学者观点丨孙谦：中国特色检察公益诉讼的制度与实践
中国特色检察公益诉讼的
制度与实践
在第三届中国国家制度研究高峰论坛上的发言
最高人民检察院党组成员、副检察长
中国法学会副会长
孙谦
国家和社会治理是人类进入文明时代几千年来一直不懈探索的课题。灿烂的中华文明史，记录下了中华民族为追求有效的国家治理、建设和谐美好社会所作的艰辛探索。从1921年开始，中国人的这种探索发生了质的飞跃，这就是中国共产党的诞生并且找到了国家独立、民族解放、建立人民国家的方向。七十多年来，在中国共产党领导下，中国国家制度建设和社会治理取得的成就举世瞩目。进入新时代，面对百年未有之变局，以习近平同志为核心的党中央团结带领中华儿女在推进中华民族伟大复兴的新征程中进行了一系列新探索，创造了经济发展和社会稳定的两大奇迹，续写了中华民族从站起来、富起来到强起来的新篇章。
党的二十大报告专章部署坚持全面依法治国、推进法治中国建设，特别强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。作为新时代一项重要的制度创新，检察公益诉讼全面推行五年多来，在促进政府依法行政、维护国家和社会公共利益以及助力生态文明建设、保障人民安居乐业等方面展现了独特的制度优势和治理效能，也被称为破解“公地悲剧”难题的中国方案。
一、建立和完善检察公益诉讼制度，是习近平法治思想的原创性成果和重要组成部分
检察公益诉讼是由党中央和习近平总书记亲自设计、部署和推动的司法制度创新。2014年10月党的十八届四中全会上，习近平总书记在作《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明时指出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，……由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”建立检察公益诉讼制度正式写入党中央推进依法治国的《决定》中。随后，在中央深改委（组）召开的三次会议上，分别就检察公益诉讼改革试点和全面实施作出部署，专门批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。2017年7月1日，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法正式确立了该项制度。几年来，习近平总书记多次作出重要指示，2017年9月在致“国际检察官联合会年会暨会员代表大会”的贺信中、2021年12月在中央政治局第三十五次集体学习时的讲话中强调，要“发挥检察官公益保护作用”“完善公益诉讼制度”。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”；党中央2021年印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确要求“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”；2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出要“积极稳妥推进公益诉讼检察……总结实践经验，完善相关立法”。党的二十大报告又明确提出“完善公益诉讼制度”要求。自检察公益诉讼建立以来，已先后有40多部党中央、全国人大和国务院的决定、决议和相关文件涉及这项制度的推进和完善，对检察公益诉讼制度的功能定位、运行机制、工作重点作出了清晰安排。
检察公益诉讼是具有鲜明中国特色的制度创新。从制度的架构看，与西方侧重于追究公益侵害的民事责任、偏重于救济的公益诉讼模式不同，中国的检察公益诉讼更加注重纠正造成公益损害的违法行政行为，具有鲜明的权力监督和社会治理的性质。一是民事公益诉讼与行政公益诉讼并存，并以行政公益诉讼为主。促进法治政府建设是检察公益诉讼制度设计的重要目标，在实践中，行政公益诉讼案件始终占到总量的90%左右。二是非诉讼监督与提起诉讼相衔接，以“诉前督促行政机关自我纠错”为优先目标。检察机关明确提出了“在诉前实现公益保护目的是最佳司法状态”的理念，强调检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，实践中，行政公益诉讼案件95%以上在诉前得到了解决——违法行政行为得到纠正，受损的公益得到恢复或开始恢复。三是多主体提起的公益诉讼并存，赋予检察机关提起公益诉讼的更重职责。国家规定的机关和社会组织都可以提起民事公益诉讼，而只有检察机关才能提起行政公益诉讼。从涉公益案件办理数量上看，检察公益诉讼已经成为解决公益损害案件最主要的途径。五年来，检察公益诉讼办案数是76万多件，同期社会组织提起的公益诉讼案件是700件左右。
建立和完善检察公益诉讼制度，体现了习近平法治思想的核心要义。一是检察公益诉讼凸显了习近平法治思想蕴含的坚持党的领导这一法治之魂。从中央的决策部署到地方各级党委的关心支持，党的领导贯穿在检察公益诉讼制度建立、发展的全过程。27个省、自治区、直辖市党委政府出台支持公益诉讼的意见，对检察公益诉讼履职给予有力的支持。二是检察公益诉讼制度体现了习近平法治思想以人民为中心的根本立场。公共利益归根结底就是人民利益。三是检察公益诉讼的制度设计，体现了习近平法治思想关于加强法治政府建设、注重诉源治理、系统治理、协同治理、避免成为诉讼大国等一系列重要的思想内涵。检察公益诉讼通过司法化的程序设计，激活、弥补现有制度机制中失灵、僵化、缺漏的环节，织密、织牢国家治理的制度体系，让其更加完整、完善、有效，从而在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。
二、检察公益诉讼实践，彰显出独特的制度价值和生命力
检察公益诉讼全面开展五年多来，发展是稳妥的、健康的。一大批长期没有解决的公益损害问题得到了依法处理，检察机关的办案质量和效率也不断提升。自2017年7月至2022年底，全国检察机关共立案76.6万件，其中民事公益诉讼7.6万件，行政公益诉讼69.1万件，提起诉讼近4万件；生态环境和自然资源保护的公益诉讼案件占到50%左右。案件范围也逐步拓展，从民事诉讼法和行政诉讼法规定的四个领域，立法机关通过单行法增加检察公益诉讼条款，持续拓展到英雄烈士保护、未成年人保护、个人信息保护、反电信网络诈骗、妇女权益保障等领域。APP过度收集个人信息、违法采集人脸识别信息、红色资源保护等人民群众反映强烈的突出问题，也逐步成为检察公益诉讼的关注点。
检察公益诉讼的制度设计不仅得到了实践的验证，而且在实践探索中不断丰富和发展，形成了一些制度运行的新特点。一是探索形成了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”“持续跟进监督”等体现公益诉讼检察工作特点的理念体系。二是强化了检察公益诉讼服务大局、服务人民的功能定位和工作重心。聚焦解决人民群众急难愁盼，服务人民群众日益增长的美好生活新需要。三是注重通过案件办理，在维护公共利益的同时，推动解决公益损害背后的制度缺失等深层次的治理问题，促进国家治理。四是不断完善工作机制。制定《人民检察院公益诉讼办案规则》，建立跨区划协作机制，完善一体化办案机制，坚持科技赋能，积极将大数据、无人机、快速检测等现代科技手段融入司法办案，特别是空天卫星遥感技术在办理大江大河全流域、跨区划环境污染案件中的运用，走在了生态环境国际司法实践的前列。五是创新社会支持机制，积极推广诉前圆桌会议、听证、公开宣告等多种工作方式，提升公益诉讼的公众参与度和公信力。
检察公益诉讼的实践充分体现了这项制度扎根中华大地、传承中华文化、解决中国问题的鲜明中国特色。五年来，检察公益诉讼的实践成效，特别是生态文明建设和特殊群体人权保护等方面具有的独特制度价值，不仅得到国内各方面充分认可，也得到国际社会的积极评价。2021年，在世界自然保护大会、联合国生物多样性大会等重要国际会议上，检察公益诉讼制度都被作为新时代中国特色社会主义司法制度的重要创新而受到广泛赞誉。
三、推进检察公益诉讼立法，不断完善公益诉讼制度
随着实践的发展和社会治理的需要，对检察公益诉讼制度进行专门立法的迫切性凸显，存在制度供给特别是法律供给与人民群众对公益保护的更高需求不相适应的问题。具体表现在：一是公益诉讼法律体系不够健全。在诉讼法层面，仅有两个法条有相关规定。在单行法层面，增设的检察公益诉讼条款多为授权性、原则性规定，没有相应的程序性规定，在实践中存在理解分歧与适用争议。二是衔接协作机制有待加强。检察机关与行政机关、审判机关、群团组织、社会组织等多元主体的公益保护合力不够，实践中行政机关、社会组织、检察机关等主体顺位衔接以及支持协作，需要明确和加以规范。三是专业化监督能力亟需提升。尤其是调查取证和司法鉴定难的问题仍然存在。
在今年的全国两会上，有699名全国人大代表联名提出17个关于制定检察公益诉讼法的议案，有31名代表提出关于制定公益诉讼法的议案。如此多的全国人大代表提出同一主题的立法议案，是十分罕见的。这也充分体现了党的主张和人民意愿的高度统一。
我们需要努力的是：通过检察公益诉讼专门立法，将习近平法治思想的理论和制度创新以及实践探索转化为立法成果，完善公益诉讼制度。一是总结提练符合公益诉讼特点规律的制度规则。现行民事诉讼法、行政诉讼法都是以私益诉讼为原型而加以构建的。检察公益诉讼专门立法，有助于科学界定国家利益和社会公共利益，厘清公益与私益的关系，明确公益诉讼不同于私益诉讼的特殊规则，完善公益诉讼与私益诉讼的衔接机制。在此基础上，明确检察公益诉讼的制度定位、责任义务、职权边界、诉讼原则、起诉条件、诉讼程序等。二是构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼制度体系。强化行政公益诉讼诉前程序的法律地位，构建起诉前监督和提起诉讼相衔接的行政公益诉讼制度体系。三是构建不同于普通民事和行政诉讼，体现客观诉讼规律，符合检察机关法律监督职能特点的公益诉讼程序规则。完善检察机关在公益诉讼中的调查取证制度，加强对公益诉讼检察权运行的监督制约。
检察公益诉讼是新时代为满足人民群众日益增长的美好生活需要应运而生的一项司法制度，也是中国式现代化在法治领域的具体体现。我们期待社会各界继续给予更多的关注、支持，共同推进检察公益诉讼立法进程，不断完善公益诉讼制度，让它更好地造福人民群众，更好地服务中国式现代化。
作者｜孙谦
编辑｜王斯禹
审核｜陈泽星
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