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个人破产制度试点新规 ：《关于个人债务清理的实施意见（试行）》
12月3日，东营中院召开《关于个人债务清理的实施意见（试行）》新闻发布会，通报意见的起草背景、经过、意义及主要内容。
东营市中级人民法院
关于个人债务清理的实施意见（试行） 为推进个人破产制度试点工作，根据国家发展改革委员会、最高人民法院等十三部门联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》和《山东省高级人民法院关于探索个人债务清理程序推进个人破产制度试点的通知》，以及相关法律、司法解释规定的精神，结合东营实际，建立个人债务清理机制，促进诚信债务人经济再生，特制定本实施意见。 第一章 总则第一条本意见所指个人债务清理，是指以个人破产法的原则和精神为指引，在现有法律框架内，参照破产和解、执行和解、参与分配等制度，在对债务人清产核资的基础上，按照重整清理和清算清理两种模式，形成个人债务清偿方案，以达到个人债务集中清理、信用修复和债权人受偿的目的。第二条依照本意见清理债权债务，应当遵循意思自治、诚实信用、公平保护、公正高效的原则。第三条在东营市辖区居住的，资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，且符合下列条件之一的自然人，可以依照本意见进行债务清理：（一）企业法人已进入破产程序或者已经破产，为该企业法人负债提供担保责任的自然人；（二）因生产经营活动陷入困境不能清偿到期债务且经人民法院强制执行程序执行不能的自然人；（三）人民法院认为有必要进行个人债务清理的其他自然人。上述债务人在审理、仲裁、执行和个人债务清理等程序中应当自始至终是诚信的，不存在借个人债务清理名义逃避债务的行为，不存在其他可能影响其履行能力的不诚信行为。上述债务人的配偶，可以同时依照本意见申请债务清理。第四条适用本意见审理的个人债务清理案件由东营市中级人民法院管辖。 第二章 申请第五条债务人除有本意见第三条规定情形之外，还应当符合下列条件：（一）债务人及其配偶均已经进行了全面如实的财产申报；（二）债务人配偶同意接受人民法院对其财产情况的调查，包括视情对其一定年限的银行流水进行调查；个人债务清理申请人的成年直系亲属或者其他家庭成员在必要时可同意配合财产调查；（三）债务人书面承诺不进行《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条禁止的高消费及非生活和工作必需的消费行为；（四）债务人申请清理的债务不属于劳动债务。第六条债务人申请个人债务清理的，应当向人民法院提交下列材料：（一）个人债务清理申请书，包括个人债务清理原因及经过说明；（二）收入说明、社保证明、纳税记录；（三）申请人所有未结债务诉讼案件情况;（四）债权债务清单；（五）近五年财产变动情况;（六）个人财产及夫妻共同财产清册；（七）个人债务清理方案；（八）所扶养、抚养及赡养人的基本情况；（九）诚信承诺书等。债务人还应提交其过去五年使用其他名字所拥有的资产以及财务和业务交易情况。第七条诚信承诺书应承诺没有未申报的重大财产，不存在欺诈、恶意减少责任财产或者其他逃废债行为。承诺书作为履行清理方案当然的附属条件。第八条债务人可以依照本意见规定在企业破产程序中申请一并清理个人担保债务。第九条人民法院审查个人债务清理申请，一般以书面调查的方式进行；案情复杂的，可以进行听证调查。人民法院进行听证调查的，应当提前三日通知申请人，必要时可以通知相关债权人参加。 第三章 受理第十条人民法院审查申请时，发现有下列情形之一的，应当裁定不予受理：（一）申请不符合本意见第三条规定的；（二）申请人基于转移财产、恶意逃避债务等不正当目的提出申请的；（三）申请人有虚假陈述、提供虚假证据等妨害个人债务清理程序行为的；（四）有放弃债权、赌博、挥霍消费等不良行为可能影响债务履行的；（五）因拒不执行生效法律文书而受到过刑事处罚的；（六）曾经为逃避或者拖延执行与债权人达成执行和解且未履行的。债务清理期间，人民法院经核查发现个人债务清理申请人有前款规定的情形之一的，可以驳回其申请。第十一条人民法院应当自受理个人债务清理申请之日起十五日内发布受理公告。公告应当载明下列事项：（一）申请人的姓名；（二）人民法院受理申请的时间；（三）限制债务人相关行为的决定；（四）管理人姓名或者名称及其处理事务的地址；（五）债务人的债务人或者财产持有人向管理人清偿债务或者交付财产的方式；（六）人民法院认为应当通知和公告的其他事项。第十二条自人民法院受理申请之日起至作出免除债务人剩余债务的裁定之日止，债务人不得有下列消费行为：（一）乘坐交通工具时，选择飞机商务舱、头等舱、列车软卧、轮船二等以上舱位、G字头高速动车组旅客列车及其他动车组列车一等以上座位；（二）在三星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行消费；（三）购买不动产、机动车辆；（四）新建、扩建、装修房屋；（五）旅游、度假；（六）供子女就读高收费私立学校；（七）租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；（八）支付高额保费购买保险理财产品；（九）其他非生活和工作必需的消费行为。第十三条自人民法院受理申请之日起至作出免除债务人剩余债务的裁定之日，债务人应当承担下列义务：（一）完整、真实陈述个人债务清理的原因及经过；（二）提供与个人收入、财产、债权债务相关的清单、凭证等资料；（三）妥善保管债务人财产，配合管理人的财产清查、接管；（四）配合人民法院和管理人的调查询问；（五）列席债权人会议并如实回答债权人询问；（六）个人身份信息、电话号码、常用地址发生变动时，及时报告管理人；（七）未经人民法院许可，不得出境；（八）配合人民法院和管理人开展与个人债务清理程序有关的其他工作。债务人的配偶、共同生活的近亲属、财产管理人等利害关系人应当协助人民法院或管理人调查债务人的基本情况、收入及财产状况。第十四条人民法院受理申请后，债务人不得对个别债权人清偿债务，但个别清偿使债务人财产受益或者属于债务人正常生活所必需的除外。 第四章 管理人第十五条个人债务清理案件的管理人，由人民法院从入选管理人名册的管理人中指定，或者经债权人、债务人协商一致由债权人会议推选的债权人代表自行组织清理，并履行管理人职责。因企业法人进入破产程序，对该企业法人负有保证责任的法定代表人、实际控制人及其它职工进入个人债务清理程序的，可以由企业法人破产案件的管理人担任管理人。第十六条管理人应当履行下列职责：（一）调查核实债务人及其扶养人、抚养人、赡养人的基本情况；（二）接管与债务人财产状况相关的财产清单、凭证及债权债务清册等资料；（三）调查债务人财产状况和受理申请之日起前五年的财产变动情况，制作债务人财产报告；（四）提出对债务人豁免财产范围的意见，调查、接管债务人可供分配的财产；（五）拟定债务人财产分配方案，经债权人会议通过后实施分配；（六）协助债务人制定重整清理方案；（七）提议召开债权人会议；（八）对债务人的免责申请出具书面报告；（九）调查核实债务人是否有违反本意见相关规定的行为；（十）调查核实债务人是否有应当撤销免责的情形；（十一）在人民法院作出解除限制债务人相关行为的决定后，协调有关单位解除对债务人的限制措施；（十二）本意见规定以及人民法院认为需要管理人履行的其他职责。第十七条管理人应当勤勉尽责，及时向人民法院报告工作，并接受债权人的监督。第十八条管理人的资格、指定、回避、更换等参照《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》处理。第十九条管理人报酬参照《东营市中级人民法院关于企业破产案件管理人报酬的规定》收取。第二十条管理人的报酬和公告等必要费用优先从债务人的财产中支付。 第五章 债务人财产第二十一条债务人应当自人民法院受理裁定送达之日起十五日内如实申报本人、配偶、未成年子女及其他共同生活的近亲属下列财产情况：（一）工资收入、劳务所得、银行存款、现金、微信和支付宝等第三方支付平台账户资金、住房公积金账户资金等现金类资产；（二）投资或者以其他方式持有股票、基金、投资型保险以及其他理财产品等享有的财产权益；（三）投资境内外非上市股份有限公司、有限责任公司，注册个体工商户、个人独资企业、合伙企业等财产权益；（四）集体经济组织的分红、信托受益权、知识产权等财产权益；（五）所有或共有的土地使用权、房屋等不动产；（六）交通运输工具、机器设备、产品、原材料等动产；（七）文玩字画、个人收藏等贵重物品；（八）债务人基于继承、赠与、代持等依法享有的财产权益；（九）债务人有理由主张的财产权益；（十）债务人在个人债务清理受理前可期待的财产或者财产权益；（十一）债务人在境外获得的本条（一）至（十）项规定的财产及财产权益；（十二）债务人其他具有处置价值的财产。第二十二条人民法院受理个人债务清理申请后，债务人的债务人或者财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产。第二十三条个人债务清理申请受理时属于债务人的财产，以及债务人自申请受理后至获得裁定免责前取得的财产，为债务人财产。债务人除豁免财产外的全部财产，均应用于清偿债务。第二十四条下列财产属于豁免财产：（一）债务人及其所抚养人生活、医疗、学习的必需品和合理生活费用；（二）为职业发展需要必须保留的物品或者合理费用；（三）勋章或者其他表彰荣誉物品；（四）没有现金价值的人身保险；（五）专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金以及最低生活保障金等；（六）依照其他法律、法规或者基于公序良俗不应当用于清偿债务的财产。前款规定的财产，价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则的，不认定为豁免财产。 第六章 债权申报第二十五条人民法院受理个人债务清理申请时对债务人享有债权的债权人，依照本意见规定的程序行使权利。第二十六条管理人应当在人民法院受理申请后十五日内书面通知其他涉及债务人案件的执行法院，并发布债权申报公告。债权申报期限自公告之日起计算，最短三十日，最长六十日。第二十七条债权人应当在人民法院确定的申报期限内向管理人申报债权。债权人申报债权时，应当书面说明债权的数额和有无财产担保，并提交有关证据。申报的债权属于连带债权或夫妻共同债务的，应当予以说明。第二十八条管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，编制债权表，并提交债权人会议核查。 第七章 债权人会议第二十九条依法申报债权的债权人为债权人会议成员，有权参加债权人会议并行使表决权。第三十条债权人会议行使下列职权：（一）核查债权；（二）监督管理人；（三）申请人民法院更换管理人；（四）审查管理人的费用和报酬；（五）通过债务人财产管理和变价方案；（六）通过债权人会议表决规则；（七）通过重整清理方案和财产分配方案；（八）对人民法院认为应当由债权人会议决定的其他事项作出决议。第三十一条债权人会议原则上应由全体参与个人债务清理程序的有表决权的债权人一致表决通过。管理人可以制定债权人会议表决规则，提交债权人会议表决，经全体债权人表决同意后，基于该表决规则通过的事项，对全体债权人发生效力。第三十二条债权人会议可以通过现场或者网络等方式召开，可以集中表决，也可以分别表决。 第八章 重整清理第三十三条符合本意见申请条件、具有经营能力、未来有可预期收入的债务人可以依照本意见的规定，采取重整的方式清理债务。第三十四条债务人申请按重整方式清理债务的，应当提出重整清理方案和重整可行性报告。第三十五条重整清理方案应当包括下列内容：（一）债权分类；（二）不能免除的债务；（三）债权调整方案；（四）债权受偿方案；（五）可预期收入及预期外收入的分配；（六）重整清理方案的执行期限；（七）有利于债务人重整的其他措施。第三十六条重整清理方案应当符合下列要求：（一）清偿期限一般不超过五年；（二）有特定财产担保债权获得全额清偿，其因延期清偿所受的损失将得到公平补偿，并且其担保权未受到实质性损害；（三）同类债权按比例公平清偿；（四）清偿顺序符合《中华人民共和国企业破产法》的规定；（五）用于偿债的可预期收入不得低于三年；（六）清偿比例显著高于清算清理状态下的清偿比例。第三十七条债权人表决通过重整清理方案后，债务人或者管理人应申请人民法院裁定认可重整清理方案。人民法院经审查认为符合本意见规定的，裁定认可重整清理方案并终止清理程序，予以公告。第三十八条重整清理方案未通过的，债务人可以与债权人协商修改方案，自表决未通过之日起十五日内，重新提交债权人会议表决。权益未受影响债权人不再参加表决。第三十九条重整清理方案未获通过，或者已通过的重整清理方案未获得认可的，人民法院应当裁定终结重整清理程序。第四十条按照重整方式清理债务期间，有下列情形之一的，经管理人或者利害关系人请求，人民法院应当裁定终结重整清理程序：（一）债务人财产状况继续恶化，缺乏重整的可能性；（二）债务人有欺诈、恶意减少债务人财产或者有其他显著不利于债权人的行为；（三）由于债务人的行为致使管理人无法执行职务；（四）其它应当终结清理程序的情形。第四十一条重整清理方案由债务人负责执行。自人民法院裁定认可重整清理方案之日起，在重整清理方案规定的期限内，由管理人管理、协助和监督重整清理方案的执行。债务人应当向管理人报告重整清理方案执行情况和财务状况。第四十二条执行期届满时，管理人应当向人民法院提交执行报告。自报告提交之日起，管理人的职责终止。第四十三条经人民法院裁定认可的重整清理方案，对债务人和参与个人债务清理程序的债权人均有约束力。第四十四条人民法院裁定认可重整清理方案的，应当根据债务人实际情况同时作出从失信被执行人名单剔除、解除限制债务人乘坐飞机、动车等交通工具等相关行为的决定，并将决定书送达债务人，通知有关单位，并予以公告。有关单位应当配合解除对债务人的限制措施。第四十五条债务人不执行或者不能执行重整清理方案，或者债务人在清理程序中存在欺诈行为的，人民法院应当根据管理人或者利害关系人的申请，裁定终止重整清理方案执行。第四十六条人民法院裁定终止重整清理方案执行的，债权人在重整清理方案中的债权调整承诺失效。债权人因执行重整清理方案所受的清偿仍然有效。第四十七条按照重整清理方案减免的债务，自重整清理方案执行完毕时起，债务人不再承担清偿责任。 第九章 清算清理第四十八条符合本意见申请条件、未来无可预期收入的债务人可以依照本意见的规定，采取清算的方式清理债务。第四十九条人民法院依照本意见规定裁定债务人通过清算方式清理债务的，应当自裁定作出之日起五日内送达债务人和管理人，并予以公告。第五十条清算清理期间，有下列情形之一的，人民法院应当裁定终结清算清理程序，作出解除限制债务人相关行为的决定，并予以公告：（一）第三人为债务人清偿全部到期债务的；（二）债务人已清偿全部到期债务的。第五十一条管理人应当及时拟订财产处置变价方案，提交债权人会议讨论。管理人应当按照债权人会议通过的或者人民法院裁定通过的财产变价方案，适时变价出售债务人财产。第五十二条财产处置应当通过网络拍卖等有利于实现财产价值最大化的方式进行。但是，债权人会议另有决议或者法律、行政法规规定必须以其他方式处置的除外。经债权人会议表决通过，拍卖底价可参照市场价确定，也可通过网络询价或定向询价确定，必要时评估确定拍卖底价。第五十三条债务人财产在优先清偿破产费用和共益债务后，其他债务依照下列顺序清偿：（一）有特定财产担保的债权在担保财产价值范围内优先受偿；（二）有明确证据证明的债务人欠付的扶养费、抚养费、赡养费；（三）债务人所欠雇用人员的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，包括应当划入雇用人员个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及依法应当支付给雇用人员的补偿金、人身损害赔偿金；（四）税款；（五）普通债权；（六）罚款、罚金、罚息、惩罚性赔偿金等；（七）因个人债务清理程序停止计息造成的利息损失。债务人财产不足以清偿同一顺序债权的，按照比例分配。第五十四条管理人应当及时拟订财产分配方案，提交债权人会议讨论。财产分配方案应当载明下列事项：（一）参加财产分配的债权人名称或者姓名、住所；（二）参加财产分配的债权额；（三）可供分配的财产数额；（四）财产分配的顺序、比例及数额；（五）实施财产分配的方法。债权人会议通过财产分配方案后，管理人将该方案提请人民法院裁定认可。人民法院认可分配方案的，应当同时裁定终结个人债务清理程序，并予以公告。财产分配方案经债权人会议表决未通过的，人民法院应根据管理人申请裁定终结清理程序。第五十五条债务人免责考察期一般为三年，自人民法院裁定认可财产分配方案并终结个人债务清理程序之日起算。在个人债务清理程序中和免责考察期内，债务人应当遵守人民法院依照本意见作出的限制债务人相关行为的决定。违反该决定的，人民法院可以决定延长免责考察期，但延长期限不超过两年。第五十六条在免责考察期内，债务人应当每年定期向管理人报告个人收入、开支、财产等状况。管理人负责债务人免责考察期内的消费行为监督，审核债务人提交的年度个人收入、开支和财产报告，按照财产分配方案对债务人新发现的破产财产进行接管分配。第五十七条免责考察期满，债务人可以向人民法院申请免除剩余债务。管理人应当对债务人是否存在不能免除的债务以及不能免责的情形进行调查，征询债权人意见，并向人民法院出具书面报告。人民法院根据债务人申请和管理人报告，裁定是否免除剩余债务，并同时作出解除对债务人行为限制的决定。免除剩余债务的裁定的效力及于参与个人债务清理程序的全体债权人。第五十八条债权人或者其他利害关系人发现债务人通过欺诈手段获得免除剩余债务的，可以申请人民法院撤销免责裁定。第五十九条人民法院受理清理申请后，债务人与全体债权人就债权债务的处理自行达成和解协议的，可以请求人民法院裁定认可，并终结清理程序。 第十章 附则第六十条东营区人民法院作为个人破产制度试点法院，开展个人债务清理工作，可以参照本意见执行。第六十一条本意见由东营市中级人民法院审判委员会负责解释。第六十二条本意见自印发之日起实施。意见指出，个人债务清理，是指以个人破产法的原则和精神为指引，在现有法律框架内，参照破产和解、执行和解、参与分配等制度，在对债务人清产核资的基础上，按照重整清理和清算清理两种模式，形成个人债务清偿方案，以达到个人债务集中清理、信用修复和债权人受偿的目的。
意见规定，在东营市辖区居住的，资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，且符合下列条件之一的自然人，可以进行债务清理：（一）企业法人已进入破产程序或者已经破产，为该企业法人负债提供担保责任的自然人；（二）因生产经营活动陷入困境不能清偿到期债务且经人民法院强制执行程序执行不能的自然人；（三）人民法院认为有必要进行个人债务清理的其他自然人。债务人的配偶，可以同时申请债务清理。债务人可以在企业破产程序中申请一并清理个人担保债务。
该意见出台的背景是：一是政策层面。2019年6月22日，国家发改委、最高法院等十三部门联合下发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中，提出分步推进建立自然人破产制度。研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。2019年10月26日，山东省政府办公厅印发《关于深化“放管服”改革优化营商环境重点任务的分工方案》，提出由省法院牵头，省政府有关部门、各市政府负责开展个人破产制度试点，探索推进个人债务清理程序，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。完善个人配套机制建设，探索建立规范、严谨、具有惩罚性的公民信用体系及完善的财产登记制度。二是法院层面。2018年10月24日，最高法院院长周强在十三届全国人大常委会第六次会议上报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况。报告指出，在进入执行程序的案件中，约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件，需要通过个人破产、社会救助等机制予以解决。2019年11月29日，省法院下发《关于探索个人债务清理程序推进个人破产制度试点的通知》，决定由东营中院及东营区人民法院作为试点法院，探索推进个人债务清理程序，重点探索企业破产情况下，自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关负债的依法合理免责路径，为个人破产制度试点奠定基础。三是现实需求。当前，全市法院执行不能案件占比为35%左右，自然人为企业经营性债务提供的担保性负债执行不能情况突出。企业破产案件，尤其在大型集团公司破产案件中，涉及自然人担保债务数额巨大，部分企业职工背负数千万元甚至上亿元担保债务，穷其一生可能都无法清偿。因此，为“诚信”而“不幸”的自然人解困，实现其经济再生，成为我市担保圈风险化解和优化营商环境的重要现实问题。
开展个人破产制度试点工作的意义在于：一是为个人破产立法提供实证研究。我国现行企业破产法由于缺少个人破产制度，被称之为“半部破产法”。因此，以个人破产法的原则和精神为指引，探索个人债务清理机制，为个人破产立法提供实证研究，对于完善我国破产制度立法具有积极意义。二是保障民营经济健康发展。通过个人债务清理，为经营投资失败的自然人实现经济再生提供制度化的试错容错制度，赋予其“东山再起”的机会，有助于鼓励创新创业，激发个人参与经济社会的积极性，促进民营经济健康发展，优化营商环境。三是推进社会信用体系建设。依托个人破产制度试点工作，完善个人信用甄别、个人财产监管等个人信用体系，推进建立守信激励和失信约束的奖惩机制，倒逼债务人履行偿还义务和恢复信用，降低整个经济社会的运行成本和交易成本，推进社会信用体系建设。四是实现真正斩断担保圈。在企业通过破产程序进行风险化解后，通过个人债务清理程序，为“诚信”而“不幸”自然人担保人债务豁免提供平台，让为企业提供担保的企业家等相关主体能实现担保债务豁免，从而实现真正意义上斩断担保圈。
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来源：东营中院 编辑：石 慧 审核：傅德慧
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