【规划人必看】从规划角度解读2020年中央一号文件

撰文/苍穹国土空间规划设计研究院

编辑/苍穹数码品牌推广部

2020年的春天不同寻常，人们被新型冠状病毒阻碍了外出的脚步。作为苍穹数码的一名规划师，在这一时刻，关注国土空间规划，关注乡村建设，做到疫情防控与学习知识两不误。

2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，明确2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。中央一号文件对脱贫攻坚和全面建成小康社会进行了全面部署，集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板两大重点任务。

体系梳理

找准规划着力点

在推动实现全面小康社会，助推乡村振兴战略实施和空间规划体系改革的大环境下，国土空间规划体系中对于农村地区的相关内容的规划编制，是做好农村国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、进行各项建设的法定依据。

针对国土空间规划体系以及2020年规划的主要任务，本文认为应从产业发展、保障基础设施与公共服务设施建设、乡村人居环境提升、用地政策等方面，找到规划着力点。

融合发展

高质量做好产业规划

文件明确要求，在实现全面小康的关键之年，必须确保重要农产品供给不出问题、确保农民收入保持稳定增长势头，稳住“三农”这个基本盘。

乡村的产业发展强调的是保障重要农产品有效供给，这要以主体功能区规划、村镇体系规划、基本农田规划等为指导，发挥本地优势农产品并进行专业化、规模化、特色化、品牌化生产，让一二三产业融合发展，形成产业链和富民产业，增加产品的附加价值、农民就业机会和农民收入。空间布局要因地制宜，集中在产业园区和初加工适当分散相结合的地区。引导和鼓励工商资本下乡，重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，培育农业产业化联合体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将小农户融入农业产业链是十分重要的环节。可行的乡村产业发展规划布局，是需要规划人开动脑筋下功夫的。

1）合理安排产业用地布局，保障农村新产业、新业态发展用地，确定经营性建设用地规模，明确经营性建设用地的用途、强度等要求。

2）制定乡村产业发展和新型业态发展规划，做好农业产业园、科技园、创业园等产业发展空间安排，促进农村一、二、三产业融合发展。

3）要明确产业发展方向，制定村庄禁止和限制发展产业目录，引导产业空间高效集聚利用，推动城乡融合发展。

加快补上

农村基础设施和公共服务短板

文件中的“二、对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板”和“三、保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”，是我们规划人要做的规划并且要落实在空间规划的主要内容。

规划初期的调查研究、摸清家底是首先要做好的，调查研究是规划人编制好规划的基本功。要充分了解规划地域的农村基础设施和公共服务设施、乡村道路、电力电信、供水排水、防灾减灾、生态环境、绿地景观、教育卫生、社会保障、公共文化等已有的状况和不足，对标全面建成小康社会和现代化有针对性地进行规划补短板。我国地域发展差异巨大，发展进程也不一样，规划发展要有针对性、阶段性，但是基本公共服务设施均等化、全面建成小康社会的目标不会变。

1、基础设施建设完善

1）因地制宜，统筹规划建设农村道路。当前农村村组道路建设滞后，要加大农村公共基础设施建设力度，推动“四好农村路”示范创建提质扩面，在完成具备条件的建制村通硬化路和通客车任务基础上，有序推进较大人口规模自然村（组）等通硬化路建设，支持村内道路建设和改造。道路规划应遵循统筹规划、因地制宜、需求导向、节约用地、保护耕地、乡村特色的原则，按照村庄道路功能及乡村环境的需求合理规划布置路网结构。强化城乡间公交连接，推进城市公共交通线路向城镇周边延伸，逐步实现城乡公交一体化。

2）推进城乡供水一体化，保障农村供水。当前农村供水保障能力不高。全面完成农村饮水安全巩固提升工程任务，有条件的地区推动城市管网向农村延伸，推进城乡供水一体化，提高农村供水保障水平，加快城乡间、区域间骨干供水管网互联互通。对部分水资源相对缺乏的山丘地区，按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，适度新建一批骨干水源工程、调水工程，为发展规模化供水、提高供水保证率创造条件。

2、乡村人居环境整治提升

农村人居环境的改善，是当前广大乡村面临的紧迫任务。文件明确提出，分类推进农村厕所革命，全面推进农村生活垃圾治理，梯次推进农村生活污水治理，开展农村黑臭水体整治，支持农民群众开展村庄清洁和绿化行动，推进“美丽家园”建设。

1）在生活垃圾治理方面。建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系，全面推进农村生活垃圾治理。开展就地分类、源头减量试点和资源化利用，着力解决农村垃圾乱扔乱放的问题。指导地方建立完善问题投诉反馈和发现整改机制。

2）在污水治理方面。持续推进农村“厕所革命”，选择适宜的技术和改厕模式，开展卫生厕所建设改造和粪污治理，普及不同水平的卫生厕所。因地制宜梯次推进农村生活污水治理，着力解决农村污水横流、水体黑臭等问题。制定完善相关产品标准和技术规范，指导各地因地制宜选择农村改厕技术模式，切实做好厕所粪污处理及资源化利用。

3、提升农村公共服务

农村公共服务是农民最基本的民生需求，是当前农民群众最急迫解决的现实问题。文件中明确提出提高农村教育质量、加强农村基层医疗卫生服务和改善乡村公共文化服务等要求。规划人应基于农村居民的出行距离，使用频率、设施服务半径来构建乡村生活，并通过交通、地形、资源等因素对设施服务半径影响进行修正和调整，并以适宜的“乡村生活图”为依据，统筹配置教育、医疗、商业、文体等公共服务设施。通过合理公共服务设施规划，促进提高农村基本公共服务质量，推动补强农村教育、医疗、社会保障等薄弱环节。

1）提高农村教育质量。空间上，加强乡镇寄宿制学校建设，统筹小规模学校布局，改善农村办学条件。政策上，加强乡村学校教师队伍建设，落实教师管理、工资待遇、职称评定、住房保障等政策。

2）加强农村基层医疗卫生服务。办好县级医院，推进标准化乡镇卫生院建设，改造提升村卫生室，消除医疗服务空白点。

3）改善乡村公共文化服务。配置乡村公共空间，改善乡村公共文化服务，推动基本公共文化服务向乡村延伸，扩大乡村文化惠民工程覆盖面。着重挖掘不同地域、不同文化背景下乡村自然环境、历史文化、民俗风情的特点，加强对历史文化名镇（村）、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业文化遗产、古树名木、田园景观、山水文化等历史文化整治的再生规划，提炼当地的文化特色。

4、治理农村生态环境问题

文件主要是对做好畜禽粪污资源化利用、农药化肥减量、长江流域重点水域常年禁捕、黑土地保护、农用地土壤污染管控和修复利用、农村水系综合整治等提出要求。

以绿色发展为导向，落实生态保护红线，保护生态空间。明确主要水源地、自然生态保护区、风景名胜区核心区等生态敏感区分布范围，划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区。把具有水源涵养、生物多样性维护、水土保护、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能极重要区域和生态遭严重破坏的生态极敏感区、脆弱区优先划入生态空间。安排各类空间布局时要慎砍树、禁挖山、不填湖，统筹山水林田湖草系统修复，提升森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋等生态系统服务能力，提出村庄生态环境修复和整治措施。主要包括水土资源以及野生动植物栖息空间及场所的维护、土地肥力和潜力的维护、自然和景观的安全性和多样性维护、重要景观断裂点的修复和再生、防治水土污染，以及增强气候变化的适应能力等。

破解用地政策难题

做好规划保障

规划人最关心的发展用地难题，文件提出破解了方案。规划编制和实施的过程中，应该用好、用足各项惠农政策，争取农村地区能借此有加快发展的突破口。

1）开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局。在符合国土空间规划前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地，优先用于发展乡村产业项目。

2）规划指标保障。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业。按照“放管服”改革要求，对农村集体建设用地审批进行全面梳理，简化审批审核程序，下放审批权限。推进乡村建设审批“多审合一、多证合一”改革。抓紧出台支持农村一二三产业融合发展用地的政策意见。

3）弹性留白空间。规划落实上位规划“三区三线”的刚性管控的同时，为村庄未来经济社会发展提供弹性空间。在坚守耕地和永久基本农田保护红线的基础上，各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。机动指标使用不得占用永久基本农田和生态保护红线。

结语

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，这是一号文件强调的。但国土空间规划、乡村规划的任务不是短期的，是长远的、战略性的。因此，规划人在解读政策文件的同时更要注重实现文件提出的“研究接续推进减贫工作。”脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进。要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排。抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见。

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