B 计划搬迁：多元综合科学与治理

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2016 年，美国联邦政府提供了 4800 万美元的赠款，旨在帮助路易斯安那州让查尔斯岛的居民重新安置，包括比洛克西-奇蒂马查-乔克托部落的成员。照片：JOSH HANER/纽约时报/REDUX

          气候引起的搬迁B--  计划搬迁：多元综合科学与治理

里德  Hadjimichael  罗森伯格

科学  2021年6月18日：

第372卷，第6548期，第1276-1279页  文章

尽管人口迁移并不是什么新鲜事，但气候变化、海平面上升和土地利用变化等全球环境变化正在增加潜在数百万人迁移的可能性，尤其是在沿海地区。在全球范围内，仅海平面上升就可能使 3.4 亿人生活在预计到 2050 年低于年度洪水水位的土地上 ( 1 )。由于此类风险、保护和住宿战略缺乏资金和/或防波堤和其他措施最终无效的现实，搬迁的需求将增加。因此，当前计划搬迁的方法，例如个别家庭的买断，在未来很可能“严重不足”（2）。我们讨论了科学、治理及其相互作用需要如何发展才能使计划搬迁成为使人们、社区和环境变得更好的战略选择。出发点是承认搬迁涉及从暴露于全球变化危害的地点的物理过渡，以及需要转变机构、社会网络、文化协会、经济关系和社区生活方式的其他方面。

鉴于搬迁是一种改变生活的变化，联合国 (UN) 难民事务高级专员公署等组织规定，搬迁需要在受影响各方有意义的参与下进行规划和实施，并实施以改善（或至少维持）他们的生活。生活质量。为确保对不断变化的条件和偏好做出响应，搬迁应成为一套灵活、嵌套和相互关联的适应策略的一部分，其中还包括应对（反应性的短期风险降低措施）和增量调整（增加阻力和/或弹性）（3）。如何将这些不同的措施结合到政策和行动的战略组合中，需要科学和治理来支持开放式的适应性规划过程，以管理利益之间的权衡、知识中的不确定性以及由重叠的管辖区、当局和专业知识造成的制度模糊性。

计划搬迁是一个复杂的社会困境，涉及许多阻碍集体行动的结构性、感知性、经济性和人际关系动态。它将涉及解决令人担忧的问题，例如使用什么决策程序、谁搬迁（以及何时搬迁）、他们如何得到补偿、他们将搬到哪里、在接收社区中提供了哪些援助（以及向谁提供了援助、废弃的废物和环境遗产如何产生）补救措施，以及如何监督和执行协议。没有单一的最佳方法来推动社区——目标相互冲突的利益相关者即使分享基本的世界观，也会有不同的看法。。但潜在的范围，社会和环境触发因素的相互作用以及缺乏首选途径使得计划撤退类似于其他全球变化困境。

治理伙伴关系

尽管挑战巨大，但现在至关重要的是建设性地参与科学和治理，以规划物理转型和社会经济转型，以降低风险并使人们、社区和环境变得更好。在这里，我们提供了一些改进治理伙伴关系以制定计划搬迁战略的想法。

消除不正当激励措施，建立包容性治理

现有的治理机构和流程将面临压力，以符合基本人道主义原则和良好做法的方式应对规划和实施搬迁的挑战。这是因为当前的政策、制度和关系的混合导致了社会中特权和脆弱性的普遍分布。尽管气候变化发挥了作用，但它加剧了当前的挑战，这些挑战是过去治理、根深蒂固的不平等和规范的混合体。全球搬迁的绝对潜在规模超出了我们现代全球社会所经历的任何事情。例如，由于气候危害不断增加、含水层沉降以及高度脆弱的低收入人口的密度，特大城市雅加达正在积极考虑搬迁。

改善治理将需要解决结构性不平等和许多不正当的激励措施和行为动态，这些因素继续驱使人们在易受灾害影响的地区定居。需要创新来解决组织孤岛、糟糕的规划和风险沟通、对地方的心理依恋以及对税收收入的持续占领的依赖。善意的应对策略可能会加剧这些挑战（例如，降低对风险准确感知的“堤坝效应”）。例如，在美国，包括海滩营养补贴、国家洪水保险计划和自然灾害恢复联邦化在内的联邦计划鼓励风险地区的定居。计划搬迁工具包（4) 开始出现，以应对国内法律框架和国际组织（例如联合国减少灾害风险办公室）内的挑战以及从现有国家努力（例如斐济迁移 46 个村庄的努力）中获得的经验。

制定和实施社区自愿搬迁的决策将需要包容性的审议过程，强调透明度、参与、信任建立、问责制以及与科学互动的互动方法。政策或立法框架对于确定长期目标和提供可信承诺以保持跨机构和政治任务目标的连续性至关重要（5）。战略需要适应不断变化的环境（新的科学证据、技术变革、新的偏好）以及基于专家建议、监测和报告以及问责制的实施策略管理。在大多数国家，需要新的机构和资金来改善获得专家建议、协调和咨询的机会。搬迁治理框架将需要包括关于未来风险的定期沟通、私营部门和民间社会的参与，以及监督和执行商定计划的监督机制。

面向行动的知识

问题框架的不同视角

确定问题及其背景是计划搬迁带来的核心挑战。构建问题确定什么是优先的（以及什么被视为不重要的），目标是什么，以及将提出和回答的问题。框架通常是有争议的，为了避免社区边缘化，它需要结合不同的观点，从持续系统性挑战的特定地方背景开始，增强利益相关者的能动性，并汇集不同的知识来源 ( 6 , 7 )。

仔细分析对理解和制定计划搬迁至关重要的不同利益相关者和知识类型（例如，从搬迁、接收和剩余人口中获取观点）尤其具有挑战性。问题框架可以考虑对专业知识、战术参与和持续倡导的需求，以将计划转化为转型行动 ( 6 , 8 )。此外，计算社会科学的新兴创新和研究的“共同生产”（利益相关者社区参与科学过程的不同方面）为正式化利益相关者分析提供了机会。分析可以改进利益相关者的识别、分类和关系（权力）映射。

考虑功率动态

在规划、公共管理、可持续性科学和科学技术研究领域进行了数十年的研究，研究了如何提高科学的相关性和有效性，为广泛的社会、环境和可持续性挑战的规划和政策提供信息。这项工作的几个突出部分侧重于联合生产，因为它不仅仅是产生科学的手段，还提供了一种产生公共产品、服务和制度的机制（7）。因此，联合生产过程的设计不仅仅是政策制定者、利益相关者和科学家的相互作用如何影响科学的可用性。它还涉及社会变革的过程——认识论、社会和文化规范、制度和政策以及社区和利益相关者之间的权力关系如何相互作用，以确定谁参与了这个过程，哪些类型的知识被视为合法的，什么是合法的？产生了，结果是什么。

对于像计划搬迁这样充满挑战的挑战，这种更广泛的方法为共同开发知识和行动奠定了基础。它需要涉及价值观和知识的多种观点，其中参与计划撤退联合生产的参与者必须共同努力，探索他们对未来的不同愿景所固有的规范和政治差异 ( 6 )。

对共同生产过程的批评是，它们可以通过使用科学论证来唤起“最佳”的普遍观念，从而使话语去政治化。它们可以被构建为好像所有参与者都扮演平等的角色，而实际上政府、大型非政府组织和经济利益拥有不成比例的权力和更大的参与机会 ( 7 )。这不仅是一个过程问题，还会影响联合生产的结果——例如，倾向于使用狭隘的成本效益框架，得出结论，海滩滋养或建造海堤等保护措施在经济上是合理的，仅适用于高价值资产。

对权力在共同生产和社会变革中的不同作用和维度的经验性知情意识为重新平衡导致不平等或排斥的问题关系提供了一种途径，或者至少避免了它们的意外后果（7）。适度的步骤，例如提供资金使服务不足的社区能够参与联合生产，或使土著咨询委员会的参与正规化，也有助于公平竞争 ( 9 )。

使知识来源和类型多样化

为了支持有计划的搬迁，科学不仅需要提供技术解决方案，还需要提供有关如何搬迁和改造社区的知识，包括不同群体和机构支持随着时间的推移发生根本性变化的意愿和能力（6）。提供这些知识将需要一种跨学科的研究方法，以拓宽科学学科和其他知识来源的范围。政府机构和利益相关者（例如，房地产利益、企业、社区组织）不仅需要作为“用户”，而且还需要作为社区需求、偏好、规范和不断发展的实施能力方面的知识持有者和专家融入研究解决方案。当搬迁涉及土著社区时，与其将传统知识融入西方科学，参与联合生产安排的科学家应通过参与部落途径，例如区域通讯和部落会议上的谈话圈，促进对多种认识方式的相互尊重（9 , 10）。

为社会和经济转型提供信息需要对不同人群和机构的能力和价值观进行研究。这需要了解诸如什么会激励人们做出改变、个人和机构根据他们的偏好采取行动的能力以及当前条件和路径依赖性如何影响未来选择的可行性等问题 ( 6 )。有必要“批判性地思考结果和过程、制度和过程设计、[和]权力和绩效”（11）。

从一系列合理的期货中抽样以评估决策选项

如果科学不再试图预测本质上不可预测的现象，它就可以更好地为行动提供信息。目前，许多决策者将他们向科学家提出的问题定义为“将会发生什么”，而科学家则以“预测”（基于对未来辐射强迫的假设的可能性）作为回应，这些通常被用作预测。除了将科学置于危险的投机位置之外，这种框架对决策者的帮助并不一定像在许多似是而非的未来下的期权后果的“假设”问题那样有帮助。通过将合作的目标从“预测然后行动”转变为探索关于哪些短期行动与长期目标一致并在各种可能的未来表现良好的假设问题，科学可以变得更有用。12 )。

作为一个具体的例子，路易斯安那州一直面临海平面上升、地面沉降、沿海土地加速流失以及风暴潮风险增加的问题。该州已经启动了一个创新和协作的规划流程，该流程预算 500 亿美元用于未来 50 年适应性实施的项目组合 ( 13 )。与基于特定预期未来（“将会发生什么”）的传统成本效益驱动的风险规划工作不同，路易斯安那州总体规划让广泛的利益相关者参与绘制哪些项目投资具有直接利益，同时提供灵活性以应对各种可能会重塑其投资优先事项以及未来利益相关者需求（“假设”计划）的合理未来情景。

2016 年 4 月 7 日，阿米娅·布鲁内 (Amiya Brunet) 坐在她位于路易斯安那州让·查尔斯岛 (Isle de Jean Charles) 的家外。  照片：JOSH HANER/纽约时报/REDUX

这种方法认识到许多类型的不确定性会阻碍判断和决策 ( 12 )。可触发疏散需求的自然压力源是不确定的，因为它们是复杂的人类与环境相互作用的紧急、复合和级联结果。但未来价值观和行为变化的影响也是不确定的，可以说对于评估决策选项同样重要。即使在有据可查的搬迁历史实例中，也很难理解所采取的行动如何产生结果——更不用说确切地预测未来行动将如何产生预期的结果 ( 14 )。

一个重要的机会是在深度不确定性 (DMDU) 方法下更广泛地应用决策 ( 12 )。这些探索性方法利用了当地利益相关者对关键因素和动态（人类和自然）的了解，并为计划搬迁提供了一个有前景的机制。模型和情景是建立对利益相关者偏好的不同价值观和选项的潜在影响的共识的焦点。

社会学习以建设当地能力

搬迁是一个复杂的过程，它将受益于扩大可用于促进知识生产和应用的中介和服务的范围。相关人员不仅需要知道哪些科学可靠的信息来源可用于他们面临的灾害，还需要了解如何使用这些信息来评估脆弱性、修改洪水地图或分区、评估财务风险以重置保险费率和债券评级，重新设计基础设施系统，更新资本改善和其他计划，或建立阈值和监控系统以触发下一阶段的商定措施。很多注意力都集中在提供气候情景和数据上，但为了满足搬迁需求，必须扩大服务范围。

研究、案例研究和试点项目正在测试应对这些挑战的方法，下一步是组织评估和社会学习，以建立良好的实践和技术指导。一种选择是将评估纳入政府间气候变化专门委员会和美国国家气候评估等评估中，以建立气候服务的知识基础。这将为通过国际组织、私营部门、学术界和公共机构提供的服务制定标准（以确保为服务不足的低收入社区提供服务）（15）。另一个是气候解决方案的开源维基，它将使更多不同的知识持有者能够持续互动和策划关于良好实践的指导，强调可靠信息的来源。

另一个机会是扩大中介的使用——促进利益相关者和专家之间互动的个人和机构（8）。许多中介技能组合对于搬迁行动的审议规划、融资、战术实施和事后监测的不同阶段是必要的。鉴于存在有争议的需求和价值观的可能性，重要的是让中介意识到他们如何无意中影响权力关系或结果——例如，通过使用有利于某一群体观点的知识类型、分析指标或可视化. “批判务实的方法”强调了这种意识以及设计和批判性评估协商过程的重要性，其中各方之间的冲突不会简化为简单的共识驱动的辩论（11）。需要采取多种措施来增加中介的数量和效率，包括专业认证；获得更多认可，包括在晋升和任期过程中；并增加了资金。

利用社区科学和数据分析领域的新兴创新

如果隐私、公平和其他问题（例如通用算法或传感工具的适应不良应用）得到解决，社区科学、传感和数据分析方面的创新在为计划搬迁提供见解方面大有希望 ( 15 )。将这些创新与监测对社会经济数据的投资相结合，可以更好地捕捉人类和自然系统相互依赖的演变，这些演变塑造了面临搬迁的人口的经历和前景。例如，一个地区可能可以获得洪水规模和范围的高分辨率模型，但缺少关于机构和司法中的不公平如何与灾害风险相互作用以塑造利用计划搬迁改善人们生活的前景的数据。

这些创新将提高多学科科学研究标准模式的效用，这些模式结合了灾害预测、工程、财务和其他分析，为有助于物理转变的技术解决方案提供信息。尚未充分利用的其他方法学进步包括改进了各种空间尺度的危害预测；沿海栖息地丧失和基于自然的解决方案的研究；新的数据来源、基于指标的评估和人口模型，以确定弱势群体；在工程和其他职业中使用全球变化风险分析的实践标准。这种情境化的技术知识可以为排序过渡性风险降低和保护措施提供见解。

实现公正搬迁

彻底改变科学的作用，以关注将影响社会确定搬迁路径、建立代理和在不确定性下实施战略的能力的条件，将需要“以行动为导向的知识的多元化和综合方法”（6）。这种方法将增加对社区在可能需要的大规模搬迁中成功驾驭计划搬迁的能力的信心。它必须建立一种更符合道德和负责任的方法来为受影响的人服务。

http://www.sciencemag.org/about/science-licenses-journal-article-reuse这是一篇根据科学期刊默认许可条款分发的文章。

参考资料和注释

SA 库尔普，BH 施特劳斯  纳特。社区。10 , 4844 ( 2019 )。谷歌学术

 凯里，过程。纳特尔。阿卡德。科学。美国 117 , 13182 ( 2020 )。免费全文谷歌学术

N. 刹帝利， M. Stuhlmacher， A. 伊什蒂亚克，环境。水库 社区。1 , 015001 ( 2019 )。谷歌学术

E. 费里斯，国际。器官。迁徙 （2017 年）。谷歌学术

世界银行，“世界银行的参考指南对气候变化的立法框架”（华盛顿，DC 2020）;谷歌学术

G. Caniglia 等人.，纳特。支持。4 , 93 ( 2021 )。谷歌学术

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