学者观点｜陈国权 皇甫鑫：广义政府及其功能性分权
编者按：近日，浙江大学国家制度研究院特聘研究员陈国权教授、浙江大学马克思主义学院讲师皇甫鑫在《政治学研究》上发表文章，题为《广义政府及其功能性分权》。现将全文转载如下：
构建与国情相适应的国家治理体系是中国百余年来持续探索的过程，其中要解决的一个前提性的关键问题是构建什么样的“国家”。1911年辛亥革命的胜利标志着长达2000多年的封建专制体制落下帷幕，中国开始探索适合国情的现代政治体制。最终，历史和人民选择了中国共产党和社会主义道路。1949年中华人民共和国成立以来，党和国家不断探索国家治理体系的科学构建，虽经历过严重波折，但发展道路渐趋清晰。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会专门讨论并审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这些重大会议的召开和重要文件的出台突显了中国推进国家治理现代化的现实需求和坚定决心。在推进国家治理现代化的过程中，有两个极为重要的理论问题需要回答：第一，如何理解中国国家治理体系的主体——“国家”？中国国家治理体系的“国家”由何构成、如何构成？与西方意义上的“国家”有什么区别？其中最重大的问题是如何理解中国共产党在国家治理体系中的地位与作用。第二，权力是任何政治组织最基本的构成要素，那么如何理解中国国家治理体系的权力结构与运行机制的核心特征？中国国家治理体系遵循怎样的运行逻辑？
一、“国家-社会”视野下的中国共产党
在西方党政分开的政治情境中，政党不能直接行使公共权力，只能通过引导国家机构中的党员或党团来间接地治理国家。然而，中国共产党与西方政党有着根本的区别，如果不能正确理解中国共产党的政治地位及其治理职能，就无法准确认识中国特色的国家治理体系。
分类分析方法是人类认识世界最重要的路径，将中国共产党众多的组织划分为从“国家性质党组织”到“社会性质党组织”的连续谱有利于加深人们对中国共产党的认识，更加清晰地理解中国共产党与西方国家政党的不同，进而准确认识中国特色的“国家”和国家治理体系。显然，前文所论述的将政党带进国家治理体系显然是将国家性质党组织带进国家治理体系，这一点在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中尤其重要。当然，基于“国家-社会”的框架分析中国共产党，是一种认识世界的理论分析，事实上国家性质党组织和社会性质党组织是不可分割的整体，二者都是中国共产党的有机组成部分，都在党中央的集中统一领导下开展工作。
二、广义政府：中国特色的国家概念
只有明晰国家性质党组织与社会性质党组织的差异，才能准确理解中国共产党与“国家”的关系。西方社会科学话语体系中的“国家”概念显然与中国的政治实践不相符，我们需要以客观政治实践为基础构建中国特色的“国家”概念，并以此为前提进一步探讨国家治理现代化的诸多议题。
（一）广义政府：国家性质党组织与国家机构的统合整体政党与国家的关系是现代国家建设的核心命题。在两党制或多党制国家，国家政权是政党的“猎物”,政党通过竞争执掌国家政权。例如，在包括民主党、共和党在内的美国各个政党之间存在着激烈的竞争关系，夺取、参与政权是各个政党最为重要的目标，这决定了美国的这些政党无法融入一个整体为共同的目标而努力。此外，就政党与国家机构的关系而言，西方政党(包括执政党和在野党)不具备直接的国家公共治理功能，其治理职能只能间接地实现。在中国，中国共产党和其他民主党派之间不是竞争性关系，而是协商合作的关系。各民主党派在中国共产党的领导下参与国家治理，同属于一个治理结构。就政党与国家机构关系而言，中国共产党(国家性质党组织)与国家机构同属于一个治理结构，围绕着共同目标采取行动，形成了一个统合整体化的组织，我们将其称为“广义政府”。从理论上看，广义政府是中国特色的“国家”概念，指国家性质党组织与宪法意义的国家机构结成了统筹协同的整体性组织，以结构的联结与行动的连续为共同的治理目标而努力。实践中，国家性质党组织和国家机构组成的广义政府的整体化趋势在逐渐凸显。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》正是基于整体性的广义政府的改革，体现了党和国家建设的系统性、整体性、协同性特征，改革的基本导向就是在党政作为有机整体的基础上，统筹设置党政机构，防止机构重叠、职能重复和工作重合，形成广义政府内部科学合理的分工。正如习近平总书记在十九届三中全会上所作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中所言：“各级各类党政机构是一个有机整体。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须统筹考虑党和国家机构设置，科学配置党政机构职责”;“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。”总之，在当代中国的治理实践中，“执政党和国家体系并非独自运行、各成一系，而是形成了党政统筹协同的治理结构。”简言之，“广义政府”可以表述为“国家性质党组织+国家机构”,这是中国特色的、真实的国家概念和国家公权力体制。“广义政府”这一概念在两个方面与前文所述的“党和国家”概念存在差异：一是“党和国家”未区分事实上存在显著差异的国家性质党组织和社会性质党组织，虽然其包容性更大，但在讨论国家治理的语境下对象指向不够明确；而广义政府是在区分党组织类型的基础上提出的，更为清晰且符合中国公权力运行的实际。二是“党和国家”这一概念以“和”字相连，体现出“党”和“国家”两个组织的拼接，对“党和国家”的整体性阐释不够；而“广义政府”这一概念更加强调国家性质党组织与国家机构之间的整体性、协同性关系，在广义政府内部存在着组织结构的整合和治理职能的分工。（二）广义政府整体性的结构-过程分析如前所述，广义政府是国家性质党组织与国家机构组成的统合整体，这一整体性体现在权力结构与权力过程双重维度。1.权力结构维度广义政府的整体性。所谓权力结构，是指权力主体之间在共时态维度上相对稳定的关系。在权力结构维度上，广义政府的整体性具体表现在国家性质党组织和国家机构根本的行为目标具有一致性，治理主体的整合、治理职责的归总、治理功能的分工等特征在广义政府内部更加明确。当前，中国广义政府内部国家性质党组织与国家机构之间的整体性关系在权力结构维度上主要有以下三种具体的表现形式：第一，中国共产党通过归口管理、委员会、领导小组以及党组等形式对国家机构及其部门进行领导和管理。在《深化党和国家机构改革方案》中，具体体现在中央统战部统一领导国家民族事务委员会、组建中央全面依法治国委员会并将其办公室设在司法部、组建中央审计委员会并将其办公室设在审计署、组建中央教育领导小组并将其秘书组设在教育部等改革措施中。以中央审计委员会为例，其主要职责是审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项，等等。第二，中国共产党直接对公共事务进行管理，党政之间呈现出基于公共事务管理的分工关系。在《深化党和国家机构改革方案》中，体现在中央组织部统一管理公务员工作、中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作、中央统战部统一管理宗教工作和侨务工作等改革措施中。在这其中，党的部门对于具体事务的管理不只是宏观的领导，而且是落到实处进行具体事务的管理。以中央组织部统一管理公务员工作为例，在公务员管理方面中央组织部的主要职责就包括统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作，等等。第三，中国共产党与国家机构以组织整合的方式共同参与到公共治理过程中，最常见的方式是合署办公。在《深化党和国家机构改革方案》中，主要体现在组建国家监察委员会并和中共中央纪律检查委员会合署办公、组建新的中央党校(国家行政学院)并实行一个机构两块牌子。此外，《深化党和国家机构改革方案》还提出要“统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这些都意味着整体性趋势的加强。2.权力过程维度广义政府的整体性。所谓权力过程，是指权力主体之间在历时态维度上的动态关系。阿尔蒙德等学者将政治过程看作是从政治要求和支持的输入权威性政策输出的转换过程，并指出这一过程由四个环节构成，分别是利益表达、利益综合、政策制订、政策实施。从这个角度来看，权力过程维度广义政府的整体性是指国家性质党组织和各个国家机关同属于利益表达、利益综合、政策制订与政策实施的政治过程。具体来说，在国家重大发展事项的规划、重大决策及其实施的过程中，国家性质党组织和各国家机关都参与其中，各有分工，形成了整体性基础上的分工关系。以国家与地方国民经济和社会发展五年规划(以下简称“五年规划”)为例，在其制定与实施过程中，一级党委、人大、人民政府等相关机构都参与其中，形成了相对稳定的、制度化的运行流程，国家层面与各级地方层面的制定流程大致相同，本文仅以国家层面为例。在整个流程中需要制定三份主要文件，分别为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第××个五年规划的建议》(以下简称《建议》)、《中华人民共和国国民经济和社会发展第××个五年规划纲要草案》(以下简称《纲要草案》)、《中华人民共和国国民经济和社会发展第××个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)。其中，中共中央《建议》起草小组制定《建议》稿，国务院职能部门依据《建议》稿编写《纲要草案》。《纲要草案》编制完成后提交中共中央审定，审定之后提交全国人民代表大会进行表决，全国人民代表大会有权对其内容进行调整。全国人民代表大会表决通过后，国务院制定职责分工方案，各部门依据该方案进行五年规划的具体实施。从五年规划制定与执行的整个过程可以看出，中国共产党和各个国家机关同处于五年规划制定、实施的过程中，形成了整体性的关系。此外，诸如监察体制改革等事关国家发展的重大事项基本上都由国家性质党组织和各国家机关共同参与决策与执行，在此不再赘述。
三、功能性分权：一个广义政府的分析框架
国家治理现代化的重要目标就是在广义政府这一中国特色国家概念的基础上构建科学合理的权力结构与运行机制。显然，西方立法、行政、司法三分的框架无法与我国国家治理现代化实践相适应，原因有二：一是立法、行政、司法的框架无法涵盖广义政府内中国共产党、监察委员会等国家治理的关键主体；二是中国广义政府内部的权力主体间关系与西方国家立法、行政、司法之间相互制衡的关系存在根本性差异。因此，采用这一框架分析和建构中国国家治理体系显然不合适，甚至会发生谬误，因此需要探索新的框架重构中国特色的国家治理体系。实际上，中国共产党早已否定了强调分权制衡的西方三权分立体制对于中国的适应性，且已在积极探索适合中国国情的国家治理体系及其权力架构，即决策权、执行权、监督权三分。我们将党提出并持续探索的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制称为功能性分权。功能性分权是基于效率的分工逻辑，决策、执行、监督活动的分工经由职能的分定与责任的分置从而形成权力的配置体系,不仅强调决策的可持续、执行的效率，而且强调监督效能的提升。
当功能性分权作为一个分析框架时，决策权、执行权、监督权分别体现出不同的行为目标和逻辑。在这三者中，决策权具有核心作用。因此，对于政治组织而言，谁来做决策、如何做决策就至关重要。在现代国家治理中，决策存在着科学化和民主化的要求。科学决策需要信息充分、专家参与以及严谨的决策流程；民主决策则需要借助合理的机制吸纳利益相关者参与到决策过程中来。同时，决策过程本身也是一个博弈的过程，体现着多种力量和利益的均衡。与之不同，执行的关键在于对决策的落实及其效率。监督则是一种约束力，以保证决策制定的公正性和合理性以及执行过程的正当性和有效性。在简单的个体活动中，不需要区分决策、执行与监督，一个人即可完成一整项工作。随着管理活动复杂性的提升，执行会先从主体活动中分离出来，形成决策与执行的分工，由一个人或少数人做决策，另一部分人专门负责执行。在这一阶段，决策者通常还扮演监督者的角色，以保证执行者的执行效果。随着管理活动复杂性的再提升以及组织规模的再扩张，原本由决策者行使的监督功能会逐渐分离出来，确立专职的监督者。至此，就形成了决策、执行、监督的三分结构，这是现代组织建设的普遍规律，国家作为一个极其复杂的组织体系也依从这一规律。因此，在考察国家这一组织时，很关键的是考察决策权、执行权、监督权的主体架构。
此外，功能性分权作为一个分析框架，重点还在于考察决策权、执行权、监督权三者之间的关系。权力之间不同的关系模式会有不同的绩效产出和治理功能，当然，每种关系模式会有其相适应的条件和情境。当决策权、执行权、监督权形成地位平等且相互制衡的关系时，其权力结构的构建是以约束为导向的，相应地，会损失一定的效率。反之，如果三者形成统合的关系，其权力结构的构建则是以效率为导向，相应地，会在一定程度上损失对权力的约束从而增加权力滥用的风险。总之，在决策权、执行权、监督权之间构建起不同的权力结构和运行机制就会产生不同的治理功能，功能性分权可以成为理解和推进中国国家治理体系的框架和理论。下文将借助功能性分权的框架对广义政府的主体架构和主体间关系进行系统分析。四、广义政府的功能性分权体系
1982年，党的十二大将纪委的双重领导体制写进党章，并规定将纪委由党委选举产生改为由党的各级代表大会选举产生37,增强了监督权的独立性。但这一时期纪委仍侧重受同级党委领导，监督工作受到同级党委较大的约束，纪检监察工作时常被党委中心工作所统合，纪检监察机关甚至直接履行非监督职能，如直接承担招商引资等经济发展工作以及维护稳定等社会治理工作。另外，据笔者不完全统计，十八大之前各省省级纪检监察机关平均参加的议事协调机构数量多达146个，市级纪检监察机关平均参加了145个。需要注意的是，这些议事协调机构中的大多数都与纪检监察机关的监督主责无紧密关系。总体而言，十八大之前，在强调以经济建设为中心的背景下，地方监督权多被统合，决策权、执行权、监督权之间以统筹协调的方式提升了公权力的运行效率、促进了经济发展，但同时监督权的独立性相对较弱，无法对决策权和执行权进行实质性约束，从而导致了监督疲软、选择性监督、同级监督难等问题以及严重的腐败问题。十八大之后，在全面从严治党和完善党和国家监督体系的背景下推进国家治理现代化，强化了上级纪委对下级纪委的领导，突出体现在案件查办以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主,纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作，每年向上级纪委进行述职,加强派驻监督与自上而下巡视巡察，逐步形成了纪检监察机关双重领导事实上以垂直领导为主的领导体制，极大地增强了监督的独立性和权威性。此外，纪检监察机关大量退出与监督主责无关的议事协调机构、提高执纪监督相关科室和人员编制比重等举措也大大增强了监督权的独立性和权威性，从而在一定程度上形成了监督权对决策权和执行权的约束关系。据笔者统计，十八大之后中央纪委一共退出了111个议事协调机构，仅保留了14个，且全部与监督主责相关。省市级层面进行了2—3轮退出议事协调机构的改革，最终省级纪检监察机关平均退出130.55个议事协调机构，平均保留15.75个，且全部与监督主责相关，精简率为88.62%;市级纪检监察机关平均退出127.65个议事协调机构，平均保留18.2个，且全部与监督主责相关，精简率为85.1%。在机构和人员编制方面，中央纪委纪检监察室的数量从8个增加到了12个，执纪监督人员编制数量占机关总编制数量的70%左右；省市级也基本上增设了3—5个与监督主责紧密相关的纪检监察室，执纪监督人员比重升至60%—70%。实践证明，以垂直领导为主的纪检监察在提升监督权独立性权威性的基础上显著提高了监督绩效，提升了监督制度的有效性。本研究认为，监督制度有效性提升的关键原因是在党和国家赋权增能的背景下监督权与决策权、执行权之间的权力关系发生了显著变化，即由十八大之前的监督权被同级党委决策权统合转向监督权独立性权威性的增强，使得监督权对决策权、执行权形成了一定程度的约束关系，实现这一变化的原因是国家治理的逻辑发生了转变。
五、结论
中华人民共和国成立后，我国开始探索适合国情的中国特色社会主义的国家治理体系，虽经历过严重波折，但发展道路渐趋清晰。党的十八届三中全会正式提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。在此背景下，如何理解“国家”就成为一个极为重要的前提，只有在清晰界定“国家”的基础上，才能进一步探讨国家治理现代化的诸多议题。将中国共产党带进国家治理体系，已成为学术界和实务界的基本共识。然而，中国共产党的组织体系极其庞大，不同的党组织承担着不同的任务，发挥着不同的作用。本文基于国家-社会的分析框架，认为中国共产党480多万个党组织事实上形成了一个从国家特性到社会特性的连续谱，连续谱的两端分别为国家性质党组织和社会性质党组织，还有一些党组织处于中间状态。国家性质党组织履行国家公共职能、承担国家公共责任、行使国家公共权力、参与国家公共管理，其成员皆为国家公务员；社会性质党组织则不履行国家公共职能、不承担国家公共责任、不行使国家公共权力、不参与国家公共管理。在类型划分的基础上，实践中国家性质党组织与国家机构之间的整体性关系形成了“广义政府”这一中国特色的国家。
如何理解并推进国家治理体系和治理能力现代化是当前需要回答的核心问题。中国共产党提出并持续探索的决策权、执行权、监督权的功能性分权的框架可以较好地用于理解和完善中国国家治理体系。在功能性分权理论看来，广义政府内部党委和人大形成了决策结构，共同行使决策权；相应地，人民政府行使执行权；纪委和监察委员会则形成了监督合力，共同行使监督权。当然，广义政府内部决策权、执行权、监督权之间关系的特征会随着国家治理核心任务和目标的变化而改变，或统合或专责或制约。总的来说，国家治理体系的理性构建是关系党和国家发展的重大理论与现实命题。如何进一步在功能性分权的框架下实现国家治理效率与廉洁等目标的均衡，是当前推进国家治理现代化亟须解决的重大问题。
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