位于长江上游珍稀特有鱼类国家级保护区的造纸厂码头

◆ 现行管理机制不适应开放性水域。我国的《自然保护区管理条例》主要根据陆地森林型自然保护区的特点制定，参照林业自然保护区法律法规来管理水生生物保护区会带来诸多难题

◆ 现行管理模式下，保护区管理人员一方面承受着要求发展“开绿灯”的压力，另一方面又面临可能违法违规的风险

文/《瞭望》新闻周刊记者张桂林 周凯

　　《瞭望》新闻周刊记者近期在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区重庆段走访发现，尽管近几年保护力度加大，鱼类资源锐减态势得到一定遏制，但由于保护区地处长江干流“黄金水道”，沿岸城镇众多，人员活动、开发建设频繁，现行保护区管理机制不适应此类开放性水域，珍稀特有鱼类及其生存环境仍面临诸多威胁。

　　与此同时，相关法律法规严格限制保护区内建设，而保护区重庆段又属于重点开发区，导致保护区监管执法难落实，一些必要的基础设施和民生工程面临违法风险。受访的基层干部及专家建议，长江上游珍稀特有鱼类保护管理机制和法律法规宜进一步优化调整，使保护工作见实效、可持续。

保护区违规乱象频仍

　　长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区2005年4月成立，保护区范围为云、贵、川、渝部分长江干流及赤水河、岷江、沱江等多条支流，总面积达3.17万公顷，主要保护对象为白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等68种长江上游珍稀、特有鱼类及其生存环境。

　　保护区重庆段为长江干流，长度115.22公里，范围为长江干流10年洪水位线，面积8000多公顷，涉及永川、江津、九龙坡、大渡口四个区。淡水鱼类资源与生殖发育教育部重点实验室成员、西南大学副教授刘建虎介绍，重庆段现已探明的鱼类大型产卵场群24个，对补充三峡库区鱼类资源意义重大。

　　《瞭望》新闻周刊记者5月份沿保护区走访看到，保护区虽然设置了不少界碑标牌，但濒江城镇密布，虽有界碑却无界限，人员进出扰动非常频繁。

　　在保护区核心区的永川区松溉镇长江岸边，记者看到，在“国家自然保护区核心区”的石碑旁边，就有多家“鱼府”餐馆。时值初夏枯水季节，不少人在河床上游玩、烧烤，还有家禽在江边游动觅食。一条小河沟从镇上直抵河床，小股生活污水沿河沟流入长江。在属于缓冲区的江津区石门镇，保护区界碑下方，有不少搭乘渡船的居民，一个用篷布搭建的小卖部正在营业。虽是禁渔期，但保护区各江段仍有零星垂钓者。

　　保护区岸线范围内，生产生活设施随处可见。属核心区的永川区朱沱镇是该区第二大镇和临港工业园区，“港园工贸”的标牌和该镇保护区的界碑比邻而立。界碑下方，一个堆满集装箱的大型造纸厂专用码头矗立江岸。在缓冲区江津朱杨镇、石门镇，记者看到，江岸不仅有生活排污口、小型渡口，还有砂石堆场、小型船舶制造维修厂等。

　　石门镇下游江段为保护区的实验区。白沙镇等人口大镇、德感工业园区以及江津城区位于长江两岸，岸线上建有多个码头、油库等设施，重庆重要的港铁联运交通枢纽珞璜港也位于实验区内。保护区长江干流上，各类货运船舶轰鸣往来。

　　按照《自然保护区管理条例》《水生动植物自然保护区管理办法》等的规定，禁止任何人进入核心区，缓冲区只准进入从事科研，实验区可进行旅游等活动。若不是在江边看到保护区界碑标牌，很难想象这里是国家级自然保护区。

　　重庆市农委渔业发展处、渔政处相关干部告诉《瞭望》新闻周刊记者，科研资料显示，长江上游鱼类物种丰富度呈下降趋势，主要表现为海淡水洄游和江湖洄游性种类急剧减少，河道洄游性种类铜鱼的比例由1974年的40%下降到20%左右；产粘性卵的定居性种类产量较稳定，相对数量有所上升。

　　受访干部表示，过度捕捞、非法捕捞以及沿岸码头等涉水工程、工矿企业和城市排放的废污水，是导致渔业资源衰减的重要原因之一。

开放性水域保护区管理面临困境

　　江津、永川两地保护区管理站干部杨渝永、蒋华敏等告诉《瞭望》新闻周刊记者，保护区成立后，管理部门大力实施增殖放流、建设人工鱼礁鱼巢，持续打击电鱼等非法捕捞行为，近两年又全面禁止了保护区内河道采砂等行为，使野生渔业资源锐减趋势得到遏制，胭脂鱼种群数量有所增加，但保护工作依然任重道远，保护区当前面临的首要问题就是法律障碍。

　　杨渝永、蒋华敏表示，由于这里是开放性水域、黄金水道，很难封闭管理，如果严格对标国家自然保护区管理条例“核心区禁入”“缓冲区只准科研进入”等规定，违规现象仍比较普遍。

　　受访者表示，出现这种情况的原因在于保护区法律法规的不适用。我国自然保护区以陆地森林型为主，《自然保护区管理条例》主要是根据陆地森林型自然保护区的特点制定的，原农业部制定的《水生动植物自然保护区管理办法》又是套用林业自然保护区管理模式。

　　刘建虎介绍，林业保护区如同“同心圆”，由内向外分别为核心区、缓冲区和实验区，封闭性较强、易于监管。鱼类生活规律是“点加线”，主要有产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道，目前鱼类保护区参照“同心圆”分段划核心区、缓冲区和实验区，但实际“三场一通道”各区都有分布。

　　参照林业自然保护区法律法规来管理水生生物保护区会带来诸多难题，一方面相关法律法规执行难度大，违法行为多发，影响法律权威；另一方面难以科学有效护渔。刘建虎说：“船舶进入核心区和缓冲区算不算违法？各个区里都有鱼类产卵场，核心区缓冲区严格保护了，但实验区放掉了。”

　　保护区重庆段的四个区，大渡口和九龙坡区是重庆主城区，渝西的永川区、江津区是重庆工业化、城镇化的“主战场”。既是国家级保护区又是黄金水道的“双重身份”，严格的保护规定和区域功能的冲突，导致该保护区沿岸建设“动辄得咎”，发展与保护矛盾突出。

　　在采访中，一些干部坦言，虽然早在2005年就设立了保护区，但前些年，沿岸建设开发并未严格依照保护区法律法规优先考虑鱼类保护，加上国家级保护区审批程序严格、周期长，“未批先建”现象多发。

　　2016年中央环保督察指出，该保护区内多个项目未取得环评手续即开工建设。江津区环保局相关人员介绍，自保护区设立以来，江津区获得渔评审批的建设项目仅15个。德感工业园防洪堤二期工程、珞璜港改扩建项目、自来水公司应急提水工程等6个项目未批先建。其中3个项目通过增殖放流等措施已完善审批手续，另外3个项目正在整改中。

　　在永川区朱沱镇、松溉镇长江岸边，《瞭望》新闻周刊记者看到了停工中的防洪堤工程。当地干部介绍，由于汛期两镇经常被淹，2011年防洪堤工程立项，2017年动工。在动工几个月后，因5年环评期已过，被相关部门叫停。由于在保护区内，该工程重新环评无法通过，停工至今。

　　此外，国家级保护区建设项目审批权限和标准不明，一些必要的基础设施和民生工程也受到影响。江津区港航管理处一位干部介绍，保护区内一些趸船码头、取水口、渡口等民生工程迁建、修复按规定需要到国务院有关部门审批，耗时费力，“年运量5万～10万人的朱杨渡口被洪水毁坏，修复也就是修个几十米梯道，是不是需要渔评没有明确。”

　　由于部分航道水深不够，重庆主城至四川宜宾江段大型船舶难以通行，影响黄金水道功能发挥。“航道建设也与保护区管理存在冲突。目前只是将一定里程的江段纳入保护区范围，并未留出航道空间”。长江航道整治中心一位负责人说，长江上游航道11个等级提升项目中有8个整治工程项目位于核心区或缓冲区内，部分项目因此进展缓慢，航道得不到疏浚也会带来通航安全隐患，泸州、宜宾港较为明显。

优化保护机制统管严管并举

　　受访基层干部说，现行管理模式下，保护区管理人员一方面承受着要求发展“开绿灯”的压力，另一方面又面临可能违法违规的风险。

　　刘建虎介绍说，成立该保护区时，为了争取资金，地方贪大求全盲目往上报，功能区划不合理，报下来以后产生一系列问题。“上游省份保护区内有不少贫困县市，存在脱贫攻坚项目建设与突破生态红线的矛盾。”

　　针对长江上游珍稀特有鱼类保护存在的问题，保护区干部和专家呼吁，宜进一步科学规划保护模式，优化管理机制，严格监管执法，使保护工作见实效、可持续。

　　首先，遵循珍稀特有鱼类生存繁育规律，论证规划开放性水域鱼类保护新模式，与陆地自然保护区区别开来，真正做到科学保护。

　　刘建虎等认为，可对现有保护区的功能区进行优化调整，把真正需要保护的点和线严格保护起来，在全面探明鱼类产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道的基础上，精确标定为“核心小区”，并通过设定电子围栏、实时视频监控等科技手段全天候监管，“这样既能实现科学护鱼，又能避免一些集镇甚至城区被全域划进核心区和缓冲区，出现动辄违法的尴尬。”

　　其次，让保护区监管真正统起来、严起来。

重庆市农委等部门相关人员介绍，水利水电工程、河道挖砂采石、航道疏浚维护、港口码头建设、河道排污和取水等建设项目以及水域环境污染，均是破坏水生生物多样性的问题，而这些领域的管理涉及发展改革、环保、水利、交通、城建、国土等多个部门，目前主管的渔政机构很难统筹协调。建议设立保护区综合监管执法机构，变“九龙治水”为“一家护鱼”。同时，非法采砂、非法捕捞等害鱼行为目前处罚力度不够、违法成本较低，应考虑重惩重罚。

　　此外，对保护区岸线应进行统一规划、适度开发。受访人员认为，当前地方发展冲动与岸线盲目、散乱开发，对渔业资源构成严重威胁，可由上级部门统一制定保护区相关发展规划，整合现有港口码头、取水口等设施，推动保护区两岸绿色、适度、高效发展。LW

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编　辑 | 张静瑾