埃及气候大会十五日复盘

损失与损害资金机制意义不容低估。“这次产出的是一个碗，把碗摆在桌上本身就是有标志性的，以后气候问题将由减缓和适应‘硬币两面’，加上损失与损害，变为‘三条腿’。”

发达国家在损失损害基金上对发达国家和发展中国家的二分法存有不满。“发达国家既然避不开责任了，从谈判技巧的角度，更好的办法就是拉着更大的国家一起下水，那么我分担的责任就少了。”

COP27的注册参与者中有六百多人来自化石燃料公司或与化石燃料有关，人数超过受气候影响最严重的10个国家的代表人数总和。2023年COP28将在迪拜举办，阿联酋本身就是化石能源产出大国，这让诸多人士为COP28的议程和走向捏一把汗。

（本文首发于2022年12月1日《南方周末》）

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南方周末记者 宋炳晨

责任编辑 曹海东

当地时间2022年11月9日，埃及沙姆沙伊赫，身穿传统服装的巴西与会者在国际会议中心参加COP27气候会议。 （视觉中国/图）

倒计时从90分钟开始，一小时后又重新变为90分钟，往复几次，直到凌晨3点，网络直播画面亮起,《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会（COP27）的闭幕式终于举行。

COP27是新冠肺炎疫情暴发以来举办的第二场缔约方大会，共有45000人参加，是迄今为止规模最大的缔约方大会之一。算上“拖堂”时间，会议总计近15天。

COP27达成的一号案文（cover text）被称为“沙姆沙伊赫实施计划”，涵盖能源、减缓、适应、损失与损害、早期预警和系统性观测等16个章节。该计划强调，全球向低碳经济转型预计每年至少需要4万亿到6万亿美元的投资，提供此类资金需要对金融体系及其结构和流程进行迅速和全面的转型，让政府、中央银行、商业银行、机构投资者和其他金融机构参与进来。

一号案文除了设立损失与损害基金这个最大亮点以外，会议重申在未来五年内建设极端天气和气候变化的预警系统。另外将11月16日专门设为“生物多样性”日，而且将海洋、森林、农业三部分分别单独作为一个章节。

进步之外，需要看到在1.5℃控温目标和逐步淘汰化石燃料方面，COP27基本延续了格拉斯哥COP26的表述，甚至出现“小步倒退”。

在2022年11月28日中国生态环境部举行的新闻发布会上，生态环境部新闻发言人刘友宾表示，COP27上中方全面深入参与近百项议题谈判磋商，坚定维护发展中国家共同利益，为会议取得一揽子积极成果作出了重要贡献。

“在这次大会上，发达国家在向发展中国家提供资金和技术支持等问题上态度消极。发达国家之前承诺的每年1000亿美元资金支持仍未兑现，也没有就适应资金翻倍作出明确的出资安排。”刘友宾说。

绿色和平东亚区全球政策高级顾问李硕感受到国际社会对中国的期待也在逐步增强。“中国需要进一步思考自己在气候变化问题上的角色和地位，中国如何减排？在资金方面，除南南资金之外，还没有更多的角色和作用？这都是很重要的命题。”

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一号案文一直是COP(缔约方大会)中最重要的文件，涵盖缔约方大会的关键成果，也往往成为拖堂的最大原因。不过，COP27的拖堂，还有一个重要原因是主席国埃及对谈判进程的把握不足。

一号案文的诞生过程漫长，通常COP的第一周是《联合国气候变化框架公约》的两个附属机构——科学与技术咨询机构（SBSTA）和履行机构（SBI）领导的技术磋商，形成共识后由部长级磋商形成分议题案文，最终形成一号案文。

拖延的迹象在第一周便已显现。在技术谈判中，损失损害的基金机制和气候减缓两个工作组的分歧明显。根据以往经验，缔约方大会能否顺利闭幕，很大程度上取决于在第一周的技术谈判——如果谈判富有建设性，大家相向而行，第二周达成共识就更有希望；如果分歧很大，第二周的谈判要更耗力气，考验代表智慧。

会议第二周，会议主题由技术磋商转变为部长级磋商，11月15日，主席国发布了会议重要议题，包含气候减缓、全球气候适应目标、气候资金、损失损害等议题，由发达国家和发展中国家部长领导磋商。

北京绿研公益发展中心副主任郭虹宇告诉南方周末记者，相较而言，格拉斯哥COP26在会议第一周中期时，关于一号案文的部长级磋商便已开始。

大会原定闭幕日前一天，主席团发布20页的非正式文件，包含一号案文所涉及的关键要素，第二天一号案文初稿形成，然而当日一些关键内容的磋商还未完成，作为关键议题之一的增强减缓雄心和行动的案文还是空白。时间显然不够，原定闭幕日的最后几个小时，会议主席萨迈赫·舒凯里（SamehShoukry）表示“时间不等人”，宣布延长一天会期。

“除了部分议题谈判特别艰难之外，将有关一号案文的部长级磋商挤压在第二周后半周，时间十分紧张，也部分体现了埃及在议程设置方面的经验稍显不足。”郭虹宇认为。

全球环境研究所（GEI）项目官员彭奎关注到，谈判到激烈阶段讨论形式也不拘小节，常常会从座位上站起来，团坐一起，促进交流。“我们都累了，当然主席先生除外，我们的团队已经精疲力尽。”欧盟委员会执行副主席、气候政策负责人弗兰斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）在闭幕式讲话伊始便说道。

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损失与损害问题在COP27召开之初就备受期待，其能够进入正式议题实属不易。

早在1991年，一些小岛屿国家就提议为可能受到海平面上升影响的国家设立保险。此后二十多年里，小岛屿国家一再呼吁，直到2013年COP19建立华沙国际损失和损害机制，用于促进各国对于损失与损害的理解。2019年COP25建立圣地亚哥网络，为发展中国家提供技术援助和专业知识，支持损失和损害解决方案。

对于众多小岛屿国家而言，损失与损害不仅是经济损失，还有国家存亡的威胁。COP26上，图瓦卢外长西蒙·科菲还曾卷着裤腿站在海水中向气候领导人发表讲话。

2022年多个国家上演的气候悲剧无疑为议题铺平了道路。李硕认为，尤其是巴基斯坦的洪灾给予国际社会巨大触动，以至于“发达国家再在这次会议上抵触这一问题，会招致很大的负面舆论压力”。

被列为正式议程之后，损失与损害迅速成为谈判焦点。小岛屿国家联盟（AOSIS）反复呼吁，COP27设立的“损失和损害基金”需要在2024年投入“运行”。

但与发展中国家迫切需要的行动不同，发达国家更倾向于在COP27先达到政治表态。原因在于，发达国家在损失损害基金上对发达国家和发展中国家的二分法存有不满。“发达国家既然避不开责任了，从谈判技巧的角度，更好的办法就是拉着更大的国家一起下水，自己分担的责任就少了。”李硕说。

弗兰斯·蒂默曼斯表示，欧盟认为该基金应该只向受影响最严重的国家提供补偿金，而不是所有发展中国家。加拿大环境部长斯蒂文·吉尔博（Steven Guilbeault）也宣称，“（损失与损害）资金应包括所有排放大国，其中包括像中国、沙特阿拉伯和卡塔尔这样的国家。”

但是发展中国家并不接受这一说法，认为损失和损害问题主要由发达国家历史排放导致。在这次谈判中，77国集团加中国异常团结，发达国家的多次分化尝试均未成功。

会议最终决定设立一个应对损失与损害的基金，其职责包括重点处理损失与损害问题，并设立过渡委员会，对资金细节进行讨论，同时“建立圣地亚哥网络的机制安排，使其能够充分运作，包括支持其在促进技术援助方面发挥的作用”。

这是一个妥协结果。比如隐去了2024年的时间表，也没有包含出资、使用和监督等关键问题，李硕认为即便如此其意义也不容低估。“这次产出的是一个碗，把碗摆在桌上本身就是有标志性的，以后气候问题将由减缓和适应‘硬币两面’，加上损失与损害变为‘三条腿’。”

损失与损害问题在COP27召开之初就备受期待，其能够进入正式议题实属不易。 （新华社/图）

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相比在损失与损害问题上令人欣喜的突破，其他关键问题上几无进展。

《巴黎协定》提出，把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内，同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响。自此之后，历届COP的核心议题均围绕实现2℃、1.5℃的控温目标，COP27也不例外。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2022年4月发布的报告显示，按照目前各国的气候计划，全球可能会在本世纪升温超过1.5℃，如果2030年之后各国没有提高减排雄心，那么到2100年全球气温可能会升高2.8℃。

郭虹宇指出，对于小岛屿发展中国家而言，2℃温升的世界里，海平面上升等气候变化影响将给其国民带来直接的生存威胁，他们在COP27上一再强调，在2℃温升世界里活不下去，“We want to prosper, not survive”（我们不要在气候危机的世界里勉强维持生存，我们要在气候安全的世界里实现繁荣）。

COP27上，小岛屿发展中国家和最不发达国家继续呼吁将1.5℃目标作为全球长期温控目标。“COP27必须发出强烈的政治信号，表明世界团结一致应对气候变化，”最不发达国家（LDC）集团主席Madeleine Diouf Sarr说，“COP27必须坚定承诺到2030年将排放量减半，才能实现1.5℃的目标。”气候脆弱国家论坛（CVF）主席Kwaku Afriye在部长级圆桌上也强调，必须使各缔约方的国家自主贡献（NDCs）与1.5℃温控目标保持一致。这一主张也得到了欧盟和环境完整性国家集团等的支持。他们指出，全球集体减缓行动不力的情况下，适应和损失与损害的成本将不断增加。

但这一主张未能像在巴黎气候大会上那样得到全体缔约方的认同。郭虹宇介绍，发展中国家集团指出《巴黎协定》目标已经明确了，既包括2℃也努力实现1.5℃，现在的关键应聚焦如何促进各缔约方切实落实此前的各项承诺，缺乏落实的承诺是无法实现《巴黎协定》目标的，有力的实施就是雄心的一种体现。

这也让如何描述1.5℃在COP27分歧不断。COP27的另一案文《公约规定的长期全球目标和实现该目标的总体进展的第二次定期审查》初稿中将1.5℃描述为能“避免越来越多的灾难影响”，但部分发展中国家认为语言过重，希望修改为“不利影响”，最终案文的语言则与格拉斯哥的表述一致。

相比COP27，在印度尼西亚举行的G20峰会达成的《二十国集团领导人巴厘岛峰会宣言》重申了《巴黎协定》和《格拉斯哥气候公约》成果，并表示“注意到IPCC的评估，即温度升高1.5℃与2℃相比，气候变化的影响将小得多，我们决心努力将温度升高限制在1.5℃”。

尽管G20宣言没有退步也没有进步，但李硕表示，在多边场合COP27上形成比G20更强的成果——因为G20只有20个国家，而COP27有将近200个国家，其中有很多气候脆弱的国家，他们的利益能不能得到妥善的照顾，是个重要问题。

最终权衡下，COP27一号案文原地踏步——在“科学性与紧迫性”章节案文与《格拉斯哥气候公约》一致，重申了“决心努力将升温幅度限制在1.5℃”。用主席国埃及的话说，至少守住了不倒退的底线。

“COP27只治了症状，没有治病根。”李硕认为，如果只是就损失与损害进行补偿，而气候减缓行动力很弱的话，犹如釜底抽薪。

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