会议实录｜郑爱军：“十四五”数字政府顶层设计思考

本文系北京国脉互联信息顾问有限公司总裁郑爱军女士于11月26日上午在“2020智慧中国年会”主论坛上的演讲。

北京国脉互联信息顾问有限公司总裁、首席规划师 郑爱军

以下为演讲内容：

各位领导，各位嘉宾，大家上午好，今天是感恩节，感恩我们在座的各位，感恩线上线下所有的同行们，让我们相聚在一起，共同分享国脉互联近年的一些思考，今天我给大家汇报的内容是十四五数字政府顶层设计思考。

（一）党的十九届五中全会部署数字政府建设新要求

党的十九届五中全会提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，表明"十四五"我国数字政府建设将进入新的发展阶段，推进数字政府建设是适应新技术与经济社会深度融合的必然要求；是转变政府职能，创新行政管理和服务方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府的重要途径；是推动国家“数字蝶变”、加快网络强国、数字中国和智慧社会建设的基础性工程。

（二）全国一体化在线平台引领数字政府建设新步伐

全国一体化在线服务平台对于引领数字政府建设发挥了新的作用，首先看“健康码”——保障我们亿万群众的“一码通行”，有三个数字，第一个是“健康码”申领近9亿人，第二个是通过全国一体化政务服务平台累计使用超过400亿人，第三个是“互联网+”监管支撑各地区数据共享330亿次，从这些数据可以看出，在生态治理和协同治理双轮驱动下，“数字抗疫”发挥巨大威力。在一体化政府服务平台推动下，数字政务建设进入全面提速阶段。

（三）以服务需求为导向催化数字政府建设新模式

刚刚高新民主任和吴志强院士特别提出我们的需求在哪里，我们的用户在哪里，我们的服务就要在哪里。在这里我提几个模式，第一个就是以数字化转型为牵引打造整体智治的现代政府，把“最多跑一次”改革进行到底的浙江模式；第二个是以“粤省事、粤商通、粤政易”等移动政务建设为抓手，打造整体政府理念下的广东模式；第三个是以建好“两张网”为抓手，即政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，提高城市治理现代化水平的上海模式；第四个是以“三清单”改革为抓手打造集约高效型政府，以“通办”向“推办”升维打造“苏服办”的江苏模式；第四个是以流程再造改革为突破口打造制度创新型政府，开启“政银合作”全方位提升效率的山东模式。这里特别强调了政企合作模式，就是跟中国建设银行的合作模式非常成功。另外还有一大批移动政务服务品牌不断涌现，包括河南的“跨省通办”、福建“闽政通”、江西“赣服通”等等，深受群众点赞。

（一）数字政府发展阶段

“十四五”期间，数字政府到底怎么做，我们对数字政府的理解是什么？首先看一下数字政府发展的四个阶段，四个阶段里面比较有特色的一点是表征，第一个表征是政府信息数字化传播阶段，第二个是政府系统数字化建设阶段，第三个是政府服务数字化供给阶段，也是我们当前所处的阶段，这一阶段以优化服务模式与重视用户体验为主，关键核心是数据治理和数据资产化，第四个是智慧政府发展阶段，我认为这一阶段核心是政府体系要进行数字化创新，利用好新技术进行流程的改造与组织创新。

围绕这四个阶段，我们政府发了很多的文件，尤其是近期各个省、地市发布了很多数字政府规划，或者数字化转型顶层设计。近年来，提的最多的一点是“互联网+”，在数字化供给阶段，“互联网+”是成功的，但下一步如何发展，以什么为核心，应该从数字化供给到数字化创新来推进。

（二）“十四五”数字政府新内涵

我们提出了数字政府的新内涵，其中核心是以人为本和数据驱动；全新的架构是业务数据化、数据业务化；具体表现是数字的整合力、数字的控制力、数字的生产力；实践路径是通过构建共建共享的生态体系来提供。基于此，提出三个度的内涵，数字政府应该重视资源整合度、治理协同度与多元参与度，其表现为三个特征，它是一种不断演进的整体服务型政府，是一种数据驱动的协同治理型组织，是一种社会创新的开放普惠型平台，包括政务服务银行办，就是一个开放的平台进行共建共享共生共荣，由于时间关系在这里不展开了。

我们在十四五期间如何来进行定位，其中的关键主线是什么，在这里我提了一个数字化转型，与高主任提出的数字政府和数字化转型不谋而合。

如何促进协同发展呢？第一个是双循环格局和高质量发展战略，第二个是数字政府的数据释放和数据开放，对于数字经济发展和智慧社会建设发挥了很重要的作用。数字政府的建设内容，这里总结为“三网一基一运营”，“三网”是便民惠企一网通办，社会治理一网统管，政府运行一网协同，“一基”是智能中枢和数据底座的集约共享，建设完成后如何保障，解决可持续发展问题，关键是运营保障安全高效，最终目的是群众的获得感与满意度。

（四）数字政府风向指数--PBPE模型

我们今年九月针对数字政府风向指数模型建立开了专家评审会，模型经过高老师、汪老师等专家点播，如果数字政府在实现的时候没有用户感知，用户感知没有成效，那么数字政府建设就不成功，因此我们把用户感知成效度放到最高层面，突出政府有为，市场有效，企业有利，百姓受益的目标导向。中间一层是数字政务实现度，包括一网通办、一网统管和一网协同。中枢底座是业务中台、数据中台和技术中台，如何来提升底座能力，需要智能工具、数据分析和数据挖掘。在可持续发展运营保障层面，我们提出运营环境保障度，包括安全运营，体制机制和标准规范等，最后形成的指标体系主要由满意指数、服务指数、治理指数、数据指数、保障指数等五个指数组成。

（五）“四位一体”顶层设计

“四位一体”的顶层设计，即“惠民、兴业、优政、强基”四位一体。数字政府的实现指赋能数字惠民、数字治理以及数字经济的发展，需要由数字底座和运营保障来支撑，这是数字政府建设所需要的所有的内容，如果分解下来计划任务指标非常多，我这里就不展开了。

（六）“五横五纵”体系框架

那我们的体系架构是什么？浙江省在18年底提出“四横三纵”的数字化转型对我很受启发，如果数字政府要做好，或者说政府要实现数字化转型，或者全社会数字化，要考虑到“五横五纵”，多了两个纵，一个是数据资源体系。另一个是运行运维的体系。其他包括制度创新，标准规范等体系大家都很熟悉。五层中间多了业务优化层，即通过数据赋能，实现业务协同到组织进化，其核心是需要进行刀刃向内的改革，也就是流程革命性再造和业务优化体系构建。

（七）重视数字政府建设的“三个关键点”

第一个推动数字政府建设的最关键要素是领导重视和品牌影响力。大家可能都在说要领导重视，但是我们有没有具备影响领导的能力，尽管领导重视非常重要。但我们自己做出来的产品和服务，能不能让老百姓满意且有影响力？像浙江“最多跑一次”，上海“一网通办”等，都是在塑造品牌，品牌的影响力非常重要，这是第一个关键点。

第二个制约数字政府发展的最关键因素是治理思维和跨界学习力。不愿意治理或者不懂治理，或者说对于治理模式、治理方式不清楚，所以这是治理思维，如何提升治理思维，我们要学技术、学数据、学行政、学业务流程再造的各个方面，需要有跨界的学习力。

第三个实现数字政府价值的最关键路径是数据共享和场景生产力。数据共享的难点提了15年，从2006年-2020年这15年，当时杨部长在起草电子政务中长期规划时，特别提出未来数据共享最重要，但是这15年没有发展起来的主要原因是什么，是我们对整个数据共享的思维，对数据的认识不足，对场景的生产能力不足。

（八）政府公共产品服务力评价指标

作为政府输出的产品和服务，如何进行评价，这里我从三个维度来分享，一是从用户访问行为的递进关系维度，怎么样把产品或服务从过客到回头客、到常客、再到说客，比如说健康码，我认为国家政务服务平台上的健康码很好用，只要填写过一次，就可以全国互认，不需要用户再去填写更多信息，这种体验很好很重要，这就是我所谓的变成了说客；二是从用户使用习惯的递进关系维度来评价，产品和服务先要好看好用，到要看要用，再到爱看爱用，最后是必看必用；三是从平台和服务影响力的递进关系维度来评价，如何使平台和服务更具影响力，首先要从知名度开始，再到信任度，到满意度，到美誉度，到依赖度，最后变成归属感，数字政府建设需要在从规划、建设、运营到用户反馈形成闭环，要有一个比较清晰的框架。

（一）国脉在数字政府建设中扮演的角色

最后给大家介绍国脉互联的三大业务模块，国脉互联的核心是咨询+产品+数据，国脉拥有15年智库的咨询经验，在做规划、咨询、评估领域时，大部分客户第一时间会想到请国脉，国脉在咨询领域具有一定的知名度和美誉度了；但国脉还有一个竞争力是“国脉的五通产品”，即数字政府赋能平台，再一个是国脉15年时间积累5000个项目、10万册的“数据沉淀”，国脉一直在努力，希望在咨询中打造最好的产品，在产品中打造最好的咨询。通过对政府的了解、具备政府基因和数据思维来推动政府的数字化转型。

（二）数字政府赋能平台

国脉的软件产品，叫五通产品，又叫五环体系，在五通产品里面，“数据通”即数据治理赋能平台，实现对数据的摸家底、做普查、理业务、认数源、重治理、促共享；“政务通”即政务服务2.0赋能平台，打造业务流程再造动态管控平台；“政策通”做到政策精准送、马上办、主动帮；“绩效通”实现一键评、精准推、智能比、马上督；“运营通”给政府部门和建设者、运营者提供问题工作单、建议工作单和决策工作单。

国脉有国脉的基因，拥有创新文化、感恩文化、靠谱文化等等，国脉的本地化服务文化，体现在全国各地设立了二十多家机构和办事处提供本地化服务。国脉有国脉的性格，拥有唯实唯先、理论扎实、认真执着和年轻有为。

（三）数据通——创新公共数据“盘、管、用”

“数据通”在创新数据的“盘、管、用”方面提出了“盘数据—数据资产”，形成所有数据的目录化，通过“管数据—治理考核”形成数据的资产化。当需要使用数据的时候，利用数据超市来提供资产的服务化，来推动数据资源活化、提升数据能级，用数据释放来促进数据的流通，通过检索-申请-提出需求-数据授权来助推数据释放，创新数字要素的价值和数字经济的发展环境。

（四）政务通——一件事一次办

“政务通”在上海“一网通办”试点徐汇实现“高效办成一件事”，今年已经从一次办到全程网办。政务通2.0系统实现了在线电子公章及个人电子签名，并支持多人远程电子签名。

（五）政策通——惠企政策精准送，补贴申报一次办

“政策通”实现从知政策到懂政策到享政策，在政策送达方面通过企业画像和政策画像，双画像的方式进行精准的匹配，未来还将实现城市画像、多画像等，真正做到全网查、精准送、一次办、在线评、马上督，政策通在深圳梳理抗疫惠企政策的时候，从政策拆解最小颗粒化开始到最后的运营融合化，形成“深情办-码上办”app、小程序和支撑系统。

（六）绩效通——助力构建评价长效机制

“绩效通”是国脉在做15年绩效评估中积累了大量的评估资料和评估方法论，已经做到“一键评”即自动生成系统诊断的评估报告等功能。“精准推”，即系统会推送全国以及世界的先进经验和评估结果，推送给被评单位做为参考。“智能比”，对现有指标体系进行模板选择、自动匹配，互相对比各种指标体系。最后，“马上督”，通过用指挥调度系统来督办整改情况。

（七）运营通——数字政府智能化运营监督管理平台

“运营通”，在运营通中特别提出，顶层设计是关键，建设开发是重点，运营和可持续发展是保障，国脉以此提出了运营保障的闭环式的管理，即在运营方面怎么样建立规范的标准体系，建立运营监督平台，建立可持续的督查的环境。

（八）国脉研究院——培育专家、引领潮流的摇篮

最后隆重的给大家介绍一下国脉研究院，在坐各位来宾手中拿着的报告都是来自于国脉研究院的智慧输出，研究院当前的团队有五十多人，今年研究院使用三个多月时间进行数据采集，在用户侧采集了六千多份样本，今年是第一次，为围绕用户感知和用户体验的指标，特别提出从用户侧采集，工作量很大，非常辛苦，研究院的同学每天都是加班到凌晨几点，但同学们还乐此不疲，觉得理论结合实际得出的结果才能把脉趋势。国脉研究院是北京国脉互联信息顾问有限公司旗下的综合性战略研究机构，有智慧城市研究中心、营商环境评价中心、数字政府研究中心和数据治理研究中心这四大中心，秉承专家、专业、专注的行为宗旨。

国脉，被业界认为是中国信息化民间智库，国脉以15年时间，积累丰富的项目经验，发展众多的合作伙伴，截至目前已有2000余家合作机构，在此一并感谢。