直播回顾 | 推动湿地科学保护，立法与制度建立怎么做？

2021年11月20日下午，自然之友携手北京市企业家环保基金会举行了一场针对湿地保护的线上直播活动。本次活动邀请到5位有丰富湿地保护知识和经验的嘉宾共同围绕《湿地保护法》参与线上讨论，他们分别是：

陈   悦 ：西南林业大学文法学院法律系主任

李启茂 ：阿拉善SEE生态协会章程委员会委员

刘康福 ：武汉生态环境设计研究院高级工程师

杨   彪 ：北京市企业家环保基金会副秘书长

张东升 ：上海海洋大学水产与生命学院水生生物系副教授

本次活动主持人：刘金梅，自然之友总干事

直播间内，5位嘉宾就湿地定义、湿地名录制保护、湿地修复以及公众参与湿地保护几个湿地保护中的热点问题，和近2000位网友一起进行了分享讨论。

Part 1

湿地的定义

《中华人民共和国湿地保护法（草案二次审议稿）》（下称二审稿）中对于湿地的定义，包括了“具有显著生态功能”的限制性条件。然而，对于何为具有显著生态功能，判断具有显著生态功能的标准都存在较大的不确定性。

其次，二审稿中将水田以及用于养殖的人工水域和滩涂排除在湿地定义范围之外。然而，多位老师都认为水田以及用于养殖的人工水域和滩涂也发挥着非常重要的生态作用，包括为迁徙的水鸟提供觅食地或停歇地，如在武汉就发现了国家一级保护动物黄胸鹀。上海南汇东滩也有发现类似的现象，由于城市化进展，现有的潮间带已退化，水田以及人工养殖滩涂就给很多包括鸻鹬类在内的水鸟提供了空间。所以，适当发展生态农业以及生态旅游，在冬天对于农田进行一些合理改造，都是一个能取得多方平衡、互惠互利的事情。因此，建议将水田以及用于养殖的人工水域和滩涂包含在《湿地保护法》关于湿地的定义范围内。

Part 2

湿地名录制保护

各位嘉宾均肯定了湿地名录制保护的优势（名录制保护，即将湿地分级列入保护名录，依据保护名录进行保护），认为名录制保护具有可执行性好的优势。由于名录具有非常清晰的界定，能够让行政机关具有明确的执法依据，是一个现阶段较好的措施。

然而，名录制保护也存在问题：第一，名录的出台和更新需要较长时间，第二，部分具有生态价值的湿地未能被列入名录中。例如上海南汇东滩湿地生物多样性较为丰富，但并未在上海湿地名录中。

上海南汇东滩湿地，图片来源于公众号“生态南汇”

对于尚未进入名录，但具有生态价值的湿地，嘉宾们建议：一方面可以通过公众行动推动湿地进入名录，例如在云南德宏州的盈江有一个小湿地，生物多样性丰富，当时面临着即将被开垦为农田的危险。恰逢云南省政府要准备制定第二批一般湿地名录，一些专家和志愿者通过整理、递交相关材料的方式，成功推动那片湿地进入了云南的湿地名录中。同时，嘉宾们建议应当明确入选湿地保护名录的标准，建议制定针对湿地名录出台程序性保障的规定，例如可以接受提名，对提名在合理期限进行响应，在一定期限内出台、更新名录。名录入选标准以及名录调整等内容都应当向公众公开。

另一方面，嘉宾们建议通过湿地小区，制定地方性保护规定，社会公众力量参与保护等方式对于暂未列入名录但却需要进行保护的湿地进行保护。

Part 3

湿地的修复

多位嘉宾提及到了湿地修复工程造成生态破坏影响的案例，例如上海南汇东滩湿地植树破坏湿地原生境；大理洱海十八溪对于自然湿地进行未经科学论证的人为改造，自然之友也在江苏连云港对于“蓝色海湾”滨海湿地修复项目提起了诉讼。 

种类和数量众多的水鸟在临洪河口滩涂觅食，拍摄/自然之友

嘉宾们根据自身经验，总结出了现在一些湿地修复中的问题，包括：

1、“空间保证”与“水质生态”的关系尚未取得共识，“压缩空间要水质、精准灭荒要生态、园林景观即生态、渠化硬化要环保”的矛盾做法仍然普遍存在，大量“湖边塘”可能继续消失，灭天然地上海绵而建人工地下海绵；

2、人类集中活动区与水域之间缺乏必要的过渡空间，狭义理解“以人为本”。如武汉天兴洲洲头越野车与黑鹳栖息地之间的矛盾；

3、湖泊水位基本人为调控，缺乏生态思维，实控水位常高于规划常水位，且与自然变化规律相悖；河流变成梯级水库，大量原生鱼种消失；

4、过度人工治理，追求投资额度；压缩修复工程工期，违反自然恢复为主的基本原则；

5、生态清淤不生态，“平底锅+陡岸”（即“煎锅）的做法仍为主流；

6、生态修复片面注重植物盖度和水质提升，缺乏多样性生境的营造；

7、风险预防机制不健全，社会参与严重不足。主要是参与渠道不畅，在规划、可研评审、初设评审、环评、验收等诸多关键环节均无法定的社会参与渠道。仅限于规划、环评等部分环节的公示参与和涉湖项目在开工前的占湖还湖听证会环节。社会公众基本都是在项目开工后甚至完工后才能发现有问题。

建议生态修复应当进行环评，让有资质的单位、科研院所以及专家视修复目的进行执行，效果评估，并且加强公众参与。建议让公众代表参与到重要的环节里面去，包括参与听证会、座谈会，实现在事前、事中监督，而不是仅是事后监督。公众参与生态修复是有价值的，前段时间云南环保督查中的一个典型案例杞麓湖，就是一个涉及湿地生态修复工程，发生了污染治理弄虚作假等问题，最后对部分参与环评，验收的专家进行了问责。因此，上述工作不仅要依靠专家，公众监督也至关重要。

Part 4

公众参与湿地保护

作为环境法律体系中的基本法《环境保护法》的第五条是提到了要把公众参与作为环境保护的基本原则。湿地保护是一个十分复杂的问题，公众参与在客观上也具有很大的作用。例如，对于湿地而言，不仅水面保护是重要的，湿地水域的岸线保护也是非常重要的。占用湿地的沿岸空间也会对湿地的水体功能造成影响，会起到很大的破坏作用，包括把将岸线硬化，建成水泥地等。水域岸线的保护目前并没有写入法律中，但社会公众在实践中已经注意到了这个问题，例如自然之友就在针对抚仙湖岸线的违法工程建设提起过诉讼，通过公众参与的方式保护湿地岸线。

客观上，由于湿地种类较多，保护级别多样，有些湿地被列入了名录，有些湿地还没有被列入。如果仅仅是依靠我们的政府部门及行政手段来管理，这个管理工作是非常艰巨的。尤其是没有被列入名录中的大量湿地，需要公众进行补位和行使监督作用。

自然之友武汉湿地保护小组开展底栖动物调查活动，图片来源：公众号“武汉河湖论坛”

本次二审稿中就监管方面的行政管理职能，包括对于行政违法行为的界定，以及对行政违法的一些责任的规定较多，而相应地公众参与的内容，其实是比较少的。

建议可以在湿地规划、湿地项目环评、工程审批、湿地项目验收、湿地长期管护、湿地修复等方面给与公众参与的制度保障。信息披露是公众参与的前提，因此也建议湿地保护规划和名录主动公开，并建立统一的信息披露的平台。

另外，关于社会资本参与到湿地生态保护，已经在二审稿中被提及，这也是应该倡导，应该鼓励的。但具体如何做，怎么才能够把它的边界理清楚，如何将其界定在边界范围内，不让它变成一个圈地的纯资本逐利行为，如何规范运作、如何考核监督，保证不走偏，实现原本的湿地保护目标，还应当有进一步的指引和规范出台。

主办方

感谢海因里希·伯尔基金会（德国）北京代表处对本次活动的大力支持！

近期，多家公益组织在官网披露有不法分子假冒机构名义从事诈骗的情况，包括“刷单返现”“冒用品牌”“骗捐诱捐”等多种手法。

在此，“自然之友”郑重提醒每一位志愿者和捐赠人：

如遇以上情况，千万不可轻信，请第一时间与“自然之友”官方取得联系。