特朗普政府强调“美国优先”和贸易保护，不惜摒弃国际贸易规则以获得与中国的竞争优势。考虑到贸易战可能带来的严重后果，中国的策略首先是通过加强与美国的贸易合作来防范贸易战的爆发和升级，但若美国蓄意挑起贸易争端，中国也需要准备好采取有针对性的反制措施。无论是加强贸易合作还是采用反制措施，我们都需要在关键的行业和领域寻求合适的支点。

中国的应对措施不但可以针对中美贸易中替代弹性较大的产品，还可以利用美国分权制度的特点，通过美国国会来制衡及影响中美两国间的贸易谈判。许多人口大州与中国经济互补性强，有很强的贸易合作关系或发展潜力，但若中美贸易发生冲突，这些地区的就业将受到较大影响。据彼得森国际经济研究所（PIIE）高级研究员Noland （2016）的测算，在全面贸易战的模式下加州的洛杉矶将损失17万个就业岗位，德州休斯顿将损失近9万个就业岗位。这些地区的议员很可能倾向于限制国会通过贸易保护政策，因此，中国可以实施有针对性的贸易措施来影响众议员在国会的投票。

考虑到各层面因素，中国加强与美国在能源领域的贸易合作可以有效缓解特朗普政府对中美贸易的强硬态度。若美国政府坚持实施贸易保护政策，中国在飞机、汽车领域可以实施有效的反制措施。此外，特朗普政府的贸易政策将对全球都带来负面影响，欧盟、日本等大型经济体已经纷纷表示将抵制美国的贸易保护政策。因此，中国应该积极联合其他国家，共同维护国际贸易秩序，并推动以中国为为主导的区域贸易合作，减少美国贸易保护政策对全球经济增长的危害。

（一）增加从美国的农产品进口

2015年中国对美国农产品进口额达到150亿美元，主要是来源于伊利诺伊州和爱荷华州的大豆等农作物进口，进口额分别为16和14亿美元，但与农产品生产大州佛罗里达州的贸易往来并不高。佛罗里达州在众议院有27个席位，仅次于加州和德州，有很高的政治影响力。该州正面临着一定的就业压力，失业率仍高于2006年的金融危机前水平，而且货物出口所支持的就业数量近年有所下降。2015年该州对中国的货物出口额为12亿美元，服务业出口2006-2014年平均增长208%，但相比其他州，佛罗里达州与中国的贸易关系尚有很大发展空间。佛罗里达州盛产柑橘等农产品并且重视农业保护，曾在1980年代与日本产生多起柑橘贸易的冲突，目前该州的州议员在国会可能会倾向于贸易保护政策。为避免这种情况的发生，中国可以加强与佛罗里达州的农产品贸易，例如提高柑橘进口量，以影响佛州议员的贸易政策方向。

此外，木材行业一向是美国的政治敏感问题，近年中美也出现多起木材行业双反案件。中国除了应当控制不必要的贸易摩擦之外，还应当重视与华盛顿州发展有关林业产品的贸易合作。因为华盛顿州在国会众议院占据10席，存在较强的政治影响力，而且林业产品是华盛顿州对中国出口的第三大产品，加强与华盛顿州的贸易合作也有利于改善国会对自由贸易的支持度。

（二）降低畜牧产品贸易壁垒

自从2003年美国牛肉和牛肉产品被检测出 “疯牛病”，中国便停止了对绝大部分美国牛肉的进口。目前中国的牛肉进口主要来自于澳大利亚、巴西、乌拉圭等国。随着市场需求的增长，中国的牛肉进口在2012年以后急速增长，2016年中国总计进口牛肉及杂碎58万吨，共计25亿美元。

中美两国扩大猪肉贸易的潜力也十分巨大。2010年以后中国的猪肉进口额也快速上升，2016年达到30亿美元，其中从美国进口约4亿美元。由于美国在猪肉的莱克多巴胺（俗称“瘦肉精”）的安全残留标准远低于中国的标准，因此中国对进口美国猪肉及猪肉制品一直有严格限制。若未来美国提高猪肉行业添加剂的监管标准，中美两国的猪肉贸易将有更大发展空间。

（三）加强与德州等传统能源州的能源贸易

页岩油革命使得美国取代沙特成为全球最大的产油国。随着美国解除原油出口禁令，美国将很快成为全球重要的原油出口国。中国是全球最大的原油进口国，有迹象显示从美国进口的原油数量正在突破性增长。虽然2016年中国从美国进口的原油仅占总进口的0.13%，但已经是2015年的进口金额的6倍，2017年1月从美国进口的原油金额已经达到2016年全年的2/3。

特朗普政府有意大力推动能源产业发展，包括页岩油气等非传统能源和传统能源产业。能源行业扩张能创造大量就业，同时天然气中大量存在的乙烷和乙烯是美国出口前几位的化工产品原料，有利于改善贸易逆差，这对于实现特朗普的竞选目标有很大意义。低廉的能源价格还能吸引制造业投资流向美国，带动铁锈地带的能源支持型产业例如钢铁行业的发展。根据IHS能源部预测，至2020年，美国的页岩油气行业应可支持330万份就业，削减1640亿美元贸易赤字（IHS, 2013）。在特朗普政府着重发展能源的政策下，中美之间的能源贸易合作空间巨大。

德州是传统的产油大州，在众议院的席位影响力很高，德州前州长佩里是特朗普内阁的能源部长。近年来德州对中国的能源出口急速增长，2016年德州对中国出口油气产品达到12亿美元，几乎是2014年的4倍。中国可以继续加强与德州的能源贸易，并考虑扩大对德州能源企业技术和服务的进口，将有利于缓解美国对中国的贸易逆差，改善中美间的贸易关系。

除了原油，中美间的天然气贸易也有巨大潜力。提高天然气等清洁能源在能源结构中的比例是中国在能源领域改革的目标之一，而能源改革计划包括向中国私营企业开放石油和液化天然气进口。未来中国很可能成为天然气管道和液化天然气的进口大国。美国开放天然气出口禁令后，2016年中国首次从美国进口液化天然气，未来还有很大增长空间。此外，从美国的角度来看，如果中国形成依赖俄罗斯天然气管道的能源进口模式，将在很大程度上缩小美国的全球能源政策和东亚政策的前景。因此中国加强与美国北部页岩气出口州的贸易合作还有地缘政策层面的因素。

（四）与北部能源州加强能源贸易和基建合作

随着页岩油的发展，美国能源版图已经出现倒置，除德州等南部传统能源州之外，北部的北达科塔州也成为新的能源产地，原先为连通南部的墨西哥湾沿岸地区与中部炼油区而建设的能源基础设施无法满足新出现的能源运输需求。能源版图变化与基础设施建设之间的缺口造成了资源的低效配置。美国北部的原油仍在使用铁路运输这一工业时代方式，北达科塔州约1/3产量的天然气甚至因为无法运输而被烧掉了（Bordoff, 2013）。如果美国希望填补能源版图变化与基础设施建设之间的缺口，必须要扩张并升级交通基建。虽然美国能源基建的资金需求很大，资金却难以充分落实，而交通基建则由于回报周期较长，融资也存在问题。

从这个层面考虑，中美不仅在能源贸易方面有很大合作空间，在美国北部州能源开发及运输领域也存在合作机遇。据美国商会估计，至2030年，美国至少需要8万亿美元的基建投资，大约57%是能源项目，其中油气基础建设需求即高达2.8万亿美元，次重则是交通项目，约占36%（US Chamber of Commerce, 2013）。尽管中国在美国的投资会受到CFIUS的严格审查，中资企业可以实施政策环境宽松的绿地投资，即与美资新建合资企业，或者与在美国市场有长期积累的中资企业合作。此外，尽管存在WTO政府采购协议和铁锈州就业保护的限制，中国基建材料仍因价格优势而存在竞争机会。例如，2012年纽约运输署在韦拉扎诺桥（Verrazano-Narrows Bridge）项目中使用中国供应商，主因即是价格比美国供应商低2.35亿美金。

美国能源基建领域上的缺口也给能源出口造成了障碍。美国港口规模和生产效率都低于世界平均水平，而美国部分法律政策也造成了美国基建行业封闭和低效。例如，琼斯法案（the Jones Act），要求在美国两港口间运货的船只为美国造，美国企业所有，美国船员运营，严重削弱了美国的能源航运能力，而中国制造船只可以显著降低航运成本，中国香港的港口基建物流更位居世界顶尖水平。这些问题在美国国会都不乏理智意见，但是需要进一步工作来构造中美互信基础。例如，为推动中美能源合作，建议用于中美能源贸易目的的航运允许特例使用中国制造船只或美国与香港合资运营。

（五）提高服务业对外开放

虽然美国对中国商品贸易逆差较大，但对中国服务贸易一直是逆差，且连年增长。美国对中国的服务业出口近5年年均增速16%，未来增长潜力巨大。从另一个角度来看，由于我国服务业的对外开放程度低于制造业，也导致了服务业生产率增长较慢。提高服务业对外开放既有利于提高国内经济增长，也有利于减少中美之间的贸易不平衡。

服务业重点开放领域包括旅游，软件，工程服务，交通运输，育幼养老等市场竞争比较充分的领域。另外，也应适度开放金融行业。在加入WTO后，中国事实上的金融行业的开放程度有限，例如外资银行占中国银行业金融机构总资产的比例在2003年是1.5%，在2015年是1.34%（中国银行业监督管理委员会，2016）。金融市场的进一步开放有助于提高中国金融服务的生产率，开放措施包括取消外商股比限制，加强法律法规透明度等。在文化产业方面，可以加大知识产权保护力度，加大电影等部分产品的进口配额等。

中美贸易摩擦，中国总共在WTO提起过15起上诉，其中10起针对美国，大部分是针对美国不合理的双反措施。其他反制措施更多是在美国提高关税壁垒后，施加同类型的对等报复性措施。例如，2009年针对奥巴马政府对中国进口的轮胎加征关税，中国商务部对从美国进口的肉鸡启动反倾销调查。针对美国肉鸡的一个重要原因是中国禽肉产品多年来不能进入美国市场。虽然美国对农产品的敏感性较高，但是农产品的贸易金额总体不高，2016年美国向中国出口数十亿美元的禽类和肉类，远不及大豆、汽车和飞机等行业超过百亿美元的出口额。从反制的有效性来看，以下几个行业的杀伤力要高得多。

（一）大豆

据中国商务部长钟山指出，美国56%的大豆出口都是销往中国。2015年中国从美国进口大豆金额超过120亿美元。在美国的几个主要大豆种植州中，伊利诺伊州与中国的贸易额较高，2015年对中国出口农产品16亿美元，同时有较高政治影响力，在众议院占18席。其次是明尼苏达州，2015年对中国出口农产品9.01亿美元并于众议院占据8席。这使得中国可以利用大豆进口作为影响国会的重要工具。

诚然，因为短期内国产大豆的替代性有限，而从美国、巴西和阿根廷进口大豆又是有季节性的分工因素，因此减少大豆进口必然提高国内大豆价格，不利于国内消费者。不过，由于美国的政治环境对农业部门较为敏感，并且特朗普特别需要保护美国中西部的农民（他的主要支持者），因此有限程度的进口降低也可能形成有效反制方式。

（二）汽车

中国是全球最大的汽车市场。2016年，中国从美国进口汽车和汽车底盘价值超过120亿美元。由于汽车行业的附加值高，且品牌可替代性较强，针对美国汽车行业采取贸易反制措施，一直是中国常用的一个手段。例如，中国商务部在2011年宣布对美国进口汽车实施2年的反倾销和反补贴关税，虽然后来美国上诉到WTO，但WTO解决诉讼的周期很长，直到贸易制裁期限终止后才做出裁决。从这个角度来看，虽然对美国汽车行业实施贸易救济措施不是WTO框架下的理想选择，但在特朗普政府蓄意针对中国的前提下，也不失为一种有效的工具。

（三）飞机

中国是波音公司在海外最大的市场。2015年，美国对华货物出口总额达1130多亿美元，这其中仅波音就达到246亿美元，占约22%。根据波音《当前市场展望》报告，预计未来20年，中国的航空客运的平均年增长率为6.4%，中国的国内航空业将在未来20年内超越北美，成为全球最大的航空市场。该报告预计，未来20年中国对新造商用飞机的需求为6800架，价值1万亿美元。按照目前波音在中国市场约50%的份额，这意味着约5000亿美元的收入。若对波音飞机进行制裁，不但空客可以填补供应缺口，中国国产飞机也会有更大市场空间。而届时美国损失的不只是波音的巨额订单，还有更多就业岗位。波音发言人Doug Adler表示，如果依照美国商务部的公式，即每10亿美元的出口额在美国本土创造大约6000个就业岗位，那么从波音对中国的出口来看，中国市场为美国创造了15万个就业岗位。对于以创造“制造业就业”为目标的特朗普政府而言，这具有很大的威慑力。

（四）稀土

中国稀土供应量占世界90%，是重要的战略性物资，在军工和电子等行业有广泛应用，对于美国高科技产业至关重要。鉴于稀土出口限额制度与WTO的原则冲突，我国目前转向采用资源税制度来避免稀土的过度开采。但如果特朗普政府也摒弃WTO规则对中国实行不公平的贸易政策，中国仍然可以在WTO的框架下实行反制措施，例如利用WTO争端解决上诉期和合理执行期（Reasonable Period of Time, RPT）来执行效率违约（Efficient Breach）操作，即利用WTO规则空白来限制稀土出口但在允许的时间区间内主动改正（Harvard Law Review, 2011）。虽然使用该措施会破坏中国维护多边规则的可信度，但不排除在美国实施极端措施时作为反击方式使用。

美国的国际政策模式正在从1990年代的单极多边转化为现在的多极双边。在多极双边的谈判机制下，任何一个国家面对美国时的处境都是被动的。在美国有意退出国际贸易规则制定者的角色的情况下，中国应该强化与欧洲、日本等贸易伙伴的合作，共同维持国际贸易秩序和WTO体系。例如，特朗普政府有可能推出边境税收调整政策，欧盟已经明确表示该税收制度违反WTO原则，中国应和欧盟合作共同以符合WTO框架的反补贴等政策工具来反制美国提出的边境税政策。虽然2017年3月初的G20财长和央行行长会上，自由贸易受到了严重挑战，但中国还是应该坚持与各国联合抵制贸易保护主义，或与G7国家合作达成共识，共同推动自由贸易的发展，包括建立更为适应全球经济发展的国际贸易体系和达成区域经济合作。

附表：

参考文献：

1. IHS,“America’s New Energy Future: The Unconventional Oil and Gas Revolution and the Economy -  Volume3: A Manufacturing Renaissance”, 2013

2. Jason Bordoff, “There Will Be Oil”, Democracy Journal, Summer 2013, Issue 29

3. US Chamber of Commerce, “From International to Interstates: Assessing the Opportunity for Chinese Participation in US Infrastructure”, 2013

4. 中国银行业监督管理委员会，2015年报附表1

5. Harvard Law Review, “(In)Efficient Breach of International Trade Law: The State of The“Free Pass” After China’s Rare Earths Export Embargo ”, Harvard Law Review Vol.125, No2, December 2011, pp. 602-625

6. International Trade Administration, Department of Commerce USA, “Jobs Supported by State Exports 2015”; “State Export Report 2016”, US-China Business Council

7. Marcus Noland, Gary C. Hufbauer, Sherman Robinson, and Tyler Moran, “Assessing Trade Agendas in the US Presidential Campaign”, Peterson Institute of InternationalEconomics, 2016

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