课程回顾 | 中台精品课程2021年第六期——城市更新政策、实务与趋势分析

2021年8月25日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过了《上海市城市更新条例》，条例自2021年9月1日起施行。如何理解城市更新条例的规范内容和政策导向？如何理解上海市城市更新与其他城市的异同？如何理解城市更新的发展趋势？本期中台课程将会就业界关心的城市更新问题进行探讨。

2021年9月28日星期二18:30，邦信阳中建中汇中台精品课程第六期邀请本所合伙人陈鸣飞律师主讲“城市更新政策、实务与趋势分析”，并与仲量联行中国区战略顾问部总监徐岱雄、同济大学经纬不动产研究院副院长唐代中展开交流讨论。（本期内容由邦信阳中建中汇刘海川律师助理整理）

城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：

（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平——设施更新

（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局——微更新、空间改造、旧厂房改造、旧商办改造

（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境——旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造

（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌——历史风貌区保护和历史建筑保护

（五）市人民政府认定的其他城市更新活动—— ……

参考法条：《上海市城市更新条例》第2条

虽然旧改征收已形成了以《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规为核心的法律体系，但《上海市城市更新条例》在处理城市更新和征收的关系时，采纳了广义的“城市更新”观点，即认为征收属于城市更新的一种，当城市更新项目推进中出现需要进行征收的情况时，相关部门在满足法律规定要件的情况下，可以使用征收手段以满足进一步提升城市功能的需要。

参考法条：《上海市城市更新条例》第31条、第64条

随着国家对房地产市场调控力度的进一步加大，房地产金融控制程度上升，集中供地模式下开发商拿地竞争愈加激烈，销售限价政策亦使得开发商利润下滑，融资难度明显上升。虽然在南方部分地区出现了通过城市更新的方式与平台公司协议转让拿地的情况，但就目前上海城市更新的实践来看，城市更新并不代表土地政策松动，或是允许开发商和物业权利人自行协商拿地以达到协议出让的效果。

由于城市发展路径、城市现有规划的差异，深圳市城市更新项目与上海市城市更新项目在侧重点上具有显著不同。深圳市由于早期发展过程中城乡混杂，后期发展中也没有对相应的区域进行整体规划改造，所以现阶段城市更新项目的重点在于城中村改造。城中村人口众多、规划老旧、权属混乱的特点决定了深圳市在进行城市更新过程中难以回避征收拆迁问题，因此改造、拆迁中的产权让渡问题是更新工作的重中之重。为了进一步激发市场活力，深圳市对市场主体参与城市更新中的拆除重建及地块征收工作也持开放态度，城中村往往会以合伙企业的形式归集居民持有的产权，开发商可以通过与合伙企业的协商决定拆迁的范围及城市更新项目的具体内容。

与此相对，上海市城中村很少，现阶段城市更新的重点在于以老公房、老私房为代表的旧居住区。与城中村相比，旧居住区的规划条件和权属问题都有清晰许多，居民改善居住条件、参与更新进程的意愿更强烈。据此，上海的城市更新更加注重整体性和系统性，因此在实际操作中，上海城市更新项目基本是以政府主导作为基本原则，适度参考市场主体的更新计划。

社会资本参与城市更新项目的动力来源自然在于项目盈利的预期，而城市更新项目由于其天然的公益属性无法达到和商品房项目类似的盈利效果，因此解决市场主体对项目盈利能力的怀疑是任何一个城市更新项目在规划、实施中的重点。城市更新项目的复杂性决定了其具体更新时间难以测算，因此导致市场主体成本回收周期较长。为了解决市场主体的隐忧，首先需要从规划上进行调整，在合法、合理的情况下适度调整用地性质、容积率等具体指标；其次需要坚持区域统筹的原则，通过城市更新改善区域环境和营商环境，吸引更多社会资本在更新完成后进入；最后需要保持项目稳定、给予市场主体长期运营的可能。

根据条例规定，“更新统筹主体”是指：由市人民政府或区人民政府从市场主体中遴选确定或直接指定的，在市人民政府或区人民政府确定的更新区域中；统筹实施城市更新的主体。

参考法条：《上海市城市更新条例》第20条

更新统筹主体操作区域更新项目需要明确两个问题：实施主体职责范围以及实施流程。

更新统筹主体的职责总体包括：推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案、统筹、推进更新项目的实施，亦可被市、区人民政府赋予参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益的职能。与此同时，更新统筹主体还负有在完成区域现状调查、区域更新意愿征询、市场资源整合等工作后，编制区域更新方案的职能。

更新统筹主体在具体操作中的具体流程主要有三个方面：更新统筹主体应当将区域更新方案报区政府或市规划资源部门，区政府或市规划资源部门对方案论证后予以认定；更新统筹主体应当根据区域更新方案，组织开展产权归集、土地前期准备等工作；区域更新方案经认定后，更新项目建设单位依法办理立项、土地、规划、建设等手续，同时相关部门应当为提高审批效能提供便利。

参考法条：《上海市城市更新条例》第21条、第22条、第24条、第25条、第26条

根据条例规定，上海市城市更新项目可以获得规划支持和土地政策支持。

规制支持中，更新区域内的用地性质、容积率、建筑高度等指标可以予以优化；对于零星更新项目，可以按照规定采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施；对于旧住房更新项目，可以按照规划增加建筑量，满足需求后仍有空间的可以用于保障性住房、租赁住房和配套设施。

土地政策支持中，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地，符合法律规定的前提下可以创新土地供应政策；物业权利人可以通过协议方式将房地产权益转让给市场助推；涉及旧区改造、历史风貌保护和重点产业区域调整转型等情形的，可以组合供应土地。

参考法条：《上海市城市更新条例》第40条、第41条

从短期来看，由于城市更新对于大部分城市来说都是一个新名词，业界、学界对于城市更新的基础内容、操作模式理解不一，因此在城市更新被提升为国家战略之后，各省市应当会加强研究、试点。可以预计，接下来的数年间，涉及城市更新的地方法律法规会相继颁发，各地区城市更新政策也会基于更新内容的侧重点而有所不同。总体来说，短期内城市更新是一个探索、模拟的过程。

从长期来看，城市更新是大势所趋，各地区政策也会逐步走上规范化、系统化、标准化的进程，对于城市更新的基本认识也会求同存异。随着先行地区案例的逐步出现，城市更新的规划、实施会总结出更加科学的步骤。对于市场主体而言，有志于深耕细作、有耐力的企业才能在城市更新项目中逐步深入，有经验、有能力的企业才能更有机会获得优良城市更新项目。

与谈环节中，陈鸣飞律师与徐岱雄总监、唐代中教授从自身从业经历和实务理解出发，对城市更新涉及的部分问题进行了讨论，问题精选如下：

陈鸣飞：仲量联行属于城市更新领域的先行者了，每年都会发布城市更新白皮书，从这些年实践来看，十年来城市更新的做法有些什么变迁？

徐岱雄：我们认为城市更新的本质是城市有机体需要去满足当代人需求，在内循环与外循环基础上推动城市功能进步进而推动国内经济发展。从变化来说，主要体现在三个方面：一是城市更新从节点性改造到整体区域性改造发展，更加强调对区域经济、民生的系统性调整；二是城市更新项目由一线城市向一点五线、二线城市发展，城市经济发展过程中对载体诉求逐步发生变化；三是对城市功能的要求不断迭代，城市更新的外延拓展。

陈鸣飞：城市更新在规划设计、建筑设计界讨论得热火朝天的时候，在我们法律界还寂静无声，为何设计师更喜欢谈城市更新，它是否更能体现一个设计师的底蕴和水平？城市更新的设计和房地产开发的设计有什么不同？

唐代中：城市更新在国外并不是一个新名词，由于建筑师、规划师长期参与历史建筑的改造，对城市更新的理解更为透彻。正如一句谚语：建筑是流动中时间积累的富饶。设计师可以在城市更新中展示更多对空间创意的追求。而且，国外的城市更新往往采取设计师负责制，允许设计师有更多地发挥空间。

陈鸣飞：对一个比较复杂的更新区域，比如大部分的房屋都要留下来，大部分居民都要回来住，它的投资收益会不会无法测算？尤其是要以长期运营来收回投资的项目，因为运营的效果很难估计，预估的投资收益肯定能难做到准确。作为战略顾问，如何尽量做到让投资人心里有数？

徐岱雄：中国的房地产模式需要根据实际情况进行改变，由于房地产政策的变动，住宅地产已经类似于是一种成本控制下的制造业。未来住宅房地产领域对开发商、市场参与者的经营能力、资源整合能力考验会更强，我们认为未来对资产经营能力评价标准也会发生类似变动。同时，城市更新应该进一步分清政府承担的责任和市场承担的责任，不能从纯粹的市场经营维度考量，而应当注重社会效益与经济效益并重。对于开发商来说，要更加注重资源整合、功能导入能力，以及现有开发商融资能力的提高。

陈鸣飞：在城市更新中，如何判断一片建筑是否有保留的价值？比如城中村，建得很密，楼又高十几层，很压抑，但是有的人又很喜欢，觉得走在小巷中两边都是店铺的感觉很有市井气息，怎么办？

唐代中：建筑是可以阅读的，城市的有机更新进程不希望破坏既有的城市肌理。部分旧里需要拆除重建，部分旧里需要进行历史保护，部分旧里需要进行翻新，“留改拆”应当以留为优先选项。由于上海有很多旧里仍然有大量居民居住，因此对于大部分住人的历史保护建筑应当予以修缮保留。深圳市由于开发太快，现在城市更新的要义在于修补、改善以往城市发展的不合理规划。另一方面，这种城市更新模式也和地区政策有关，深圳是自下而上，上海是自上而下。

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