多部门解读三孩新政：生育政策转向“倡导性”，配套政策释放生育潜能

来   源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）

作   者丨陈洁

编   辑丨包芳鸣

依法实施三孩生育政策，这是我国人口政策的又一大调整。

7月20日，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）发布。

7月21日，国新办就优化生育政策促进人口长期均衡发展有关情况举行发布会，国家卫生健康委副主任于学军和国家发展改革委、教育部、民政部有关负责人介绍优化生育政策促进人口长期均衡发展有关情况。

“我们将和有关部门一起，研究制定实施方案，进一步细化积极生育支持措施，确保《决定》各项任务不折不扣落实到位。”国家发展改革委社会发展司司长欧晓理在发布会上表示。

此外，取消社会抚养费等政策是否意味着全面放开生育？国家卫生健康委人口家庭司司长杨文庄指出，不应夸大社会抚养费对落实计划生育政策的作用。

“三孩政策也是计划生育政策，虽然我们在逐渐放宽，但是计划生育作为人类文明进步的产物，还是要继续坚持的。”杨文庄表示。

三孩政策的长短期目标

实施三孩生育政策以后，将产生何种效果，会不会出现出生人口的显著提升？

国家卫生健康委副主任于学军在发布会上指出，人口再生产的周期长，影响因素多，生育决策的因素很复杂，而且涉及方方面面。短期内，实施三孩政策是希望释放生育潜能，平缓出生人口下降的趋势。从长期看，关键取决于积极生育支持措施是否能够很好地衔接，是不是能够真正落地。

“这需要我们各地各部门各方面共同努力，积极支持，共同推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展，为社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴创造良好的人口环境。”于学军表示。

事实上，“七普”数据显示，2020年我国出生人口数量是1200万，总和生育率是1.3。根据卫健委对2021年上半年人口出生监测的情况来看，今年的出生人口和生育水平仍然会呈现走低的趋势。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸对21世纪经济报道记者表示，各个方面的预测都显示，生育水平很难短期得到大幅度的提升。

她指出，从长期来看，关键是共同推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。这里面有两个含义，首先，所谓适度生育水平，能达到世代更替水平（即总和生育率达到2.1）是最好的，但是绝大部分发达国家都几乎没能实现这个目标，所以预测总和生育率能够达到1.7或者1.8，相对来说已比较理想。

“第二个方面是改善人口的结构，关键是不要使中国在没有做好充分准备的情况下，就达到重度老龄化，因此国家希望通过对出生率的调节，延缓人口结构的急剧变化。促进人口长期均衡发展，这个目标是从长期出发来看的，因为从出生到成长到劳动年龄，最后能够影响整个人口结构，实际上是一个漫长的过程。”杨舸说。

取消社会抚养费意味着什么？

在发布会上，一个重点被关注的问题就是社会抚养费的取消，以及将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。

国家卫生健康委人口家庭司司长杨文庄表示，取消了社会抚养费和相关的处罚规定，首先是基于我们国家人口发展的战略目标发生了重大变化，现在是促进人口长期均衡发展。其次，根据长期监测、调查及有关研究来看，群众的生育意愿在2以下（即总和生育率低于2）。

“群众更关注的是希望有完善的、配套的、积极的支持政策，出台积极政策应当是我们下一步工作的重点。”杨文庄表示。

那么，取消社会抚养费和相关处罚的意义是什么？

中国与全球化智库特邀高级研究员、人口学者黄文政告诉21世纪经济报道记者，取消社会抚养费，包括其他一系列的“脱钩”，意味着对于生育不再有处罚上的限制。

“在这个意义上，生育政策的意义也在变化，原来的意思是最多生三孩，但不能生三孩以上。但社会抚养费取消之后，就变成倡导生三孩，我觉得这是一个非常积极的变化。”黄文政说。

不过，杨文庄在回应媒体的相关提问时指出，不应夸大社会抚养费对落实计划生育政策的作用。计划生育政策是一项综合实施的政策，得到了人民群众的支持和拥护，社会抚养费的作用是很小的。此外，从党的十八大以来，随着生育政策的调整完善，卫健委一直积极推进社会抚养费的改革。在全面两孩以后，各省都根据中央的要求作了很大的调整，在社会抚养费的征收范围、征收额度以及征收程序方面，得到进一步规范。这几年，征收例数明显减少。杨文庄也指出，他认为未来的生育政策是倡导性的。

杨舸表示，现在提倡是生育三胎，主要是放宽了限制，鼓励人们在政策框架下生育。

配套政策释放生育潜能

下一步，就需要各种配套措施的建立和落地。

根据《决定》，到2025年，积极生育支持政策体系基本建立，服务管理制度基本完备，优生优育服务水平明显提高，普惠托育服务体系加快建设，生育、养育、教育成本显著降低，生育水平适当提高，出生人口性别比趋于正常，人口结构逐步优化，人口素质进一步提升。

上述发布会也指出，这次优化生育政策，不仅仅是简单地从二孩到三孩的数量调整，更重要的是全面部署配套支持政策。

而配套支持政策推出的背景，是家庭和个人对于社会抚养的要求，正在逐步提升。

杨舸指出，导致家庭哺育功能的弱化的因素很多。从家庭结构来看，过去我们很多三代同堂，大家庭的抚育功能更完善，现在变成以夫妻两人为核心的家庭为主，因此家庭抚育功能弱化了。而伴随着抚育功能弱化的，还有人们对于抚育质量要求的提升，女性参与就业的比例提升等。

“这些综合的因素导致了家庭抚育功能弱化，导致对社会抚育的需求明显提升，在这种情况下国家出台了很多的政策措施，确保能够满足需求。”杨舸说。

武汉科技大学教授董登新告诉21世纪经济报道记者，目前，传统大家庭在解体，核心家庭成为主流形式，但这并不妨碍家庭托幼和养老的基本的功能的实现。比如说，很多家庭的老人是可以到子女家里来帮忙带孩子，年轻人也可以选择和老人住在一起来帮助养老。现在的主要问题是，社会公共服务设施的严重不足，因为托育和养老并不是完全能靠家庭来解决的，必须要有公共服务设施的介入。

那么，配套支持政策重点有哪些？发布会上重点谈及提高学前教育的普及和普惠水平，实现幼有善育。重点是要发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，此外还要推动放学时间与父母下班时间衔接。

董登新指出，目前来看，我国需要尽快“补短板”，尤其是托儿所的严重短缺问题。这一块需要参考西方和日本的一些经验，比如，日本2个月就可以上公立托儿所，瑞士等很多的欧洲国家6个月就可以上托儿所。

“这就需要国家加大财政投入，一方面解决托儿所数量不足的问题，另一方面要解决义务教育的公平和均衡的问题。”董登新说。

黄文政指出，在我国，普惠且优质的学前教育已经推进了一段时间，对于释放生育的潜能作用很大，但是生育水平适当提高是一个长期的过程。

“未来还是要将总和生育率提升到世代更替水平，这就需要很多的配套措施，比如房地产这一块，我认为地方可以为相应符合条件的家庭，对土地出让金进行一定的减免。”黄文政说。