联合国气候大会观察（五）：资金目标的差距
联合国气候大会观察（五）：
资金目标的差距
文 | 白 俊 叶素锦
为了有效开展气候变化减缓和适应行动，就需要大量的资金支持。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》都要求发达国家应向发展中国家尤其是最不发达国家提供资金支持，帮助他们减排和适应气候变化。2009年哥本哈根COP15大会由于没有能达成有约束力的减排行动目标而被人们诟病，但大会协议首次提出了量化的资金目标，“发达国家集体承诺向发展中国家提供新的额外资金，包括林业和通过国际机构进行的投资，在2010年至2012年期间提供300亿美元，均衡地用于适应和减缓。用于适应方面的资金将优先支持最脆弱的发展中国家，如最不发达国家、小岛屿发展中国家以及非洲国家。在开展有实质性的减排行动并且实施过程保持透明的情况下，发达国家承诺到2020年联合提供一年1000亿美元气候资金，解决发展中国家的资金需要”。2010年墨西哥坎昆COP16大会重申了发达国家1000亿美元的资金承诺目标，并决定建立绿色气候基金，成立了《联合国气候变化框架公约》资金问题常设委员会。2015年的《巴黎协定》不但重申了1000亿美元资金的目标，还将此延长至2025年。
一、资金问题常设委员会的评估
资金问题常设委员会每两年对气候资金流动情况进行一次总结评估，自成立以来完成三次评估报告。最新的2020年评估报告预计将在2021年10月12-14日在德国波恩举行的委员会会议后才能发布。根据2018年波兰卡托维兹COP24大会召开前发布的上一个评估报告，按可比口径计算，2015-2016年间全球气候总资金流比2013-2014年间增加了17%，高限估计从2014年的5840亿美元上升到2015年的6800亿美元再到2016年的6810亿美元。2015年的增长很大程度上得益于私人部门的可再生能源投资，这是全球气候资金的最大组成部分。2016年气候资金几乎没有增长，这主要是可再生能源技术成本持续降低和新融资项目装机量下降导致可再生能源投资下降，不过这方面的减少被建筑、工业和交通领域能效技术投资增加8%所抵消。
其中，从经合组织国家流向发展中国家的气候资金，2016年为375.2亿美元，同比增长14%，其中通过双边、区域和其他渠道提供的资金为335.6亿美元。（见下表）
来源: 《联合国气候变化框架公约》资金问题常设委员会2018年全球气候资金流动评估与总结（注释略）
另外，2016年通过联合国多边气候基金和其他多边基金提供的气候资金为24亿美元，同比增加71%，但2015年与2016年合计金额比之前两年下降了13%。2016年多边开发银行运用自身资源向符合条件的受援国提供的气候资金为255亿美元，同比增加9%。私人部门气候资金数据存在很大不确定性，虽然多边开发银行和经合组织自2016年以来一直致力于通过多边和双边机构带动私人部门气候资金，但关于私人部门气候资金的数据来源、投向和使用等信息仍然缺乏。多边开发银行报告称他们2016年带动了157亿美元私人部门气候资金，同比增加43%；经合组织称2012-2015年带动了217亿美元私人部门气候资金。
总的来看，流向发展中国家的气候资金在增加，但资金不足多数流向减缓项目而不是适应项目，赠款是流向适应项目的重要形式，亚洲是最大的气候资金流向目的地。
资金问题常设委员会的统计还需要进一步改进。由于报告评估周期是两年一次，因此总结分析的数据略显陈旧，如果按照从2018年报告至多只能反映2016年情况来看，那么2020年报告也就是最多只能看到2018年的情况，即便是能反映2019年情况，但还是不能回答2020年资金是否到位的问题。虽然多方估计2020年1000亿美元的目标难以达到，但还是缺乏比较权威的确凿统计数据印证。2020年报告即便在COP26大会召开前发布，对谈判起到的帮助作用还是要打一个折扣。
二、经合组织对气候资金的评估
按照成员国出资方的要求，经合组织也对其成员国出资进展情况进行统计和分析。经合组织统计的数据更新到了2019年，但2021年年内也不会获得2020年的数据，所以也得不出2020年1000亿美元资金承诺是否兑现的明确结论。
经合组织统计的气候资金包括4个方面：双边公共气候资金、可以归结到发达国家的多边公共气候资金、气候相关的官方出口信贷支持资金、可以归结到发达国家的双边和多边公共气候资金所带动的私人部门资金。按照经合组织统计，2013年以来发达国家为发展中国家提供和筹措的气候资金大致呈上升趋势，2019年达到796亿美元，比2018年增加2%，距离2020年1000亿气候资金美元目标相差204亿美元，即需要在2019年基础上再增加26%才能达到目标。考虑到新冠疫情对各国经济活动和财政金融的冲击，估计2020年气候资金投入可能是有减无增。
在2019年的气候资金总额中，最大的一部分是可以归结到发达国家的多边公共气候资金，达到341亿美元，同比增加15%；其次是双边公共气候资金，为288亿美元，同比下降10%；可以归结到发达国家的双边和多边公共气候资金所带动的私人部门资金为140亿美元，同比下降4%；气候相关的官方出口信贷支持资金相对很少，为26亿美元，同比增加了24%。（见下图）
来源：OECD（注释略）
从气候资金用途来看，用于减缓的资金在2016-2018年都超过了70%，2019年降至63%，是气候资金使用最主要的方面（见下图）。这表明和2007年巴厘岛会议就提出的适应与减缓并重的要求还有很大的差距。
来源：OECD（注释略）
气候资金使用集中在能源和交通领域。2016-2019年能源领域使用的气候资金平均占34%，交通领域平均占14%，两个领域合计占48%，接近一半的水平（见下图）。
来源：OECD（注释略）
在双边和多边公共资金的使用中，贷款是最主要的形式，从2016年至2019年都超过了70%，赠款一般在四分之一左右或更低，此外也有少量的股权投资（见下图）。这表明发达国家给予发展中国家的气候资金支持大多数都不是免费的午餐。
来源：OECD（注释略）
私人部门气候资金自然是更需要有回报，直接投资是最多的形式， 2019年占比接近一半，其他重要形式包括担保和银团贷款等（见下图）。
来源：OECD（注释略）
从地区分布上看，流入亚洲的气候资金最多，在2016-2019年期间平均占43%，非洲占26%，美洲占17%（见下图）。
来源：OECD（注释略）
为最不发达国家提供的气候资金在2016-2019年呈上升趋势，2019年达到154亿美元，同比增加27%；但2019年为小岛屿国家提供的气候资金下降29%，为15亿美元（见下图）。2016-2019年为最不发达国家和小岛屿国家提供的气候资金中，用于气候适应的比例都超过40%，比同期给予发展中国家气候资金中的适应用途比例21%高出近一倍。
来源：OECD（注释略）
总的来看，虽然还缺乏最新的数据证实，但从过去发展趋势判断，预计发达国家向发展中国家2020年提供1000亿美元气候资金的目标未能兑现。发达国家已经提供的气候资金中多数也不是免费的午餐。COP26大会主办方英国的主要追求就是实现发达国家2020年起每年动员至少1000亿美元资金的承诺，同时也提出希望国际金融机构发挥作用，引领和激发私人部门和公共部门为减缓和适应气候变化进行融资，支持更加绿色低碳的基础设施建设，支持科技创新，发展更具气候韧性的经济，希望所有私人投资决定都需要考虑应对气候变化因素，所有政府和国际金融机构为了重振受疫情冲击的经济而推出的各种刺激措施和做出的各种开支决策也需要考虑应对气候变化因素。
但是从发展中国家的诉求来看，1000亿美元只能算是一个起点，还需要加大力度才行。2021年4月8日，印度、中国、巴西和南非“基础四国”气候变化部长级会议发表声明，对发达国家迄今所提供的资金支持不充分、不足额情况表示严重关切，要求发达国家提供气候资金的规模和速度必须大幅提升，敦促发达国家在COP26大会上提出清晰的路线图，在2021到2025年间继续履行向发展中国家每年提供1000亿美元的现有出资义务，并尽快在《联合国气候变化框架公约》框架下启动设定新的集体量化资金目标的进程，新的集体量化目标应高于每年1000亿美元，以公共资金为主，并具有更高透明度。2021年9月30，印度首席经济顾问苏布拉马尼安（KVSubramanian）在接受路透社采访时也表示，发达国家已承诺的1000亿美元只是“沧海一粟”，还需要加大承诺才行。
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