小城市要凉？看懂中央关于区域发展布局大思路
最近，习近平总书记主持召开了中央财经委员会第五次会议，这是一次重要的会议。
我们知道，中央财经委员会是十九大之后，在深化党和国家机构改革中，由原来的中央财经领导小组升级而成。成立一年多来，算上这次，中央财经委员会一共就开了5次会，但每次研究的都是大事。
此次会议的主题之一，是研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题。在会后发布的新华社通稿中，涉及这一主题的内容有两个段落，500多个字，不长，但信息量很大，含金量很高，透露了不少政策走向，值得细细一读。
这个地区概念很关键，要看懂中央关于区域发展布局的大思路，这是题眼。
会议通稿中，涉及区域发展的部分，一开始就这样说：当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。
说得很清楚了，资源要素向中心城市和城市群聚集，这是发展趋势。而且中央判断，这样的趋势“是好的”，未来政策将顺应这个趋势，推动这个趋势。
中央作这样的判断，当然有很深的道理。
首先，从世界经济发展史来看，发达国家的空间形态莫不如此。以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群，面积占美国国土面积不到1.5%，却集中了17%左右的美国人口，创造了美国20%以上的GDP。日本太平洋沿岸城市群，更以6%的国土面积，聚集了全日本60%以上的人口，80%以上的金融、出版、信息、教育和研究开发机构。
其次，资源要素的空间聚集，也符合现代经济的发展规律。拿外卖送餐来说，如果人口密度不够，一个小时只能送个三五单，那是没人干的。所以这一行，总是城市越大越兴隆。其他不少行业也是如此。这叫规模经济、规模效应。因为有规模才能有更细分工，才能有更高效率，才能有更低成本，才能催生出更多行业，使经济更有活力、更繁荣。
你可能会问了，既然这样，为什么直到现在才强调中心城市和城市群？这是因为，发展有过程、有阶段，以前还提倡过“户户点火、村村冒烟”呢。
我们来看一下这次会议是怎么说的：经济发展的空间结构正在发生深刻变化。何谓深刻变化？实际上就是我国进入高质量发展阶段后，不仅产业结构会变化，空间结构也会变化。以前产业发展粗放、集中度不高、技术门槛较低，布局在哪里，关系不大；高质量发展阶段则不同，企业对人才、融资、研发、配套环境等要求较高，往中心城市和城市群聚集就成了一种大概率的选择。
看到这里，有的朋友可能心里有点慌：如此说来，我在的这四线城市，是不是要凉？
这样下结论就太草率了。实际上，中心城市不仅仅是指北、上、广、深等一线城市，这些城市的目标，应该是成为全球中心城市。除此之外，我们还有全国性中心城市、区域性中心城市、地区性中心城市等，规模是有大有小的。
而且，有中心城市，一般就会形成城市群。目前我国有长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、川渝城市群等大大小小十余个城市群。
以长三角城市群为例，这里既有一线城市上海，也有二三线城市直至十八线城市。在这里，哪怕四线五线的小城市，未来发展大多不会差。当然，这不是指它们会成长为综合性的大城市，而是说它们只要在整个大的城市群里找准自己的定位，发挥出独特的功能，完全可以成为小而美、小而富、小而活的城市。
从区域政策来看，未来取向又会如何？大的方面，会有两个。
第一，针对重点城市的重点政策。近期出台的众多政策，如设立上海自贸试验区临港新片区、建设深圳中国特色社会主义先行示范区、新设6个自由贸易试验区等，即属此类。这些政策的特点，从空间上说，都叫作点上开花。
我国的区域政策，从改革开放初期的东部沿海开发开放，到世纪之交的西部大开发，其后渐次有了振兴东北老工业基地、中部崛起、东部地区率先发展等战略，再到后来的划分主体功能区、建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展等，其着眼点都是大区域，而如今重点则是“大中取小”。
这不是说以前的政策失效了，而是对以前政策的升级和细化，毕竟抓大区域还得有措手之处、着力之点。看看这么多自贸区，虽然每个自贸区地域面积不大，但却完成了东西南北中的全覆盖。
第二，促进资源要素流动的普惠性政策。此次会议即提出，要促进各类要素合理流动和高效集聚，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。
这话的政策含金量很高。想一想，现在人口往中心城市和城市群聚集的障碍是什么？不是就业机会，而是公共服务。产业往中心城市和城市群聚集的障碍是什么？常常也不是人才资金，而是用地指标。此次会议明确，要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。
可以预见，更多“钱随事走、地随人动”的政策调整将会出现。
发展的趋势、政策的取向都显示，未来，我国或将以10%左右的国土面积，承载60%以上的人口和GDP。那么其他地区怎么办？任其萧条下去吗？此次会议给出了明确回答：增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。
这就是说，中心城市和城市群之外的广大地区，将主要不再承担经济引擎功能，GDP考核将淡化。各地根据功能定位，主要把精力聚焦在粮食生产、生态建设、边疆巩固等方面。
可是光种粮食、光搞生态挣不了钱，老百姓能答应吗？此次会议提出，全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。中央的思路很明确，适合种粮食的地方就安心种粮食，生态重地就安心把生态环境保护好，民生支出等问题，有制度来保障。
当然，这种调整是一个长期的过程，急不得，更不能搞强迫命令。假以时日，这些地区尽管经济总量不大，但地广人稀，人均收入不低，加之生态良好、节奏闲适，人们生活的幸福感很高；这些地区与中心城市、城市群既互融互通，互为支撑，又各司其职，各美其美，各得其所。这无论如何不能称为萧条。
半月谈记者：高远至 | 编辑：李力
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