政府投资基金具有促进区域经济发展、产业转型升级等作用，随着国家财政支出方式转变和VC/PE行业的快速发展，政府投资基金出现爆发式增长。根据清科研究数据显示，截至2020年末，国内政府投资基金数量为1351支，总规模超过11万亿元，出资到位规模达5.7万亿元，已经成为人民币基金LP的中坚力量。但由于政府投资基金的设立、运营并没有统一的法律规范，相关规定散见于法律法规、部门规章甚至是各级政府的规范性文件中，给政府投资基金的合规运营带来了一定的难度和挑战，本文通过梳理政府投资基金相关法规、政策，总结了政府投资基金设立阶段的一般合规要点，以期对从业者有所帮助。
目前，在法律法规、部门规章以及各级政府的规范性文件中，可见“政府投资基金”“政府引导基金”“政府出资产业投资基金”“政府性投资基金”称呼。根据相关规定，“政府投资基金”“政府引导基金”“政府出资产业投资基金”“政府性投资基金”的特点是均含有政府出资，且政府出资资金来源为政府财政性资金。为便利考虑，本文对此类基金统一称为“政府投资基金”。
识别政府投资基金的关键是判断是否存在政府出资。根据《资管产品投资两类基金新规》第二条的规定，“本通知所称政府出资产业投资基金，是指包含政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。适用本通知的政府出资产业投资基金应同时满足以下条件：（一）中央、省级或计划单列市人民政府（含所属部门、直属机构）批复设立，且批复文件或其他文件中明确了政府出资的。”《资管产品投资两类基金新规》以“具备政府批复文件”解决“政府出资”定性问题。在实践中，部分地区会在设立基金的规范性文件中明确指出出资性质以及出资人。根据《湖北省长江经济带产业基金管理办法》第三条规定，“经省政府批准，省级财政出资400亿元发起设立湖北省长江经济带产业引导基金。”第八条规定“省财政厅委托省长江投（即湖北省长江产业投资集团有限公司）代行出资人职责。”出资人表现为省长江投，出资性质为省级财政出资，应当按照政府投资基金的相关规定进行合规运营。综上，是否属于政府投资基金，判断关键是出资是否属于政府出资，具体需要结合出资资金来源、出资主体以及相关批复意见综合判断。政府投资基金的出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。结合《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》的相关要求，政府投资基金的政府出资时，应当关注如下事项：对政府投资基金预算管理，全国人大、国务院以及财政部文件均明确予以规定。
结合7号文的规定，财政部门需要对基金的出资纳入年度预算，并履行报本级人大或常委会批准的程序；数额较大的基金，需要根据基金的投资进度提前安排好基金各年份的出资并分年进行财政预算审批。设立政府投资基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。财政资金必须优先用于保工资、保运转、保基本民生和债务付息等必保支出，在无法保障上述事项的前提下，不得安排设立。
根据财政资金统筹使用的规则，预算执行中收回的沉淀资金，履行必要程序后可用于经济社会发展急需领域的基金注资。综上，在国务院发文要求“加强对政府投资基金设立和出资的预算约束”后，可以预见的是，政府投资基金的设立与出资将更加严格。政府投资基金的出资时，应当严格按照规定完成预算审批程序，确保出资合规。根据《产业投资基金暂行管理办法》第九条规定，政府投资基金的出资可以为：全部由政府出资；与社会资本共同出资；向符合条件的已有产业投资基金投资。全部由政府出资的主要类型是政府引导基金，一般以母子基金形式运行。比如深圳市福田引导基金投资有限公司，是一只经中基协备案的政府引导基金，由深圳市福田区财政局100%出资。在政府引导基金投资子基金的情况下，原则上引导基金出资不得超过一定比例。《关于拟调整〈深圳市福田区政府投资引导基金管理办法实施细则〉部分条款的通知》指出，“各层次、各级别的财政资金和国有成分资金出资总额占子基金认缴出资总额的比例不超过70%；市、区引导基金交叉投资子基金的，市、区两级（除天使母基金外）出资原则上不超过基金规模1/3。”政府出资与社会资本共同出资，其中政府出资部分纳入财政预算安排，财政出资人包括本级政府财政、下一级政府财政等，而社会资本则包括银行、保险、信托各类金融机构以及民间资本。这种情况下，政府出资与其他社会资本出资比例如何安排，国家层面并未作出明确规定。部分地方明确规定了政府出资的上限，比如《青岛市新旧动能转换引导基金管理办法》第十一条规定，“现代高效农业、现代海洋产业领域内基金及各类创投基金的省、市、区（市）共同出资比例不高于50%。”《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》第十二条规定，“政府性投资基金设立时应明确规模上限及出资期限，达到规模上限或出资期限后，不再继续出资。政府出资采取认缴制，出资比例一般不超过基金募集规模的30%。”在实践中，上海市闵行区创新创业投资引导基金管理中心作为政府投资基金名义出资人，共投资二十余家基金，其中出资比例最高为40%，最低为3.4%。从相关规定以及政策的导向看，政府投资基金必须发挥财政出资的杠杆作用，吸纳一定比例的社会资本，其中政府出资占比一般较小。如果采取母子基金的形式，子基金还可以继续加杠杆，放大财政杠杆作用。综上，在政府出资与社会资本共同出资设立基金的情况下，应当本着“积极带动社会资本投入”的原则，妥善安排政府出资的出资比例。具体政府出资与社会出资的比例需要结合基金情况、地方规定以及监管部门的意见确定。在国家层面，《暂行管理办法》第五条作出了原则性规定，“政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。”在地方层面，政府投资基金设立原则上也需要经过本级政府批准。比如，《上海产业转型升级投资基金管理办法》第二条规定，“上海产业转型升级投资基金由市政府批准设立。”对于政府引导基金设立子基金的情况，原则上也需要经过本级政府或相应机构审核批准。比如，《深圳市龙岗区政策性投资引导基金管理办法》第十二条规定，“专项子基金是指为落实龙岗区人民政府扶持重点产业发展等政策，以区委区政府名义印发或经区委区政府批准的文件、区委区政府会议纪要或投委会会议决议等文件明确要求设立运作，由引导基金参股的子基金。”部分地方制定了地方的政府投资基金的管理办法，进一步细化审批程序。比如《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》明确规定了“省级政府性投资基金”审批程序，“政府性投资基金应当由省财政厅或省财政厅会同相关单位在统筹评估经济社会发展需要、市场运作空间和财政承受能力的基础上，提出基金设立方案，经分管副省长、省长审批或省政府常务会议审议通过后设立。”综上，政府出资设立投资基金，原则上应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。在设立政府投资基金过程中，应当根据地方规定和相关意见，准备审批材料，完成审批流程。政府投资基金的协议内容也应当符合国家相关规定，具体如下：
投资方向应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策。具体而言，根据《暂行管理办法》，各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：（1）支持创新创业；（2）支持中小企业发展；（3）支持产业转型升级和发展；（4）支持基础设施和公共服务领域。而7号文进一步明确，政府投资基金应当“围绕产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好‘六稳’等开展基金运作”，其中的“六稳”指的是稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。
在投资领域方面，应当避免与已有的政府投资基金的投资领域重复。7号文指出，“同一行业领域设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。”
政府投资基金只能委托在中国境内设立的商业银行进行托管，不能委托其他机构托管。
政府投资基金的组织形式可以为公司制、合伙制、契约制等。《产业投资基金暂行管理办法》以及《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》对政府投资基金的信息登记管理制度作出了明确要求，具体如下：需要登记的基金为由政府（含所属部门、直属机构）直接或委托出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金以及政府出资设立的综合性基金（母基金）。
政府投资基金信用信息登记应当于募集完毕后20个工作日内完成。应当按照分级登记管理原则登记，即原则上，中央各部门及其直属机构出资设立的政府产业投资基金，与地方政府或所属部门、直属机构出资设立的政府产业投资基金分级管理，分别于全国政府出资产业基金信用信息登记系统和地方区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记，分别受国家发改委和地方发改委部门的监管。需要特别注意的是，发改委部门将对基金投向进行“产业政策符合性审查”，并且以下情况为分级管理原则的除外情况：(1)（地方）出资额50亿元人民币（含）以上的，由国家发改委负责材料完备性和产业政策符合性审查；(2)（地方）出资额50亿元人民币以下但超过一定规模的，由省级发改委负责材料完备性和产业政策符合性审查。政府投资基金信用信息登记所需的基本内容，包括：相关批复和基金组建方案（区分新发起设立政府出资产业投资基金和向已设立产业投资基金出资）、基金协议、基金托管协议、基金管理人的章程、基金管理人高管的简历/过往业绩、基金投资人向基金出资的资金证明文件等。政府投资基金的基金管理人应符合以下条件：（1）在中国大陆设立，实收资本不低于1000万元人民币；（2）至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高管人员；（3）基金管理人及其董事、监事、高管人员及其他从业人员在最近3年无重大违法行为；（4）有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；（5）有良好的内部治理结构和风险控制制度。
政府投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的政府投资基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。综上，在政府投资基金设立过程中，除了符合私募股权基金的一般监管规定外，还要确保出资程序、审批程序、协议内容等符合政府投资基金的相关规定，实现政府投资基金规范运营，让政府投资基金充分撬动社会资本，促进产业发展，实现国有资本高效利用以及保值增值。我们建议，在政府投资基金设立过程中，持续关注国家和地方性法规、政策，并及时和相应监管部门沟通，确保设立的规范性。
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