同样是一场大火,带来的是“居者有其屋”
推荐 | 作者:澎湃新闻 冯婧 来源:市政厅(ID:shi-zheng-ting) | 编辑: 阿烦 |
社长说
火灾的可怕在于失去生命,比它更可怕的是火灾后可能带来的是妥协和无奈。
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同样是一场大火,
带来的是“居者有其屋”
香港的公屋制度,始于1953年圣诞前夕的石硖尾大火。
石硖尾大火。
一场大火的意外收获
二战后,大量难民涌入香港,由于住房紧缺,他们就在山坡和空地上搭建简易房屋,被称为寮屋。寮屋区居住环境恶劣,容易发生火灾。而石硖尾大火是最严重的一次火灾,大火导致5万多居民无家可归。
当时的港英政府算了一笔账,发现若给所有居民发放补偿金,倒不如建些安置大楼。这样既减少了经济开支,又给居民提供了长期居住的场所,避免未来再发生火灾。后来,政府在火灾发生地建了29栋7层高的徙置大廈,这就是香港的第一个公屋小区——石硤尾邨。
1954年起,逐步建立起来的香港公屋,满足了大量的中下阶层的房屋需求,也在一定程度上干预过热的房屋市场。从1970年代开始,新界地区被设计为自给自足的新市镇,也变成了安置公屋的主要场所。
香港的新市镇建设图。 作者绘制
时至今日,随着社会经济的变迁,香港公屋也出现了新的问题,一些新市镇发展成了公屋聚集区,聚集了大量低收入人群,却没有提供足够的就业机会,从而导致社会问题的发生。比如,被媒体称为悲情城市的天水围。
寸土寸金
香港闻名于其自由的经济。大卫·哈维曾说:“作为一个所谓的金融和管理的全球城市,香港已经变成了一个财富和特权的投机岛,尤其是城市的投机性地产市场已经成为资本累积的主要动力。”那些摩天大楼的玻璃幕墙不光映射出光鲜的现代生活,同时也遮挡了很多普通人的艰难生活。而住房一直是香港城市发展过程中最棘手的问题之一。
香港只有约25%的土地进行了建设,40%的土地是作为国家公园和自然保护区而保留起来。由于多山的地形,要靠挖山平地、填海造田和转变农耕土地,来获得更多的建设土地,导致了香港土地的寸土寸金。
从1885年港英政府被要求自食其力开始,土地买卖就是政府的重要收入。本质上,香港所有的土地都是租赁于或者属于香港特区政府。土地租赁的期限为50年。而土地买卖与房地产的蓬勃发展紧密联系起来,被称为“土地(再)发展制度”。
1968年开始,房地产市场和股票市场绑在一起,房地产市场和土地买卖就变得更加复杂和难以捉摸。很多中资企业开始出现,并依靠房地产的发展,击败了外资企业。一些中资企业后来渐渐垄断了房地产市场,成为香港经济的主要支柱。市场上的房价随着政府卖地的变化而发生着剧烈变化。
一方面,港英政府因为敏感的政治原因,不愿意过多干预蓬勃发展的房地产市场,害怕给香港的未来蒙上阴影。也就是说,政府和发展商为了共同利益而达成了一定共识;另一方面,房地产泡沫在一天天扩大,而公屋成为了政府干预房地产市场的一个手段。
香港公屋发展史
香港有两种主要的房屋类型:公共房屋(简称公屋)和私有房屋。目前,香港约有近一半的人口住在公屋内。在公屋里,又分为租赁型公屋和补助型居屋。租赁型公屋主要给符合要求的低收入人群,提供一定租金补助。申请者通常要等2-3年,但近年来等待的时间变得越来越长。补助型居屋主要提供给中低收入人群,帮助他们购买自己的房屋,有一系列政策支持公屋的私有化,如“居者有其屋计划”、“租置计划”和私人机构参与的“建居屋计划”等。
香港公屋的政策发展大致可以分为以下几个阶段:
1)1954年以前:没有政府干预
在这个阶段,香港主要是一个转运港。主要的城市发展是当时位于维多利亚港口地区的CBD。当时,大量难民涌入香港,私自建设了大量寮屋。1948年,英国朱敏城市规划师艾伯克隆比(Abercrombie)为香港政府做了一个规划,规划建议在新界开发大片的住宅用地。但这个计划最终没有被实施。在这个时期,政府对房屋没有干预,很多人(包括移民)住在城市周边的寮屋里。但是,政府通过香港房屋协会对中低收入家庭进行有限和间接的帮助。
2)1954-1972年:减少火灾隐患的安置楼
在这个时期,香港变成了出口导向型的轻工业城市,拥有新的工业区。小型工厂的发展使香港的经济蓬勃发展,从纺织和制衣业到后期的电子业。观塘从1954年开始,发展成一个拥有工业区的卫星城。1963年,荃湾地区的发展规划纲要被制定出来。1969年,“殖民地规划纲要”提出五个新城镇的发展计划,并优先发展荃湾地区。
因为石硖尾大火,政府建设了提供给受灾者的安置大楼。后来,因为社区无法承担寮屋区的火灾和健康隐患,以及对公共秩序和公共形象的影响,政府出台了低造价的房屋计划来安置寮屋区的居民。而且,政府可以借此机会为未来的城市发展清理土地。
因此,这个时期的公屋建设是为了城市的发展,尤其是新工业区的建设,以保证社会稳定和经济增长。
3)1972-1987年:工业区的公屋支持工业发展
在这个时期,香港出现了多样的工业。由于内地的改革开发政策,劳动密集型工业开始向北边的珠三角地区转移。香港的主导产业是新市镇地区的科技密集型工业和CBD地区新兴出现的金融产业。
1972-1987年间的公屋分布情况。 作者绘制
为了稳定社会秩序及促进经济增长,1973年开始实施新城镇计划的“十年建屋计划”。1978年的“居屋计划”拉开了公屋私有化的序幕。1984年,制定了全港发展策略,重点是香港整个地区内的新市镇发展,包括住宅区和工业区的发展。
这个时期的公屋主要建设在现有工业区附近,以支持工业的发展,所以,工人阶级从房屋政策中受益。政府的公屋政策也减轻了工厂的负担。
4)1987-2002年:“居屋计划”满足中产需求
1984年,中英共同声明清除了关于香港未来的谣言,这给香港的经济发展带来了自信。香港在1980年代成为国际金融中心之一。随着制造业转移到了珠三角地区,大量的工业用地被重新规划,转变成办公和其他商业用地。
这一阶段,一方面,政府控制土地的买卖,间接促进了市场房价的增长。另一方面,房屋署为低收入人群提供租赁型公屋,同时通过“居屋计划”为中等收入的居民提供帮助,购买补助型房屋。
但这些政府的干预还是无力冷却过热的房地产市场。房屋买卖的投机行为不仅发生在市场里,还发生在公屋里。房地产泡沫开始逐渐膨胀直到1997年的经济危机,成千上万的人瞬间变为负资产。在这一时期,公屋的私有化也不断加速。
5)2002年至今:低收入人群的租赁住房保障
2030年规划中,提出香港主要的经济支柱产业为:金融服务业、贸易物流业、旅游业及生产和职业服务业。香港主要的工业邨重点是发展新兴科技和创新产业。CBD地区通过城市更新而不断扩展,提供了大量服务性就业,从高端的管理型服务到低端的清洁服务。
1997年金融危机后,房价一直低迷到2003年。政府决定让房地产市场更自由。房屋政策变为大市场小政府的模式,这意味着政府只负责提供土地给开发商,同时,给低收入人群提供租赁型公屋。
2002-2011年间的公屋分布情况。 作者绘制
但是,随着公屋的建设逐渐远离对经济增长的支持,而成为一种福利保障,政府对公屋的支出也逐渐减少,甚至成为一种财政负担。香港的公屋也开始出现新的问题,比如公屋聚集的新市镇——天水围。
“围城”天水围
天水围处于香港的城市边缘,坐地铁去市中心要一个多小时。由于当地缺少就业机会,不少居民不得不去市中心收盘子或做保安,并且花费昂贵的交通费用。于是,很多人放弃工作,靠政府的失业补贴勉强度日,从而导致各种社会问题。
而天水围单调的现代主义空间设计加剧了问题,把居民困在这个围城里。在不足5平方公里的范围里居住了近30万居民。在天水围行走,会感受到高密度空间对人的压迫。当你抬头的时候,都是30多层的高楼,只能在缝隙中看到蓝天。而且每个小区都是封闭的,公屋小区的空间布置也几乎一样,就像盖邮戳一样,盖了十几遍。
天水围的空间分布图。 作者绘制
天水围的街景。 作者拍摄
天水围本应是一个新市镇,即有自己的工业和服务设施,也被期望着发展成沙田那样成功的新市镇。早在1970年代末,就有开发商购买了一些天水围的土地,并在1983年做了第一个详细的规划,但计划没有得到政府的批准。随着香港房地产业的蓬勃发展。
港英政府又花巨资从开发商手中买回了土地,打算和开发商一起建造一个新市镇。但由于政府不想花更多的钱,开发商就成了主导。近年还被媒体爆出,政府曾和开发商签订秘密协议,不准发展其他商业项目,这也就直接导致天水围的商业发展被大公司所垄断。
1997年的天水围鸟瞰图。
2011年的天水围鸟瞰图。
1990年代初,李嘉诚公司旗下的一个私人住宅小区在天水围建成。但由于位置偏远,房子销售不好。开发商对天水围但兴趣变小了。1997年,政府颁布了“八万五公屋”计划。1998年,天水围有了新规划,计划建成一个有35万人口的新市镇,其中75%为公屋。1999-2005年间,天水围建造4.8万套公屋,占香港公屋建设总量的21%。
天水围不同小区的建成时间(左图)与香港公屋政策的发展(右图)。 作者绘制
天水围的日与夜
在媒体的报道里,天水围被描述成一个集结贫穷、自杀、抑郁症、犯罪等社会问题的悲情城市。李克勤在歌曲《天水围城》里唱道:尺地寸金,人便会无余地平和独舞,要见步行步,无车票又怎去觅去路。
纵观香港公屋的发展历史,从港英政府开始,香港公屋就不同于欧洲的福利型社会住宅。香港公屋的出现可以说是一场意外大火的意外收获,其目的就是为了解决社会问题,促进经济增长。比如,在工业发展时期,在工业区为工人建设公屋,既保障了就业和住房,又减轻了企业负担。可以说,当时的公屋制度顺应经济发展和城市发展的趋势。
时过境迁,当公屋里的居民不再是城市经济发展的主力军,就要被抛弃吗?许鞍华导演的电影《天水围的日与夜》提供了一个新的视角:这里也许存在着被城市快速发展而丢弃的温暖的人性。
《天水围的日与夜》里的纺织女工图片
电影里最让我感动的是那些纺织女工的照片,就像电影里的母亲一样,这些女工纺织了香港曾经的繁荣经济,她们资助兄弟姐妹完成学业,帮助他们成为香港经济转型后的中产阶级,而自己却像天水围一样,成了社会的边缘。
这个电影的英文名叫作The Way We Are(我们的存在方式)。天水围就是香港公屋制度中一种独特的存在方式,需要人们透过那些悲情的表象,去理解造就悲情的原因,以及悲情下面掩盖的生生不息的顽强。
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