「 内容摘要 」

2017年7月1日起施行的《证券期货投资者适当性管理办法》确立了对普通投资者的特别保护制度，但并未使用金融消费者及其保护的概念，而此前的政策性文件已经确立了金融消费者及其保护的基本理念。金融消费者是在金融市场上以自有资金向金融机构或借助金融机构平台购买金融产品或服务以满足自身生活需要的自然人。普通投资者中的自然人是金融消费者，适当性管理是金融消费者保护的一种特别途径。

2016年12月12日，中国证券监督管理委员会第130号令公布了《证券期货投资者适当性管理办法》（以下简称《办法》），自2017年7月1日起施行。《办法》第一条明确规定， 为了规范证券期货投资者适当性管理，维护投资者合法权益，根据《证券法》 《证券投资基金法》 《证券公司监督管理条例》 《期货交易管理条例》及其他相关法律、行政法规，制定本办法。这一规定表明，《办法》制定的目标无非两个，一是规范证券期货投资者适当性管理；二是为了维护投资者合法权益。

依“《证券期货投资者适当性管理办法》 起草说明”（以下简称“起草说明”），投资者适当性管理是现代金融服务的基本原则和要求，也是成熟市场普遍采用的保护投资者权益和管控创新风险的做法。换言之，适当性管理制度本身是保护投资者权益和管控创新风险的制度安排。“起草说明”还进一步明确，《办法》制定是为了落实《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17 号）和《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发〔2013〕110 号）中关于健全适当性制度的要求，强化经营机构投资者适当性义务，维护投资者合法权益；“起草说明”同时指出，规范、落实经营机构的适当性义务，是落实“依法监管、从严监管、全面监管”要求，加强资本市场法制建设、强化投资者保护的重要举措。概言之，《办法》是从加强监管的角度，强化证券经营机构义务，维护投资者合法权益。《办法》第七条明确规定，普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配等方面享有特别保护。　

此前，国办及有关部门也出台了金融消费者保护的相关指导性文件。2015年11月4日，国务院办公厅发布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号，以下简称《国办意见》），《国办意见》指出，金融消费者是金融市场的重要参与者，也是金融业持续健康发展的推动者。加强金融消费者权益保护工作，是防范和化解金融风险的重要内容，对提升金融消费者信心、维护金融安全与稳定、促进社会公平正义和社会和谐具有积极意义。在《国办意见》的工作要求第一项中，要求人民银行、银监会、证监会、保监会（以下统称金融管理部门）要按照职责分工，密切配合，切实做好金融消费者权益保护工作；工作要求第二项则要求，银行业机构、证券业机构、保险业机构以及其他从事金融或与金融相关业务的机构应当遵循平等自愿、诚实守信等原则，充分尊重并自觉保障金融消费者的八项权利：财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利，依法、合规开展经营活动。《国办意见》第三条规范金融机构行为的第一项规定，健全金融消费者权益保护机制，金融机构应当将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中统筹规划，落实人员配备和经费预算，完善金融消费者权益保护工作机制；第二项则明确规定，建立金融消费者适当性制度。值得注意的是，《国办意见》工作要求第二项确认的八项金融消费者基本权利正是《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）所确立的消费者基本权利。这也意味着，《国办意见》认为《消法》中确立的普通消费者的基本权利，金融消费者也同样拥有。另外，中国银监会早在2013年8月30日就印发了《银行业消费者权益保护工作指引》（银监发〔2013〕38号，以下简称《银行业指引》），对银行业消费者进行了初步界定，称银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人；中国保监会也在2014年11月14日印发了《中国保监会关于加强保险消费者权益保护工作的意见》（以下简称《保险意见》），《保险意见》第二条强化保险公司主体责任中第六项规范销售行为中指出，保险公司要根据产品特点和消费者风险承受能力建立区分销售制度，将合适的产品销售给有相应需求的消费者。从《国办意见》第三条第二项金融消费者适当性制度的内容来看，《保险意见》中的区分销售制度，实质即是金融消费者适当性制度。在金融市场，适当性制度是金融消费者保护的重要方式。

将《办法》与《国办意见》、《银行业指引》及《保险意见》稍作比较，可以看出：《办法》通篇未使用金融消费者概念，也未使用金融消费者保护的表述，在“起草说明”中只提为了落实《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17 号）和《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发〔2013〕110 号）中关于健全适当性制度的要求，只字不提2015年11月4日颁布的最新的《国办意见》，背后的真实原因我们无法知晓，或许是证监会认为将证券或期货投资者称为金融消费者不够妥当。《银行业指引》和《保险意见》都使用了银行业消费者和保险消费者概念，并在文件中明确了银行业消费者保护和保险消费者保护的规范性意见，足见银监会和保监会均认可金融消费者概念及金融消费者保护的理念。

前述比较提出了几个不得不面对的问题：一是《国办意见》尽管使用了金融消费者概念，但并未对金融消费者概念进行清晰的界定，那么金融消费者究竟如何界定？二是哪些投资者属于金融消费者？其权益保护的理由与制度与一般的金融消费者有何异同？三是适当性管理制度是否构成金融消费者保护制度之重要部分？

《国办意见》是最早使用金融消费者概念的级别最高的正式文件，虽未对金融消费者概念进行理论概括，但其所称的金融消费者范围还是可以大致确定的，即包括银行业消费者、保险消费者和证券期货的部分投资者。《国办意见》所确认的金融消费者八项基本权利即是《消法》所确定的消费者基本权利。由此可见，《国办意见》是将金融消费者权利比照《消法》中的普通消费者权利进行保护的。但研读《消法》并结合其起草背景与修改演进历程不难知道，现行《消法》中的消费者是指为满足生活需要而购买、使用经营者提供的商品或服务的自然人，^[1]很难简单认定购买金融产品或服务，尤其是购买投资产品或服务是为了满足生活需要，因而并不能当然地将金融消费者视为该法中的消费者，相应地，《消法》中的普通消费者的基本权利也不能当然地视为金融消费者的基本权利。

 从《国办意见》发文对象看，其所称的金融消费者应当包括证券期货市场的投资者、保险合同的投保人、被保险人以及银行业的个人客户。从行为外观看，这类金融消费者购买金融产品或服务的行为与普通消费者的消费行为有一定距离，很难将这两类行为直接等同，但要对前者与后者进行同等或类似的法律保护就必须找到两者的共通之处或本质上共同之处，否则就难以将他们当成消费者进行同等或类似的保护。

《消法》第二条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护；第七条至第十五条规定了消费者的八项基本权利，即《国办意见》所确认的金融消费者的八项基本权利。依《消法》第二条对消费者的界定，只有为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的消费者权益才受《消法》保护。对前述范围的金融消费者而言，他们从金融机构购买的金融产品的本质是服务，但是否为生活消费需要而购买金融产品或服务可以从以下几方面进行讨论。

从金融行业实践看，全国有两亿左右在沪深证券交易所开户的投资者，其中账户资产在50万元以下的个人投资者约占80%左右。^①毫无疑问的是，几乎所有的家庭都拥有银行账户。至于购买财产保险和人身保险的投保人或被保险人数量1.5亿余人^②。可以说购买金融产品或服务已经成为大部分普通公民生活的基本需求。这一需求能否认定为生活需要则是将金融消费者认定为《消法》中受保护的消费者的关键所在。

在现代社会，金融需求就像衣食住行一样 ，是个人消费需求的一部分。个人通过金融消费活动，不仅可以改变消费的时间 ，还可以改变消费的质量。个人对金融的需求是随着消费需求结构升级而逐渐出现的。金融需求是 随着个人生活水平的提高、个人财富的增长而逐渐产生的。^[2]换言之，个人的金融需求如同一般的生活需求一样，在金融市场高度发达的当代社会，构成了个人生活的基本需要，即金融消费也是为了生活需要而发生的。金融市场的充分发达使得金融消费行为成为了现代社会中公民的基本生活需要，金融消费过程中金融消费者人身权财产权的保护也就成为了现代社会公民的基本权利。

同时，现代社会是一个高风险社会，也是一个金融高度发达的经济社会，每个人都生活在无时不在的风险之中，而追求预期稳定的生活则是每个人出乎本能的基本需求，因而每个人都需要努力规避或减轻风险对生活的振荡和影响。为了保证物质消费的正常进行，我们需要银行提供基本的存贷款服务，以保证资金安全，适当规避贬值风险，并顺利购买商品或有形服务，以满足人生存生活的基本需要。公民购买保险产品和服务则是规避减轻生活风险，以使自己过上安定生活的基本途径。自纸币发行以后，纸币的逐渐贬值已成为经济生活的基本规律，并且稳定的低通货膨胀率有助于促进经济增长。^[3]作为生活在现代社会的公民，如果 39 33314 39 13307 0 0 8072 0 0:00:04 0:00:01 0:00:03 8069进行适度的投资，就意味着自动放任自已货币财产的损失，这既不合常理，也不符合基本的社会正义，并且还有害于社会经济的发展，同时这一行为也直接损害了作为公民基本权利中最重要的权利--财产权。因而投资既是公民保护自身财产权的需要，也是维系公民生活水准的基本需要，投资还提供了满足或改善公民正常物质消费的货币资产基础。

从而，现代社会的一个普通的成年公民如果不购买任何金融产品或服务，其日常生活就难以维系并正常进行。如同物质产品的消费一样，在现代社会购买基本的金融产品和服务是生活的基本消费需要，因而金融消费者购买金融产品或服务是为生活消费需要，其权益应当受到法律的特别保护。

另一方面，购买金融产品或服务与一般消费者购买普通生活消费品的确又有所不同，尤其是购买投资产品或服务。自然人投资者是否都是金融消费者？答案是不确定的。就投资行为本身而言，其具有其特殊性。投资是一种以钱生钱的行为，很难将其直接界定为为生活需要而进行的金融消费行为。对于投资机构和一些专业的个人投资者来说，他们均以投资为业，行为的性质是商业逐利行为，不能被界定为金融消费者的金融消费行为。也就是说，一些商业机构或专业投资者出于商业目的所进行的投资或避险行为不属于金融消费行为，这些机构或专业投资者也不是金融消费者，从而不应得到针对金融消费者的特别保护。对自然人投资者而言， 如果其在金融市场上以自有资金向金融机构或借助金融机构平台购买投资产品或服务以满足自身生活需要，应当属于金融消费者，并享有金融消费者的特别保护。

从消费者权益保护的理论看，之所以对普通消费者权益进行特别保护的理由无外乎以下几点：一是现代市场经济中，基于对消费者的弱者地位的充分认识而给予消费者特殊保护而进行的立法，^[1:20-24]而造成消费者弱者地位的主要原因则是人类认识能力的局限性、消费品交易中的信息不对称、消费需求的多样性及经营者与消费者间的利益对立^[1:4-6]；二是基于消费者人身财产安全、交易公平、消费者福利的价值取向所进行的立法保护^[1:46-50];三是经济秩序和经济发展的必然要求。由于金融产品本质上都是以合同的形式呈现的，因而金融产品或服务远较普通商品更为复杂、专业，信息不对称问题更加突出，这使得普通金融消费者的弱者地位更加凸显，金融消费者的权利也就更加需要立法的特别保护。显而易见，对普通消费者进行特别保护的理由对金融消费者来说都同样存在，因而金融消费者应当得到特别保护。

在《国办意见》所称的金融消费者中，有争议的是证券市场、期货市场的自然人投资者能否构成金融消费者。《办法》将投资者区分为普通投资者和专业投资者，强调对普通投资者的特别保护。对于一些以保值满足生活需要的个人投资者而言，其投资行为的最终目的仍是为了满足生活需要，且并非以投资为常业，因而将这类投资者因当界定为金融消费者是妥当的。

从商法视角看，消费者是与商人或经营者相对的概念，而商人或经营者的基本构成要素是常业性和以营利为目的。所谓常业性指以所经营的事业反复长期进行并以此营利和获取收入。作为营业行为，商人或经营者通常需要向金融机构融资或贷款，并以此经营事业获利。对证券市场期货市场的投资者而言，大凡以融资进行投资者，必须具有较强的风险承担能力和专业水准，借他人之钱财进行投资营利，当然不属于金融消费者；而对于证券市场中以自有资金进行投资且数额不大，并且不以此投资为常业者，其投资之目的仅在于保值或略有增值以弥补生活所费资财，此类投资者属于金融消费者。

从立法的视角看，目前金融市场的分业经营模式带来了金融市场的分业监管与分业立法模式。《商业银行法》及相关规章与规范性文件使用存款人、借款人、银行客户的概念指称银行业服务的对象；《保险法》则使用投保人、被保险人、受益人等概念来指称购买保险服务的人和受保险合同保障的对象；《证券法》及中国证监会的规范性文件则使用投资者的概念指称在证券期货市场投资于各种证券产品的人。随着金融市场的金融创新和近年出现的混业经营模式导致投资者多重身份的混一。金融产品日益综合化，金融服务渐趋商品化，投资者在选购金融产品时经常跨越各金融行业的划分，诸如存款、保险、证券这样的划分已逐渐失去商业意义。个人在从金融机构购买产品或服务的过程中，逐渐成为一个接受综合金融服务的新群体，其身份由投资者、存款人、投保人嬗变而为金融消费者。这一过程是金融市场演进和商业实践演变的结果。^[4]以银行服务为例，个人除了可选择各项银行的传统业务如存贷款业务和结算业务外，还可以购买银行销售的理财产品而成为投资者，亦可购买银行代销的保险产品而成为投保人。这样银行的客户就成为集银行客户、投资人与投保人身份于一身的金融市场主体。这类主体一旦发生纠纷，其法律主体身份的界定及如何适用法律往往成为司法实践中的难题，如南京市中院2016年审结的一起银行理财产品不当销售纠纷案,此案判决书中直接使用了金融消费者概念，并以金融机构未履行金融产品销售的适当性义务为理由判决其败诉。^③这样，在立法中使用金融消费者的概念并对这类主体给予法律上有针对性的一体保护就成为金融市场实践的需求。从域外的金融立法实践看，英国2000年《金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）对金融领域的消费者概念进行了界定。英国从规则制定的角度对金融消费者进行了较为宽泛的定义，在该定义中，金融消费者主要是作为金融交易相对方的概念而存在，包括自然人，也包括企业法人与合伙。在特别说明的情形下，将消费者限定为行为不属于贸易、商业和职业目的自然人。美国1999年《金融服务现代化法》（The Financial Modernization Act of 1999）规定，消费者是指，为个人、家庭、或家务目的而从金融机构获得金融商品或服务的个人及其法定的代表人。^[5]在域外金融市场较成熟的国家，立法中使用金融消费者概念并对其保护进行专门立法已成为通行做法。可见，在立法中使用金融消费者概念并对其进行特别保护既是金融市场实践的需要，也符合国际通行做法。

综合考虑上述因素，我们可以对金融消费者进行这样的描述，所谓金融消费者，是指在金融市场上以自有资金向金融机构或借助金融机构平台购买金融产品或服务以满足自身生活需要的自然人。依此描述可以确定几条界定金融消费者的标准：一是以自有资金进行投资或购买金融产品及服务者；二是投资或购买金融产品及服务之目的主要在于保值或增值以补生活之需或克服规避生活风险；三是不以该投资或购买金融产品及服务行为为常业；四是须为自然人。同时满足此四条件者为金融消费者，应当受到立法特别保护，在没有金融消费者保护的一般立法前，可以适用《消法》及相关领域的特别法进行保护。

《证券期货投资者适当性管理办法》是金融消费者保护的特别规章。《办法》将投资者划分为专业投资者和普通投资者，但没有直接对普通投资者进行界定，而是采取排除性规定来反向界定普通投资者，即通过界定专业投资者，并规定专业投资者之外的投资者为普通投资者。《办法》第七条明确规定普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配等方面享有特别保护。

《办法》规定专业投资者包括：（一）经有关金融监管部门批准设立的金融机构。（二）上述机构面向投资者发行的理财产品，包括私募基金。（三）社会保障基金、企业年金等养老基金，慈善基金等社会公益基金，合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）。（四）同时符合下列条件的法人或者其他组织：1.最近 1 年末净资产不低于 2000 万元；2.最近 1 年末金融资产不低于 1000 万元；3.具有 2 年以上证券、基金、期货、黄金、外汇等投资经历。（五）同时符合下列条件的自然人：1.金融资产不低于 500 万元，或者最近 3 年个人年均收入不低于 50 万元；2.具有 2 年以上证券、基金、期货、黄金、外汇等投资经历，或者具有 2 年以上金融产品设计、投资、风险管理及相关工作经历，或者属于本条第（一）项规定的专业投资者的高级管理人员、获得职业资格认证的从事金融相关业务的注册会计师和律师。

通过对专业投资者的范围进行分析可知，专业投资者包括从事相关金融业务的金融机构及相关理财产品和基金，以及符合特定条件的非金融法人或其他组织机构，自然人须同时满足多项条件才会被归为专业投资者。对于金融机构、理财产品和基金及满足一定条件的非金融法人或其他组织机构，无需赘言，这些机构当然不属于金融消费者。对于自然人而言，作为专业投资者的自然人须同时具备几项条件，一是资产或年收入要求，对金融资产不低于 500 万元，或者最近 3 年个人年均收入不低于 50 万元的自然人，显然不是为保值或增值以弥补生活所需进行投资活动的，因为其金融资产或收入状况表明其生活无虞；二是专业能力要求，具备专业投资能力的自然人并不必然是专业投资者，只有其金融资产或收入水平同时达到《办法》规定要求的，才被界定为专业投资者，从而不能享有普通投资者的特别保护。

换言之，自然人中，具备专业投资能力但金融资产或年收入水平未达《办法》规定水平者^④； 金融资产或年收入水平达到《办法》规定水平但未具备《办法》规定的专业投资能力者；以及金融资产或年收入状况与专业投资能力均未达到《办法》规定水平的自然人投资者，均属普通投资者，享有普通投资者的特别保护。

从前文对金融消费者的界定标准看，《办法》中界定的普通投资者应当属于金融消费者。对于金融资产或年收入水平达到《办法》规定水平但未具备《办法》规定的专业投资能力的自然人而言，其只能用自有资产进行投资，其目的在于保值增值，维护其财产权，其不可能以投资为常业；对具备专业投资能力但金融资产或年收入水平未达《办法》规定水平者而言，其承担风险的能力有限，因而不可能融资去投资获利，其除非受雇他人作投资经理，以获取工薪收入，不太可能通过融资投资获利并以此为业；对于金融资产或年收入状况与专业投资能力均未达到《办法》规定水平的自然人投资者而言，其投资活动属于典型的金融消费者金融消费行为，即以保值增值维系生活需要或规避生活风险为基本目的，此类投资者是典型的金融消费者。

据沪深证交所统计，两市开户的散户投资者账户资产在人民币50万元以下的，占总开户数的80%左右。^⑤这些账户资产在50万以下的散户个人投资者基本属于第三种情形，即金融资产或年收入状况与专业投资能力均未达到《办法》规定水平的自然人投资者。依本文对金融消费者的界定，他们当然属于金融消费者，应当受到对金融消费者的特别保护。《办法》在这个意义上正是对普通投资者即金融消费者进行特别保护的特别规章。

注释：

①深交所发布《2016年个人投资者状况调查报告》显示，2016年证券市场仍以中小投资者为主。调查显示，77%的受访投资者证券账户资产量在50万元以下；新入市的投资者中，超过9成投资者的证券账户资产量低于50万元。http://finance.sina.com.cn/stock/t/2017-03-15/doc-ifycnikk0777528.shtml，2017年7月24日访问。

②截止2017年3月底，全国机动车保有量首次突破3亿辆，其中汽车达2亿辆，以个人名义登记的小型载客汽车（私家车）达1.52亿辆，只要参考机动车拥有数，就可以大致确定购买车险的人数.http://info.auto-m.hc360.com/2017/04/241050529243.shtml，2017年7月24日访问。

③案情概要：林某自2014年起多次在某银行购买保本型理财产品，2015年6月，其购买的一起保本型理财产品到期后，在该行理财推介下认购了一款股票型理财产品。后林某准备赎回时发现其认购的45万元仅剩下30余万元。为此，林某将银行诉至法院，要求银行赔偿其损失14余万元及按银行同期贷款利率计算的利息损失。最终二审南京中院认为，金融机构在推介金融产品时，应当坚持投资人利益优先原则，履行适当性义务，注重根据金融消费者的风险承受能力销售不同风险等级的产品，把合适的产品推介给合适的金融消费者，以避免金融消费者因其专业性上的欠缺导致不必要的损失。银行在推介案涉基金产品时未履行适当的告知说明义务，未能确保林某在充分了解投资标的及其风险的基础上自主决定，具有重大过错，判决银行对林某的实际损失承担全部赔偿责任。参见（2016）苏01民终1563号民事判决书。

④即金融资产额500万 元以下且3年年平均收入在50万元以下的自然人投资者。

⑤深交所发布《2016年个人投资者状况调查报告》显示，2016年证券市场仍以中小投资者为主。调查显示，77%的受访投资者证券账户资产量在50万元以下；新入市的投资者中，超过9成投资者的证券账户资产量低于50万元。http://finance.sina.com.cn/stock/t/2017-03-15/doc-ifycnikk0777528.shtml。访问时间：2017年7月21日。

参考文献：

[1] 李昌麒，许明月.消费者保护法（第四版）[M].北京:法律出版社，2014:65.

[2] 何颖.日本金融消费者保护法律问题研究[D].北京：北京大学博士论文，2008:17.

[3] 弗雷德里克.S.米什金（Frederic S. Mishkin）.货币金融学（第十一版）[M].北京：中国人民大学出版社，2016：310.

[4] 陈洁.投资者到金融消费者的角色嬗变[J].法学研究，2011，（5）：84-95.

[5] 曲一帆.金融消费者保护法律制度比较研究[D].北京：中国政法大学博士论文，2011:18-19.