我国煤炭资源丰富，国际地位显要，煤类齐全、煤质优良。在我国已探明化石能源资源总量中，煤炭占94%左右，其他化石能源仅占6%。从保障国家能源稳定供应、维护国家能源安全的角度考虑，我国以煤炭为主体的能源结构不会改变。据煤炭行业有关机构预测，2020年全国煤炭消费总量将达到45亿t。不仅如此，煤炭也是我国很经济的化石能源，其价格仅为汽柴油价格的1/9、天然气价格的1/3。但同时也注意到，我国煤炭行业还存在着一系列问题，如我国煤炭总量丰富和区域短缺并存；我国优质稀缺煤种紧缺，区域调配困难，附加值利用低；煤炭资源受水资源、生态环境制约越来越严重；部分地区煤矿生产回采率及综合利用率低。从中国煤炭行业现状来看，建立我国煤炭储备体系显得非常有必要。

一、我国煤炭储备体系建立的必要性分析

我国煤炭产销分离、特殊煤稀缺、生态制约等问题短期内难以改变，这一切都要求我国加快煤炭储备体系建设步伐，以合理的煤炭储备，降低煤炭消费的不确定性，建立我国煤炭资源的布局及调配机制，确保国家能源安全。

1.1 煤炭储备是抵御自然灾害的有效措施

2008年我国南方雪灾造成煤炭供应链断裂，凸显出煤炭储备重要性。我国煤炭生产中心和消费重心脱节，煤炭运输半径大，地震、暴风雪、洪水、地质灾害等自然灾害发生时，都可能会对煤炭供应造成威胁。在煤炭主要消费地建立煤炭产品的储备基地，对于缓解自然灾害造成的煤炭供应威胁意义重大。

1.2 煤炭储备是加强煤系共伴生矿产综合开发利用的需要

目前，我国煤系中的铀矿、锗矿、镓矿、锂矿等稀缺性矿产存在严重浪费的现象，丰富的煤层气资源也经常并没有在煤炭开采前进行抽取。对于这些区域控制开发，实施煤炭产地储备，待今后锗、镓等稀有矿产提取利用技术成熟时，或可进行煤炭与铀、煤层气等资源的综合利用时再实施开采，对于节约我国紧缺的“三稀”矿产、促进洁净能源具有的重要意义。

1.3 煤炭储备是统筹生态文明建设与资源开发的需要

我国中西部地区水资源匮乏、生态环境脆弱，对于中西部地区煤炭资源应进行储备，根据环境承载力进行适度的、分阶段的开发利用，在满足煤炭供应的同时，满足生态环境保护要求；对于南方地区含硫、砷较高的煤炭资源，大量直接利用易造成酸雨等严重的环境污染，也应以储备为主，待脱硫技术进一步发展后再进行大量开采利用。

1.4 煤炭资源储备有利于缓建我国特殊、稀缺煤种的快速消耗

我国低灰低硫的优质炼焦用煤只集中分布在山西、黑龙江等少数省区，应进行必要产地储备，既满足钢铁工业对优质炼焦煤的需求，又能平抑升高的优质炼焦煤价格，稳定炼焦用煤供应。对于其他肥煤、瘦煤和优质无烟煤等特殊稀缺煤种，也应进行储备，优先利用俄罗斯、加拿大等国外进口资源，保护国内资源，保证资源的代际公平。

二、我国煤炭资源储备体系的构建

2.1 煤炭资源储备体系的组成

煤炭资源储备体系包括产品储备、产能储备、产地储备，以产地储备为战略基础，产能储备为动态链接产地储备与产品储备的桥梁，产品储备为煤炭应急补充、市场调节的先导，三者之间有机统一。

2.1.1 产品储备

产品储备以短期的应急为主，能有效防止煤炭行业短期异常波动，稳定煤炭消费价格，维护经济社会稳定。根据储备目的不同，可以分为短期应急储备和国家战略产品储备；根据储备主体不同，可以分为用煤企业产品储备和以国家战略储备；根据储备地点不同分为消费地应急储备、中转应急储备、原产地应急产品储备。其中，最常见的储备形式主要有以下几种。

1) 产地应急产品储备：主要是指为应对煤炭生产企业的检修、维护等短时间停产时，能供应下游煤炭消费企业正常用煤量的储备，储备地点位于煤炭生产企业附近，储备方式为产品储备。

2) 中转应急产品储备：我国煤炭分布、生产与煤炭资源消费的不均衡性，致使大量煤炭资源生产与消费之间需要大范围的运输，对煤炭资源供应链的稳定性提出了较高要求。为保障煤炭资源有效供给，减少交通对煤炭资源供应的影响，在大型交通中转枢纽附近建立应急产品储备，当部分交通不畅时，能够有效的保障下游的煤炭供给。

3) 消费地应急产品储备：主要是以煤炭消费企业、当地政府机构为主的煤炭资源储备，当上游供应链因人为不可控因素断裂时，能够有效地维持当地的煤炭资源供给。

4) 战略应急产品储备：主要是以稀缺煤为主的实物储备，实施的主体一般为国家、地方政府层面，储备的标的为稀缺炼焦煤、稀缺优质煤，储备目的为保障稀缺煤的可持续性。

2.1.2 产能储备

产能储备对调整产业结构、化解当前产能过剩具有一定的现实意义，主要形式有两种。应急产能储备：应急产能储备是以煤炭企业为主体的储备，当生产企业供给的消费企业煤炭资源需求量突然增加，能够立刻释放产量，加大煤炭资源供应。战略产能储备：战略产能储备是以国家、区域性的政府机构为主导的储备，当国内、区域性的煤炭资源紧张时，能够协调各个矿区释放富裕产能，及时、有效、合理的增加煤炭资源供应量。

2.1.3 产地储备

产地储备具有战略威慑作用，有利于增强我国在国际资源价格谈判中的话语权有利于提高资源开发利用效益，能在不影响煤炭正常供给情况下，将多余的资源储备起来，等到将来技术成熟后再开采，达到节约大量资源、延长矿井开采年限的目的；有利于减缓和降低对生态环境的影响，其主要形式有以下两种。

1) 企业战略产地储备：煤炭企业战略产地储备是以煤炭企业为主导，为企业自身长远发展而建立的产地储备。

2) 国家战略产地储备：国家战略产地储备是以国家、区域性的政府机构为主体，为维持国家煤炭资源的长期有效供给，保障资源的持续性、合理性以及代际间公平而建立的储备。

2.2 我国煤炭资源储备的主要思路

我国煤炭资源产地储备应优先储备焦煤、肥煤、瘦煤等优质炼焦用煤，适度储备优质无烟煤、特优动力煤，合理储备富含锂、锗、镓、铀、铝等元素且伴生元素回收率较低的资源；储备矿产地的规模以大型为主，部分特殊、稀缺煤种可以兼顾中小型矿产地；储备矿产地的勘查程度以预查和普查为主，但在收储后还需进行后续勘查，最终形成按比例梯级配置的普查、详查、勘探资源量的矿产地储备。

煤炭资源产品储备主要根据《国家煤炭应急储备管理暂行办法》的要求，由国家发展改革委、财政部会同有关部门选择合理的区域、地点、储备企业进行储备，尤其重点考虑沿海、沿江、沿河港口等地区。

煤炭资源产能储备主要考虑通过资源配置形成新增产能，或委托企业将现有的富余产能进行储备。

2.3 煤炭资源储备的总体布局

我国东部地区的煤炭资源开发较早，矿区资源逐渐枯竭，煤炭供需矛盾突出，后备资源紧缺，因此，应结合实际情况，充分利用近海优势，发挥国外进口煤炭的作用，以煤炭产品储备为主，建立大型的煤炭资源储备、转运基地，快速调控煤炭资源市场。

我国中部地区曾经是国内的主要产煤区，近年来随着西部地区煤炭资源的不断开发利用，煤炭总体产量比重略有下降，但聚集了国内大部分的特殊稀缺煤种。中部地区首先应以煤炭产能储备为主，对于新建矿山及有条件的老矿山，按照储量大小确定生产能力，实现资源的储备和可持续发展；其次应考虑将部分特殊、稀缺煤种纳入国家矿产地储备，尤其是在山西的大同、西山、霍州、阳泉、离柳、晋城，安徽的淮南等矿区划定出部分优质煤炭资源，纳入煤炭矿产地储备。

我国西部地区煤炭产量在国内占比已达55%，资源赋存量极大但环境承载能力脆弱。西部地区应根据其资源潜力大、勘查程度低的特点，在国家规划矿区、国家重点生态功能区及其他适合地区，开展储备勘查工作，由国家根据储备需求专门设立勘查专项资金，勘查成果全部纳入储备。

三、我国煤炭储备的政策建议

3.1 建立健全煤炭资源储备管理与运行体制机制

一是建立煤炭产品储备、产能储备、产地储备三位一体的储备体系，加大煤炭储备理论研究，为储备工作提供技术支撑。二是建立煤炭动态储备管理体系，加强开采、利用的规划性管理，通过动态储备管理体系，对全国煤炭资源的勘查、开采利用进行动态的监控，合理的规划煤炭资源，动态收储-释储，形成煤炭资源长效、合理、绿色的计划开采机制。三是建立煤炭资源储备评价机制，形成保需-增储协调、主要-次要互补、时间-空间结合、分级-分区并重、分源-分种组合的评价机制。四是建立煤炭资源储备动态数据库，建立依据不同勘查程度、不同开发程度、不同区域、不同煤质、进出口量等三维动态数据库系统，做到全国煤炭资源“可见、可控、可调”。五是建立煤炭储备分级管理制度与决策指标体系，针对不同储备目的、不同层次的储备，建立起相应的管理制度与“增储与释储”决策体系，厘定各级、各部门之间的职责，增加储备方案的执行力。

3.2 协调国务院各部门制定相关法律法规及政策

一是建立健全储备法律法规体系，在《矿产资源法》中增加矿产资源储备的法律条文，在《煤炭法》中增加关于煤炭资源产品、产能、产地储备的相关内容，出台《煤炭资源储备法》，确定储备的目的、主体、煤种、规模、形式及执行部门等要素。二是建立储备管理协调制度，依据与法律制定规划、财政、经济运行以及能源利用等制度。煤炭资源储备涉及能源、基础建设、环境保护、企业管理与协调，区域规划等各个方面，需要建立健全完善的储备制度，以国家为主体对煤炭资源储备做宏观的调控与制度。三是建立完善的资金管理、土地使用、税收等方面的制度。

3.3 成立煤炭资源储备专项研究基金、拉动社会资本投入

一是设立煤炭资源储备专项研究基金，研究煤炭资源储备的相关理论、法律体系。煤炭资源储备研究涉及地质、环境、经济、政治等方面，准确把握煤炭资源勘查开发现状、煤炭工业发展形势、煤炭资源勘查前景、区域经济布局、能源供应形势等。二是政府加大投入、拉动社会资本投入，通过加大资金、政策方面的投入，鼓励企业、个人社会资本的投入，调动市场主体参与煤炭资源储备。

3.4 建立煤炭价格体系与财政补贴支持体系

一是建立煤炭生产、使用两方面的税费制度，完善煤炭资源开采利用、生态恢复税、污染排放等方面税费制度，促使煤炭资源节约。二是建立合理、有效的财政补贴体系与长效补贴机制，鼓励煤炭相关企业加大煤炭资源产地储备。三是将煤炭资源储备工作经费纳入相关部委部门预算，从根本上解决制约煤炭资源储备的资金瓶颈问题。

3.5 加大煤炭资源勘查力度，建立煤炭资源储备数据库

一是有规划、不间断的增加煤炭资源勘查力度，提升资源的可靠程度，增加储备资源量。二是通过建立煤炭资源储备数据库，合理的控制煤炭资源，动态管理煤炭资源勘查与开采，合理调配资源。三是加强煤炭资源勘查、开发布局研究，统筹储备方案，划分储备规划区。四是加大煤炭资源勘查开发相关技术研究，支撑煤炭资源储备。

3.6 疏导煤炭流通环节，调整煤炭市场机制

一是强化煤炭流通环节中管理，合理配置煤炭资源的流通，灵活管理煤炭运输网络，将国家煤炭资源储备单位列入交通运力分配户头。二是建立合理的煤炭交易模式，建立集中型煤炭市场体系，打破煤炭直销模式、降低煤炭采购成本，让市场自行配置、储备煤炭资源。三是取消电煤价格双轨制，保证煤炭市场的公平性，通过改善煤炭运输体质，使得煤炭实现集中型交易，方便煤炭资源及时“收储—释储”。