虑另一方面，即矛盾纠纷是否属于法院所擅长的法律判断事项。例如，教育行政行为作出过程是否符合法定程序和正当程序，认定事实所依赖的证据是否真实、合法、相关，所适用的法律法规或者校规是否全面、正确，是否涉嫌超越职权或滥用职权，等等，这些事项的判断皆有赖于法官自身的经验和智识，并且也是法官所擅长的领域。“只有把这两个维度交织一处，同时观察，才可以使司法尊重有据、干预有理。”（沈岿，2003，第118—119页）
概言之，作为学术共同体和社会自治体，高校具有一定的体系自我完结性。相对应地，法官是法律问题的专家，不是教育行政专业问题的专家，法官对教育行政纠纷的干预应是有限度的。一方面，要贯彻执行《行政诉讼法》的规定，对教育行政争议进行必要的司法干预，保障当事人合法权益，同时也要注意监督的边界，对于确实属于高校自治范畴、属于学科专业判断、属于内部管理、属于自主范围内更高要求的事项，必须保持司法的适度谦抑。
我们建议，在适当时候，最高人民法院在充分调研的基础上，出台“关于审理教育行政诉讼案件若干问题”的司法解释，对这类案件的审理作出统一规范，通过不完全列举的形式，将某些重要事项列入司法审查范围，厘清司法判断与专业判断、司法干预与学校自治的关系，确保教育行政案件得到及时、公正审理，为化解教育行政纠纷提供司法保障。同时，在明确司法审查范围的基础上，确定司法审查强度也需着眼上述两个维度，即学校决定是否涉及教育、教学、研究等专业活动以及矛盾纠纷是否属于法律判断事项。从总体来看，教育行政诉讼应以法律审查为主，以事实审查为辅，同时，以程序审查为主，以实体审查为辅。尤其在涉及学术能力、学术评价、教学安排、考核成绩、素质认定等事项上，不宜以法院和法官的判断来代替学校、教师和专业机构的判断，司法必须保持谦抑和克制。当然，司法在尊重与干预教育自治之间的抉择，除非明显超越法官的专业判断范围，亦需经过举证、质证、辩论之后方能作出。
六、余论
我国教育领域各主体之间的法律地位尤为特殊和复杂，主流认识更多地保留了“特别权力关系”理论的影响，且学校自治是教育领域的悠久传统，主张最小限度地接受来自外界的干预和支配，这就导致教育立法以及教育管理实践更多地关注教育管理秩序的构建，而缺乏对争议解决机制和权利救济机制的建立健全。正因如此，长期以来，当发生争议后，学生、教师以及作为组织体的学校只有被动地接受现实，或者通过非制度化的渠道表达诉求，法律很难为他们提供切实有效的救济。这种局面伴随着“特别权力关系”理论影响力的衰退以及《行政诉讼法》的颁行而逐步得到了改变，尤其是许多标志性的个案为教育行政争议的解决提供了方向指引，甚至倒逼教育立法就教育争议的解决和权利救济作出更为周密的制度安排。“推动教育法治进程十大行政争议案件”是《行政诉讼法》所取得的巨大社会变革成绩的一个缩影，它们用形式理性和实质理性的方法弥合了实定法的不足，回应了当事人的权利诉求，充分展现了法官适度创制规则或能动解释法律的形象。当下蔚为大观的行政法案例研究成果中，既有对经典个案的深度挖掘，也有对系列个案的总结提炼。不过，运用系列个案阐释教育法基本理念、原则、规则的成果并不多见。正如域外学者指出，“人们常常指责大学对一切都进行研究而就是不研究它们自己，同时人们公开指责它们准备对一切进行改革而不去改革它们自己”（德拉高尔朱布•那伊曼，1982，第13页）。
作为一类部门行政法，教育法的发展与建构总与具体的教育行政管理紧密结合在一起，而提及教育行政管理，必然涉及作为管理者和被管理者的个体或组织体，包括组织体的法律地位和内部结构、个体的权利和义务以及组织体与个体之间的矛盾纠纷调处等。为此，我们需渐次叩问：学校以及学校内部规章制度的法律地位如何界定、办学自主权的边界在哪里、专业学术事项如何评断、司法审查的范围和强度如何确定、教育行政诉讼与复议及申诉呈现何种关系，等等，这些问题都是我们在日后的理论与实践工作中亟需思考、研究的重要内容。对这些问题的有效回应，不仅是教育行政纠纷处理与化解的基本命题，也是教育法治发展的重要任务。我们期望并期待教育行政争议的解决能走上法治化的发展道路，使学生、教师、学校组织体的权利诉求能通过制度化的渠道表达出来，进而妥善地化解矛盾纠纷，实现教育领域的良法善治、长治久安。
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●上期精彩回顾●
● 新刊速递 | 华东师范大学学报（教育科学版）2020年第2期
特稿
● 特稿 | 徐国庆：确立职业教育的类型属性是现代职业教育体系建设的根本需要
专题：职业教育
● 宾恩林 ：加强应用性研究：“双高计划”背景下高职院校专业建设之路
● 冉云芳 , 石伟平 ：企业参与职业院校实习是否获利?——基于109家企业的实证分析
教育现象学
● [德]马尔特·布因克曼 ：论学校的任务——基于现象学的视角
教师队伍建设
● 宁本涛 ：高中绩效工资制实施进展分析——基于东中西部13省高中的调查
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● 中国发展研究基金会(CDRF) ：中国西部学前教育发展情况报告
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