《中国金融》｜2021年度证券监管执法全景观察

2021年仍是新旧《证券法》的衔接过渡之年。中国证监会（含各地证监局）全年共作出345例行政处罚决定，其中证监会作出103例，地方证监局作出242例，适用新《证券法》作出的共计82例（部分行政处罚同时适用新旧《证券法》），占到了全年行政处罚总数的四分之一。本文对2021年证券行政处罚案件进行全景观察，并结合证监会在2022年4月1日发布的2021年证监稽查20起典型违法案例，对过往一年证券监管执法的特点、趋势、最新动向、关注重点等进行分析，以期对市场参与者的合规管理提供有益借鉴。

• 证券行政违法行为类型

信息披露违法、内幕交易、操纵市场、中介机构违法依然是证券监管处罚的重点。2021年全年，涉及上市公司信息披露违法的行政处罚案件有106例、涉及内幕交易的有110例、涉及操纵市场的有21例、涉及中介机构违法的有21例，这四类违法行为占全年行政处罚案件总数的四分之三。尤其是信息披露违法和内幕交易，处罚数量多年来居高不下，已成为资本市场最易发、频发的违法类型。同时，2021年证券违法表现更为多样。例如，全年涉及私募机构违法违规的处罚案件有22例，违法行为涉及登记备案、基金销售、资金募集等多个环节；又如，非法出借、借用证券账户仍屡禁不止，全年共计作出行政处罚11例。

• 证券行政处罚对象

第一，在信息披露违法行政处罚案件中，共涉及51家上市公司责任主体、410名个人责任主体。从责任人员在上市公司担任的职务来看，主要为实际控制人、董事、监事和其他高级管理人员。

第二，在内幕交易行政处罚案件中，共涉及143名处罚对象，其中有3家单位主体、140名个人主体，可见，单位内幕交易极为少见。个人主体中，法定内幕信息知情人从事内幕交易的共处罚38人次，占比27.14%；基于联络接触从事内幕交易的共处罚91人次，占比65%；非法获取内幕信息而从事内幕交易的共处罚3人次，占比2.1%；泄露内幕信息的共处罚9人次，占比6.4%。此外，上市公司董事长因内幕交易受到处罚的为5人次，占比3.6%。

第三，在操纵市场行政处罚案件中，共涉及32名处罚对象，其中有1家单位主体、31名个人主体。从处罚对象的身份来看，上市公司大股东（或董事长）参与操纵市场的有2例。

第四，在中介机构违法的行政处罚案件中，涉及会计师事务所13例、律师事务所1例、证券公司4例、资产评估机构2例。在对中介机构作出行政处罚的同时，中介机构的责任人员亦难辞其咎，2021年全年对43位中介机构的责任人员作出行政处罚。

• 行政处罚金额及罚没比例

信息披露违法的行政处罚金额。2021年，适用《证券法》（2005年修订）（以下简称原《证券法》）作出的信息披露违法行政处罚共计90例，罚款金额普遍较低。一般情况下，对上市公司的罚款金额为30万元至60万元不等，平均罚款金额为55.8万元；其他责任人员视所涉违法行为及情节轻重，被处以3万元至30万元不等的罚款，平均罚款金额为19万元。适用新《证券法》作出的信息披露违法行政处罚案件共计25例，罚款金额显著提高。上市公司的罚款金额为50万元至600万元不等，平均罚款金额为207.5万元；其他责任人员视所涉违法行为及情节轻重，被处以20万元至450万元不等的罚款，平均罚款金额为107.5万元。

内幕交易的行政处罚。内幕交易行政处罚案件的罚没金额根据违法主体的具体违法行为及具体违法所得而有所不同。2021年适用原《证券法》作出的内幕交易行政处罚共计87例。获利型内幕交易案件55例，占比63.22%。

适用新《证券法》作出的内幕交易行政处罚共计22例。获利型内幕交易案件17例，占比77.27%；亏损型内幕交易案件5例，占比22.73%。

在内幕交易案件的罚没比例上，全年“没一罚一”的数量为21例，占比42%；“没一罚二”的数量为18例，占比36%；“没一罚三”的数量为16例，占比21%；“没一罚四”的数量为1例，占比2%，该案行政处罚系依据新《证券法》作出。

操纵市场的行政处罚。操纵市场违法行为的行政处罚罚没原则与内幕交易类似。2021年适用原《证券法》作出的操纵市场行政处罚共计17例。其中获利型操纵市场案件13例，占比81.25%。

适用新《证券法》作出的操纵市场行政处罚共计2例，其中获利型操纵市场案件1例，证监会对该案作出“没一罚二”的行政处罚；另1例为亏损，证监会对该案作出罚款500万元的行政处罚。

在操纵市场案件的罚没比例上，全年操纵市场案件“没一罚一”的数量为7例，占比33.33%；“没一罚二”的数量为7例，占比33.33%；“没一罚三”的数量为3例，占比14.29%；未出现“没一罚四”的情形。

• 违法行为发生至作出行政处罚的时长

综观2021年信息披露违法、内幕交易、操纵市场案件，自违法行为发生至行政处罚作出，最短间隔5个月，最长间隔136个月，平均周期39.54个月。具体来说，信息披露违法案件查处平均周期44.9个月（最长的为136个月）、内幕交易案件查处平均周期34.7个月（最长的为104个月）、操纵市场案件查处平均周期37.2个月（最长的为59个月）。

采取市场禁入措施。2021年，证监会（含地方证监局）全年对103人次采取市场禁入措施，与2020年的57人次、2019年的66人次相比，有大幅度攀升。因信息披露违法的33人次，因操纵市场的5人次，全年无因内幕交易被采取市场禁入的案件。截至目前，所有的市场禁入都是身份禁入，尚未出现禁止交易的案例。

当事人提出陈述申辩。2021年全年作出的行政处罚决定中，共计177份决定书中提及被处罚对象提出了陈述申辩，比例高达51.3%。其中，37份陈述申辩的理由得到部分采纳，29份处罚决定因采纳陈述申辩而调整了量罚。需要说明的是，倘若证券监管机构对陈述申辩理由全部采纳，可能不再作出行政处罚，故而无法纳入统计分析。

行政复议情况。公开数据显示，2021年证监会共办理行政复议案件243件，其中撤销或者部分撤销原行政行为的有2件，制发行政复议意见建议书的有9件，建议书主要是督促有关执法单位部门完善行政执法过程当中的这些规范性问题。

移送公安机关情况。据证监会2021年执法情况通报，全年证监会办理案件609起，向公安机关移送涉嫌犯罪案件（线索）177起，移送犯罪嫌疑人419人，同比增长53%。其中，办理信息披露违法案件163起，向公安机关移送相关涉嫌犯罪案件32起，占比近20%，同比增长50%；办理操纵市场案件110起，向公安机关移送相关涉嫌犯罪案41起，占比达37%，同比增长150%。据证监会2021年7月9日的通报，自2020年以来的一年半时间内，证监会启动操纵市场案件调查90起、内幕交易160起，向公安机关移送涉嫌操纵市场罪案件线索41起、内幕交易123起，占比分别达45%、77%。

证监会已连续6年发布稽查执法典型案例，从中我们可以一窥监管执法的结构、特点及演变。典型案件类型主要包括信息披露违法、中介机构未勤勉尽责、操纵市场、内幕交易、私募机构违法等。具体到每个执法年度，因市场环境、监管政策、违法形态的变化，每年重点关注的违法类型有所不同。例如，2020年和2021年，信息披露违法（尤其是财务造假）的典型案例占一半以上，相应地，中介机构未勤勉尽责的案例有所增加。而操纵市场、内幕交易等早年属重点打击的违法类型，近两年的违法态势反而有所遏制，查处数量亦有所下降。

第一，财务造假、欺诈发行的信息披露违法频发。从近几年典型案例的结构来看，信息披露违法类案件占比稳居第一，且总体呈现攀升之势。证监会通报，2021年办理虚假陈述案件163起，其中财务造假75起，同比增长8%。财务造假和欺诈发行被称为恶性违法行为，其有着明显的主观恶意，长期、系统地侵蚀上市公司的利益，一旦发生，将对市场造成较大冲击，且严重损害投资者利益，一直以来都是监管重拳打击的对象。此次发布的20起典型违法案例中，有一半涉及财务造假和欺诈发行。

一是上市公司控股股东或实际控制人指使财务造假、侵占公司利益。如何规范、监督、制约控股股东、实际控制人已成为我国上市公司规范运作中极为突出、亟待解决的问题。二是违法链条延伸、被收购对象（持续）造假。近年来，标的公司造假“连累”上市公司的案例屡见不鲜，上市公司在并购等资本运作中如何做好合规尽调、做好后续合规管控须引起高度重视。三是系统性造假屡禁不止，大案要案频发、案涉金额巨大。这发人深思：系统性造假产生的制度根源何在？对现有的治理机制应当作出哪些完善和改进？四是债券市场信息披露违规案件引人注目。在胜通集团债券财务造假案中，累计虚增收入超过615亿元，虚增利润119亿元；永煤控股债券虚假陈述案中，累计虚增货币资金更是高达861亿元，被称为“史上最猖狂的财务造假”，债券市场的财务造假相较股票市场有过之而无不及。

第二，持续压实中介机构“看门人”的责任。近年来，监管部门坚持“一案双查”，即在严惩上市公司财务造假行为的同时，对未勤勉尽责的中介机构一并追责。2021年，证监会立案调查中介机构违法案件39起，较2020年同期增长一倍以上，其中2起案件线索移送或通报公安机关。此次发布的20起典型违法案例中，有4起涉及中介机构违法。一是部分中介机构从“看门人”沦为“帮凶”；二是部分中介机构屡碰红线、屡查屡犯；三是部分中介机构忽视持续督导义务。

第三，操纵市场团伙化、职业化特征明显。2021年，证监部门办理操纵市场案件110起，同比下降26%。尽管案件数量有所下降，但操纵市场案件的团伙化、职业化、多元化等特征更加明显。在2021年典型违法案例中，有2起涉及操纵市场。一是上市公司实际控制人或管理层参与操纵股价；二是利用信息优势和持仓优势合谋操纵；三是操纵市场案件的行刑衔接更为紧密。据证监会通报，2021年向公安机关移送涉嫌操纵市场犯罪案件41起，同比增长1.5倍。可见，追究操纵市场刑事责任的力度较以往大大加强。

第四，“关键少数”和关键环节易滋生内幕交易。2021年证监部门办理的内幕交易为201起，案件数量连续三年下降。从2起内幕交易典型案例来看，尽管内幕交易多发态势趋缓，但上市公司关键人员和关键环节的问题仍然突出。一是上市公司“关键少数”利用信息优势开展内幕交易；二是并购重组环节易滋生内幕交易“窝案”；三是因内幕交易移送刑事追责的比例极高。据证监会2021年7月通报，2020年以来的一年半时间内，启动内幕交易类案件调查160起，向公安机关移送涉嫌内幕交易案件线索123起，约占案件总数的77%，可见移送刑事追责的比例极高，内幕交易的刑事法律风险极大。

• 切实提高“关键少数”的合规意识和能力

从2021年度证券行政处罚案件来看，数百名上市公司董事、监事、高级管理人员因信息披露违法受到行政处罚，上市公司董事长或实际控制人因参与内幕交易、操纵市场而受到行政处罚的亦不在少数，被采取市场禁入的也大有人在。因此，盯紧“关键少数”已成为证券监管的重中之重。从立法上看，新《证券法》及《刑法修正案（十一）》均加大了对上市公司控股股东、实际控制人等“关键少数”的追责力度，通过行政处罚、民事赔偿和刑事惩戒的立体化追责体系，完善了对“关键少数”违法违规行为的法律责任认定和惩罚机制。同时，“追首恶”的监管理念已在2021年的证券监管执法中加速落实。

证监会主席易会满对上市公司“关键少数”提出了明确要求：违法违规行为损害市场信心，也最终伤害企业自身发展，得不偿失，希望大股东和上市公司董监高坚持以法律法规为准绳，认真学习遵守《证券法》《公司法》和《刑法》等法律法规，切实做到敬畏法治、尊法学法、守法用法、诚信合规。在此监管背景下，上市公司控股股东、实际控制人及董事、监事、高级管理人员等“关键少数”应当切实提高合规意识、加强合规能力、敬畏合规风险、守住合规底线。

此外，在一些行政处罚案件中，部分上市公司和责任人员确实并非故意违法，而是因为不懂、不熟、不解资本市场法律法规，稀里糊涂地违法被罚。这类“关键少数”更应当认识到，上市公司不同于普通公司，资本市场法律规则要求更严，红线底线不能触碰。同时，应当加强法律规则的学习，明晰红线底线在哪里，只有先熟悉规则才能做到遵守规则。

• 建立完善上市公司证券合规管理体系

一直以来，信息披露是上市公司及“关键少数”违法行为的“重灾区”，但从2021年行政处罚案件来看，不少内幕交易、“伪市值管理”操纵市场案件中也频繁出现上市公司及“关键少数”的身影。一方面，一些上市公司确实是故意违法，如财务造假、利用内幕信息开展交易等；另一方面，不少上市公司对资本市场规则根本不熟悉，无知触碰红线，甚至一些合规体系较为完善的上市公司，因合规制度执行不到位而引发了违法违规。

基于目前的“重拳”“重典”，上市公司一旦出了违规“事故”则代价极大，严重影响其健康持续发展，实践中已有的教训不胜枚举。因此，无论是迫于外部监管压力还是基于内在发展需要，上市公司都应主动建立证券合规管理体系。具体而言，上市公司应当在内部设立专门的内控合规机构，对公司治理、信息披露、董监高履职、内幕交易、操纵市场等重点领域的行政风险和刑事风险进行防控，不断完善与注册制改革相匹配的内控与合规体系，切实做好合规制度落地执行，以合规建设推动上市公司持续健康发展。

• 借助专业证券合规力量提升合规管理能力

由于上市公司证券合规工作的专业壁垒较高，非专业人员难以对资本市场的各项合规要求作出精确理解和恰当把握。因此，上市公司应积极寻求专业证券合规团队的支持。

在上市公司的日常证券合规体系建设过程中，证券合规团队可针对上市公司及其董监高的常见、高发证券合规风险，协助公司量身打造有效的合规管理计划，督促合规计划的落地执行，帮助公司预防、避免合规风险。“体检”先于“治病”，“消防”先于“救火”，专业的证券合规律师可以帮助上市公司做好“体检”和“消防”工作，力求避免“生病”和“火灾”。在违法行为发生或恶化之前采取措施、对症下药，切实帮助上市公司提升合规管理能力。

在上市公司遇到突发合规危机时，如上市公司及其“关键少数”因证券违法违规事项受到证券监管部门的行政调查或者公安机关的刑事调查，证券合规团队可协助相关主体应对调查，包括但不限于全面核查涉嫌违法的事实，精确预判法律性质，制订恰当的应对策略，协助及时、有效向监管部门解释说明（必要时依法提出陈述和申辩），依法维护其合法权利，力争将违规风险和负面影响降至最低。■

（责任编辑  刘宏振）