党内法规是一个精致的体系
◆党内法规体系并不是由规则堆叠而成的简单罗列，而是一个以党章为根本遵循的规范阶层体系，形成了完备的规范系统。
◆ 这个系统以党章为根本遵循，准则、条例、规则、规定、办法、细则等各位阶的规范为配套，形成既有原则、又有规则，既有框架、又有底线，既有目标、又有要求，既有传承、又有发展的体系
作者单位：武汉大学党内法规研究中心
党内法规体系建设是制度治党的关键环节，是提升党的建设民主化、科学化和法治化水平的重要载体。十八届六中全会，在一次中央全会上制定并通过两部重要的党内法规，这在中国共产党的历史上是不多见的，对于提升党内法规的效力权威，增强党内法规的实施性和执行力，在党内法规建设史上具有里程碑的意义。
在全面依法治国和全面从严治党的宏观背景下，如何理解党内法规体系建设的必要性和必然性，如何理解各党内法规之间“相互联系、一脉相承”的特点，又如何理解党内法规体系内各规范之间的相互关系，这些理论与实践问题，都需要我们在党内法规建设日趋重要、日趋关键的历史时刻给予研究与解答。
党内法规是每个党员的行为指针
党的十八大以来，全面从严治党更加注重思想建党与制度治党的紧密结合，党内法规扮演着越来越重要的角色。
“两学一做”学习教育明确以党章党规为学习对象，在全党形成了学习党内法规、遵守党内法规和践行党内法规的良好氛围。反腐败斗争日渐深入，一批“老虎”、“苍蝇”因触犯党内规范受到纪律严惩，党内法规的权威性和威慑力获得彰显。党内法规建设已成为党的建设新的伟大工程中的重要组成部分。
党规乃治党之重器，良规乃善治之前提。如果说，有法可依是实现社会主义法治的前提，那么，有规可依就是实现依规全面从严治党的必要条件。党的十八届四中全会明确，完善的党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系建设承担着全面依法治国和全面从严治党的双重任务。
建构完善的党内法规体系，对于强化以党章党规为标尺，增强中国共产党的党内政治生活和党员行为模式不断民主化、科学化和法治化有着重要意义。以党章党规为标尺，就是以党章党规作为每个共产党员思想观念和行为模式的标准，以党章为根本遵循，以党规为行为规范，践行“不忘初心，继续前进”的誓言。
中国共产党是一个拥有8800多万党员的大党，治理着近14亿人口的大国，不仅国家治理任务繁重，党内治理任务亦超乎想象。推进中国共产党这样一个大党实现政令统一，保持朝气与正气，实现每一个党员与党中央保持高度一致，党中央对于各级党组织和普通党员如臂使指，是一个人类历史上前所未有的实践与挑战。
党内法规体系建设，是中国共产党优良党内治理体系与现代法治文明规律相结合的产物，突出法治思维和法治方式在党的建设中的地位与作用。法治思维和法治方式，要求将政党的行为全面纳入法治的轨道，用预先制定、预先公布的党内法规进行治理，党的各级组织、各级领导干部和普通党员，都必须以党内法规作为行为的依据和指针，任何党组织和党员不得有超越党内法规的特权，党内法规的作用力对于每个党组织和每个党员完全相同，党员平等地履行党内法规规定的义务，同时也平等地享有党内法规规定的权利。由于党内事务的复杂性和多元性，建立、完善党内法规体系成为运用法治思维和法治方式实现党内治理的必然选择。
党内法规体系在本质上是党的纪律成文化和体系化；在来源上，党内法规源自党的纪律，党内法规体系的构成，也必须与党的纪律要求相符合。中国共产党在长期革命、建设和改革过程中，形成了一整套治党管党的好经验、好习惯和好做法，集中体现为党的各项纪律和规矩。
过去，有的在党内运行良久且行之有效的各项纪律和规矩，曾长期处于口口相传之中，处于党员干部以身作则、以上率下之中。对于中国共产党这样一个大党而言，纪律和规矩如果长期未能成文且缺乏体系性，则会导致一些纪律和规矩在流转时遗失，在执行中乏力，在宣讲时无据。因此，极有必要将这些长期运行、行之有效的纪律进行归纳和梳理，用具有规范性的语言将之进行整理和汇编，按照各自所处理事务和调整对象为标准，编纂成为内在逻辑严谨、事务分工明确、技术要素完备的规范体系。党内法规体系就是党的纪律升华为完备规范体系的制度成果。
党内法规体系，用规范的形式确认党的纪律，保存党的优良作风，记载党的初心。党内法规的根源是党的纪律，是党的纪律在全面依法治国和全面从严治党双重背景下的升华与提炼。党内法规的使命是更好地实现党章党规的标尺作用，让党章党规在法治轨道上获得更优化的体现、更彻底的实现、更良好的效果。
党内法规在一脉相承中与时俱进
十八届六中全会制定并通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》与《党内监督条例》，两者都不是党史上的第一次。
1980年2月，十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，反思与总结“文化大革命”过程中出现的破坏党内政治生活的现象及教训，提出十二条党内政治生活的准则。习近平总书记在向十八届六中全会所作的说明中，高度评价了这份准则。他指出，1980年准则，既对当时党内存在的突出矛盾和问题提出了解决的办法，又对党在长期实践中取得的宝贵经验进行了归纳，是对马克思主义建党理论的丰富发展，具有开创性意义，其主要原则和规定今天依然适用。
同样，2004年2月，《中国共产党党内监督条例》（试行）颁布，对于党内监督的原则、制度和保障作出了规定。这部条例试行多年，对于建立党内监督制度、积累党内监督经验，作出了特殊的贡献。
1980年的准则距今已有36年，2004年的试行条例距今也已有12年。当年的准则和试行条例尽管仍发挥着重要作用，但新形势、新环境和新目标，已对中国共产党确立更加明确、丰富的党内政治生活准则，建构更加明晰、科学的党内监督制度提出了新要求。
“法与时转则治，治与世宜则有功”。推动制度的与时俱进，是实践的需求，也是制度不断发展和完善的必要。十八届六中全会对于准则、条例的修订，体现了党内法规体系建设继承与创新的统一，是党内法规一脉相承而又与时俱进的结晶。
自中国共产党成立的那一天起，党的建设即伴随着党的始终。党内政治生活、党员行为规范，都是党的建设在组织生活和行为模式上的体现。党内法规是党纪的成文化和规范化，是党的建设的制度化成果。从革命、建设到改革时期，党的根本宗旨、基本方法从未改变，所形成的一整套优良传统从未改变。这就决定了一些历史上制定党内法规，由于体现了党的建设中具有长期性、稳定性和共性的宝贵经验与做法，并不因时、因事、因人而变，有着相对的稳定性，党内法规建设必须一脉相承。
比如，习近平总书记在关于制定准则、条例的说明中，专门提出了1980年制定的准则中的“九个关于”，即关于党内政治生活的目标和基本准则，关于坚持党的政治路线和思想路线，关于坚持集体领导、反对个人专断，关于维护党的集中统一、严格遵守党的纪律，关于坚持党性，关于要讲真话、言行一致，关于发扬党内民主、正确对待不同意见，关于保障党员权利不受侵犯，关于接受党和群众的监督、不准搞特权等。这“九个关于”虽然是在1980年的准则中确立，对于今天的党内政治生活仍有着重大的规范意义，因而在新准则颁布后，也必须为全党所遵循。
同时，由于全面从严治党的紧迫性和复杂性，决定了党内法规体系建设必须突出创新性。中国共产党在不同的阶段有着不同的使命，面临着不同的问题。随着经济社会的发展和利益格局的深入调整，党所面临的执政压力是空前的，所面临的问题和挑战也是空前的。面对“四大危险”和“四大考验”，全面从严治党的压力和难度逐渐加大。一些过去出现的矛盾和问题，今天已得到缓解，一些现在面临的矛盾和问题，过去可能尚未出现。
因此，新形势下加强和规范党内政治生活，既要坚持过去行之有效的制度和规定，也要结合新的时代特点与时俱进，拿出新的办法和规定。一些党内法规的基本原则和基本理念尽管仍应坚持和适用，但具体的内容，特别是制度框架、程序机制、体制安排、行为规范等，需要根据新形势予以创新，并在一脉相承中与时俱进。创新的体制机制，更加符合党治国理政的需求，更加符合执政党自身建设的规律，是中国共产党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力在制度层面的体现。
党内法规是一个精致的体系
国有国法，党有党规党法，党章就是最根本的党规党法。十八届六中全会将党章描述为党内政治生活的“根本遵循”，习近平总书记在关于准则、条例的说明中，明确地论述了党章、准则以及其他党内法规之间的关系，突出了党章在党内政治生活和党内法规体系中的重要地位。党内法规体系是以党章为根本遵循的规范体系，党内法规体系建设应当把握党内法规内部结构的精致性特点，注重党内法规体系建设的阶层性和系统性。
党内法规是一个精致的体系。2013年5月，被称之为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》发布施行，对构成党内法规的各种规范渊源及其功能定位进行了明确规定。
根据党内法规制定条例第4条的规定，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。其中，党章所作出的是“根本规定”，准则所作出的是“基本规定”，条例所作出的是“全面规定”，规则、规定、办法、细则所作出的是“具体规定”。“根本”、“基本”、“全面”、“具体”既是对各自所规范内容的描述，也是对党内法规各规范渊源效力位阶的描述。
党章居于党内法规的最高位阶，是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和党员权利以及党的纪律等作出的根本规定。习近平总书记多次强调党章在党内的根本地位和最高效力，明确指出：党章是党的根本大法，全面从严治党首先要遵循党章。党章是全党必须遵循的总规矩，其他党内法规必须以党章为依据，不得与党章相抵触。
准则，是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。准则在党内法规体系中位阶比较高，仅次于党章。准则规定的内容，思想性、政治性、综合性比较强，在必要时还需要“讲讲道理”，因而并非一味追求形式上的规范性。准则是条例、规则、规定、办法、细则等下位党内法规的立规指南和框架，对于制定、适用和解释各下位党内法规有着较强的指导意义。目前名称为“准则”的党内法规，有《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》。
条例，是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定。条例是党内法规的主干，在各自所规定的重要关系或重要工作领域，居于主导地位。如果说党章是党内法规体系的基石，准则是党内法规体系的横梁，那么条例就是党内法规体系的支柱。条例细化了党章、准则的原则性、纲要性规定，将党章、准则的原则落实为体制、机制和规则，用以规范党组织和党员的工作和行为。与规则、规定、办法、细则不同，条例是对于某一领域重要关系或者某一方面重要工作的全面规定，是指导相关规则、规定、办法、细则等各具体规定制定、适用和解释的指针。
规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出的具体规定，是党内法规中具有具体性、指向性和操作性的规则。与党章、准则和条例只能由中央制定不同，规则、规定、办法、细则可以由中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定。规则、规定、办法、细则等具体规定，是对于党组织和党员具体行为、具体关系、具体问题的规定，有着数量多、规模大、规范细的特点，对于党组织和党员的行为有着直接的调整和规范作用。
党内法规体系并不是由规则堆叠而成的简单罗列，而是一个以党章为根本遵循的规范阶层体系，形成了完备的规范系统。这个系统以党章为根本遵循，准则、条例、规则、规定、办法、细则等各位阶的规范为配套，层层落实、层层推进、层层细化，形成既有原则、又有规则，既有框架、又有底线，既有目标、又有要求，既有传承、又有发展的体系。
这个系统以党章为统摄党内关系、党的组织、党内生活、党员行为的总规矩，包含党的组织、廉洁自律、厉行节约、纪律处分、选拔任用、教育培训、监督巡视等各方面内容的体系。党内法规体系建设阶层性和系统性，保证了党内法规内部的完备和精致，对依规治党对于全部党组织和全体党员的全覆盖，制度治党对于党内关系和党内各项生活的有效性，都发挥着极为重要的作用。
如果说，依法治国是中国共产党治国理政的历史选择，那么，依规治党是中国共产党治党管党的战略抉择。科学、完备、良善的党内法规，不仅规范着党组织和党员的行为，制约着党员领导干部特别是高级领导干部的权力，型构着有序的党内政治生活，而且弘扬着党要管党、从严治党的主旋律，记载着党的初心，传承着党的优良传统与作风。
“徒法不足以自行”，良善的党内法规体系是依规治党的前提，严格遵守党内法规、认真执行党内法规，将党内法规的实施贯穿于全面从严治党的全过程，用党内法规的执行力确保中国共产党永葆初心。LW
刊于《瞭望》2016年第49期，原题《建设完善治党“重器”》
扫描二维码，关注瞭望微信
点击【阅读原文】订阅瞭望
给你权威的新闻洞察力