CGI深度 | 欧盟碳边境调节机制对中国经济和全球碳减排影响的量化分析

内容概要

►   欧盟委员会预计将于6月底前公布碳边境调节机制的立法草案，正式启动立法程序。2014-2019年的欧盟立法数据表明，欧盟委员会正式提交的立法草案有89%的概率在一读通过，一读通过的法案的平均审议时长为18个月。

►   2019年中国大陆对欧盟出口产品的全生命周期平均碳排放强度为0.89千克/美元，欧盟对中国大陆出口产品的排放强度为0.28千克/美元。假设欧盟按照今年4月的中欧碳价差（50.8美元/吨）对中国大陆征收碳关税，则中国大陆对欧盟出口商品的平均关税税率将上升4.5个百分点。其中，机械设备、纺织、石油化工面临的关税税率将分别提升4.3、2.8、5.7个百分点。

►   欧盟碳边境调节机制对中国大陆经济的总体影响有限：对中欧两大经济体GDP的负面影响分别为0.01%、0.03%；中国大陆总出口将下降0.3%，对欧出口将下降6.9%；从总出口变化来看，中国大陆受冲击最大的三个行业依次是机械设备、金属制品、非金属矿物制品；从对欧出口下降的角度看，受冲击最大的三个行业依次是机械设备、金属制品、石油化工。

►   欧盟碳边境调节机制并不能有效促进全球减排。欧盟碳泄露量将减少0.9亿吨，占当前欧盟碳泄露量的14%；全球总碳排放下降幅度仅有0.3%，对于全球减排几乎没有促进作用；全球为此付出的实际减排成本为88美元/吨二氧化碳，约为欧盟EU ETS四月份碳价水平的1.6倍。

►   建议做四个方面的应对准备：（1）反对以气候之名的贸易保护措施，推动国际气候治理机制改革，维护“共同但有区别的责任”原则；（2）积极推广基于绿色溢价的碳中和政策分析框架，鼓励各国探索适合本国国情的碳中和道路，而不是基于碳的社会成本估算去追求国际整体划一的碳价；（3）加快构建和完善MRV体系，支持外贸企业做好数据核算准备，也为我国国内统一碳市场的建设夯实数据基础；（4）如果碳关税不可避免，可考虑变被动为主动，做好针对高碳行业开征碳税的预案，特别是受碳边境调节机制冲击较大的机械设备、金属制品、石油化工等行业。

正文

碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM）指一地区针对未执行同等强度的减排措施的进口产品制定的单边气候政策，通常指征收碳关税或出售排放许可证。发达国家一直将此机制视为防止碳泄露和营造气候变化领域里“公平竞争”环境的重要举措，而发展中国家往往认为此项政策将导致变向的贸易保护。由于各方分歧巨大，欧盟和美国至今尚未将CBAM付诸实践，但并未停止过相关的立法讨论[1] 。

当前，欧盟委员会已宣布将于2021年6月底前公布CBAM的立法草案[2] 。本文梳理了此项政策的背景，基于全球多区域投入产出模型（Multi-regional Input Output，以下简称MRIO）对欧盟CBAM的关税等价税率进行了测算，应用可计算一般均衡模型（Computable General Equilibrium，以下简称CGE）对我国经济可能受到的冲击进行了分析，并探讨该政策对于全球碳减排的实际贡献，最后尝试提出应对措施和建议。

一、欧盟碳边境调节机制

（一）政策背景：欧盟目标2023年起实施，但仍存在变数

2019年12月，德国前国防部长冯德莱恩带领的新一届欧盟委员会刚一成立，即提出了《欧洲绿色协议（European Green Deal）》等一揽子政策计划，并拟定了包括推进欧洲气候法、CBAM等在内的70多项立法目标[3]，这也是这一轮欧盟CBAM立法讨论的起点。

2020年10月，欧盟委员会宣布将“CBAM立法草案”列入工作计划，并于2021年6月底前公布。2021年3月，欧洲议会又通过了“朝向与WTO兼容的CBAM”的自发决议（Own initiative），确立了2023年起正式施行、覆盖所有EU ETS涉及行业的目标[4]。尽管欧洲议会的此项决议没有强制性的法律效力，但被视为CBAM立法的重要风向标，引发各方的广泛关注。

为了解欧盟CBAM的立法进程，有必要先了解欧盟的立法流程。欧盟立法主要采用普通立法程序（Ordinary Legislative Procedure），欧洲议会的分析报告认为若通过碳关税或扩大EU ETS的方式引入CBAM，其立法进程可通过普通立法程序推进[5]。其中，欧盟委员会是欧盟立法唯一的发起者，欧洲议会和欧盟理事会共享立法权，法案的通过需要这两个机构的共同修订和批准，最多需要“提案”“一读”“二读”“协商”和“三读”共五轮机制。

图表1：欧盟法律的普通立法程序

资料来源：欧洲议会官网 [6]，中金研究院

展望未来欧盟CBAM的立法进程，若能在一读中按平均所需时间通过，则有望在2023年落地。欧盟委员会将于2021年6月底前公布立法草案并启动立法程序，考虑到法案一读通过的平均所需时间为18个月，欧盟CBAM预计可在2022年12月正式通过，并于2023年正式执行，这一时间表也符合欧洲议会之前决议中所设定的目标。但需要注意的是，考虑到当前CBAM中的具体机制、筹集资金的使用方式等都存在较多争议，立法进程可能被拖延，实际落地的时间仍存在一定变数。

（二）可能的运行方式：碳关税或者扩大EU ETS的形式最为可能

根据欧盟委员会就CBAM展开的公众咨询和欧洲议会通过的相关决议，欧盟CBAM的运行方式或主要有碳关税、扩大欧盟碳排放交易市场（EU ETS）、碳税、出口退税等四种选择形式。无论选取哪种形式，最重要的原则是：进口商品需要根据其生命周期含碳量承担和欧盟同类商品一样的碳成本。

图表2：欧盟CBAM的可能形式

资料来源：欧盟委员会官网 [7]，中金研究院

其中，碳关税和扩大EU ETS实施的可能性较大，两者虽然操作机制不同，但本质上都是使进口商品根据其含碳量承担和欧盟同类商品相同的碳成本。基于此，为方便后续模型的计算，本文将欧盟CBAM简化为按欧盟与进口商品来源地的碳价水平之差、对进口商品按其全生命周期的碳排放征收的关税。其中欧盟的碳价取自于EU ETS，其他地区的碳价取其碳交易市场或碳配额拍卖的价格水平。若进口商品来源地的碳价水平等于或高于EU ETS的碳价水平，则欧盟将不征收额外的关税。

（三）主要争议：合法性、公平性、技术复杂性存在纷争

国际上和欧盟内部对于欧盟CBAM都有较大争议，主要集中在是否符合WTO规则、是否符合国际气候治理的“共同但有区别的责任原则”（Common But Differentiated Responsibilities）、是否具有技术可执行性等方面。

关于与WTO规则冲突的争议，主要集中在《关税及贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称GATT）中的最惠国待遇原则、国民待遇原则和一般例外条款。其中，最惠国待遇原则禁止对来自不同出口国的“同类商品”之间的歧视，国民待遇原则要求不应区别对待进口和国内生产的“同类产品”。这两个原则要求不能依据不同国家的国内减排计划对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇，但是否可以根据生产过程中的碳排放量来区分不同产品是一个争议较多的学术问题，在法律上也存在较大分歧。

欧盟CBAM如果想绕过关于最惠国待遇原则和国民待遇原则的争议，则需要引用一般例外条款。在欧洲议会的自发决议中，已明确引用了GATT例外条款中的“允许WTO成员采用必要方式保护人类、动植物生命健康，以及自然资源”。但是自WTO成立以来，成功引用GATT例外条款的案例数量极少，并且无与气候变化、碳排放直接相关的先例[8]。成功引用例外条款的“印度等诉美国-海虾-海龟(Shrimp-Turtle)案”[9]的裁决指出，“如果一项措施以僵硬和不灵活的方式实施，而没有考虑其他国家的条件和采用的类似做法，则该措施将构成不合理的歧视”[10]。因此，如果欧盟尝试引用例外条款，至少需要对所有出口国的碳减排政策进行全面评估，并在WTO框架下与各方协商达成一致，以保证与WTO规则相兼容。

关于“共同但有区别的责任原则”的争议，主要是考虑到气候问题的公平性。尽管多数观点认为“共同但有区别的责任原则”尚未成为一项习惯国际法（Customary International Law），但从《京都议定书》到《巴黎协定》，共同但有区别的责任已成为国际气候治理的基石，即要求不同国家承担不同程度的法律义务，以反映各国的实际发展情况和对气候变化问题的历史责任。欧盟单方面推动的CBAM，将欧盟境内的减排政策的成本转移给发展中国家，这种方式与“共同但有区别的责任原则”相冲突。因此，欧盟CBAM应在政策设计中充分考虑对于发展中国家、特别是最不发达国家的负面冲击，以保证和“共同但有区别的责任原则”一致。

关于技术复杂性的争议，主要是集中在欧盟CBAM将采用全生命周期排放测算的操作难度。全生命周期排放的核算需要考虑生产过程中各类中间投入产品背后的碳排放，其本身就是一个难题。一方面，计算过程需要大量的基础数据投入，而且很多基础数据取决于整体国家的核算能力（如不同地区电力部门的碳排放强度），并非单独企业可以决定。很多发展中国家也尚未建立与EU ETS水平相当的排放数据的监测、报告与核查（Measurement, Reporting and Verification，以下简称MRV）体系，无法提供可靠的基础数据。

另一方面，就算有可靠的基础数据，进行统计、编制、计算往往还需要专业人员较长时间的工作。例如计算电力部门排放强度的基础数据主要取自于能源平衡表，而能源平衡表的编制往往是滞后一年的。再者，相比于基于行业的全生命周期排放核算，基于产品的核算工作量更大、需要考虑其生产流程和各类中间投入。如果不能对同一行业不同工艺的产品进行区分，就无法有效激励企业转向清洁生产技术；但如果对各类产品都进行区分，则核算的工作量又会大增。目前，欧洲议会的相关决议鼓励进口商提供核算数据，否则将采用全球或各地区产品平均排放量的默认值。如此一刀切的核算会给MRV体系薄弱的国家带来额外的核算成本，并引发国际贸易中新的纷争。

（四）各方反应：欧盟成员国支持，中国反对，美国顾虑，前景待观察

鉴于欧盟内部的欧盟委员会等主要机构和法德等主要国家已表态支持CBAM，CBAM在欧盟内部立法遇到的政治阻力可能不会太大。例如，欧盟委员会将CBAM作为欧洲绿色新政的重要政策支柱之一；欧洲议会已通过CBAM的相关自发决议，而且这一届的欧洲议会在气候议题上也比欧盟委员会态度更为积极[11]；欧盟理事会方面，法国即将于2022年上半年担任欧盟理事会轮值主席国，届时将是CBAM一读的关键时间，而法国已明确表示要将CBAM列为其重点工作目标[12]。成员国方面，法国、德国的政府首脑已公开表态支持欧盟CBAM；来自西班牙、荷兰、奥地利等9个欧盟成员国的高级政府官员也发表了专栏文章表态支持[13]。

与政界的积极反应不同，欧盟众多行业组织对CBAM态度不一。钢铁等部分行业担心CBAM实施后，欧盟为避免对境内企业的双重保护将减少免费发放的碳排放配额，因而对CBAM表达了反对意见。欧洲钢铁联盟总干事Alex Eggert表示“目前欧洲钢铁企业的碳成本已达数十亿欧元，进一步实施CBAM将使钢铁企业的竞争劣势更加明显”[14]。事实上，受限于欧盟内部对于是否取消免费配额的巨大争议，欧洲议会通过的自发决议中并未纳入“逐步减少免费碳排放配额”的条款。另一方面，表达支持的行业如欧洲水泥协会等，则认为CBAM将有利于实现欧盟的碳中和目标[15]。

中国明确表达了对于欧盟CBAM的反对意见。2021年4月，国家主席习近平同法国总统马克龙、德国总理默克尔举行的视频峰会中指出，“应对气候变化是全人类的共同事业，不应该成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口”[16]。2020年11月，中国气候变化事务特使解振华在出席中欧绿色合作高级别论坛时也明确表达了中方的反对立场，他认为欧盟CBAM在有效性、正当性、合法性和技术复杂性上都存在问题[17]。

美国对欧盟CBAM同样表达了顾虑，并敦促欧盟在今年11月的COP26气候峰会前停止继续推进CBAM[18]。2021年3月，美国总统气候特使克里表示，CBAM将对贸易产生重大影响，应将其留作耗尽其他减排方案后的“最后的手段”。事实上，一方面美国至今没有全国统一的碳税或碳交易机制，如果欧盟通过CBAM，则美国也难免成为其目标地区。另一方面，拜登政府上台以来，一直将气候政策作为其外交政策的重点之一，并谋求在国际气候治理领域的领导地位，欧盟CBAM若率先施行，也将削弱美国在相关议题上的影响力。

值得说明的是，以2008年欧盟试图征收航空碳费为例，哪怕欧盟单方面决定推行CBAM，若国际阻力过大，也不一定能够真正落地。2008年11月，欧盟决定将所有过境欧盟的航空公司纳入欧盟碳排放交易体系，并定于2012年起实施。2012年2月，国际民航组织的20多个会员国发表联合宣言，反对欧盟单方面征收的航空碳费。2012年2月，中国民航部门发布指令，禁止中国航空企业加入欧盟碳排放交易体系；3月，空客公司表示来自中国的总价为120亿美元的订单被推迟；9月，美国参议院通过议案，禁止美国航空公司加入欧盟碳排放交易体系；11月，欧盟委员会暂停了航空碳费的相关措施。直到今天，欧盟也未能真正对境外的航空企业征收航空碳费[19]。

航空领域征收国际碳费的尝试尚且一波三折，欧盟此次推进的覆盖多个行业的CBAM的难度可能会更大。不过形势还是有些变化的，国际社会关于应对气候变化的共识已明显加强，提出碳中和目标的国家已占全球温室气体排放量65%、世界经济总量70%。因此，欧盟CBAM虽未必能够一帆风顺的通过，但也不宜简单类比此前航空碳费的不了了之。

二、欧盟CBAM的关税等价税率测算：基于MRIO模型

虽然欧盟CBAM能否落地、会以什么样的形式落地还存在很大的变数，但在中美贸易摩擦尚未尘埃落定的当下，仍有必要前瞻性地探讨其可能的影响，以增强政策应对的针对性。具体而言，我们先基于MRIO模型[20]来测算其关税等价税率，再利用CGE模型来测算其对经济和环境的影响。

在测算CBAM的关税等价税率前有两个概念需要明晰。第一，目前CBAM的几种可能形式中碳关税和扩大EU ETS（购买与EU ETS价格水平相当的碳排放许可证）的可能性较大。为方便计算，本文将欧盟CBAM简化为按欧盟EU ETS与进口商品来源地的碳价水平之差征收关税[21]。第二，欧盟CBAM针对的是贸易中的隐含碳排放，即从“消费法”角度计算的产品全生命周期的碳排放[22]。这种核算方法与常见的“生产法”核算相比，最大的差别在于是否回溯产品制造过程中的中间投入产品背后的间接排放。举例来说，如果某产品的生产过程已实现100%的电气化，且生产过程中无其他碳排放，那么从“生产法”的角度来说，该产品就是“零碳”产品。但如果回溯该行业的生产过程，发现其使用的电力全部来自于煤电，那么从“消费法”的角度来说，该产品就必须分担煤电相关生产过程中产生的碳排放。

因此，量化评估欧盟CBAM影响的第一步是从“消费法”角度测算各地区、各行业产品背后的碳排放强度。本文用“全生命周期碳排放强度”来表示各行业单位产品的最终消费所引起的碳排放总量，以区分常用于表示直接排放水平的“碳排放强度”指标。相关测算采用MRIO模型，其核心逻辑为：

其中，EF_PB是“生产法”角度的行业“碳排放强度”，由部门排放除以部门总产出得到；A是直接消耗系数矩阵，反映单位产出所需的中间产品的直接消耗量；L=(I-A)^-1是列昂惕夫逆矩阵，反映单位需求引起的对中间产品的直接消耗和间接消耗；EF_CB为单位产品消费引起的“全生命周期碳排放强度”。

本文基于ADB MRIO构建了2010-2019年间的MRIO模型，包含全球8个地区和16个部门。其中2020年向欧盟出口额超过90亿欧元的6个经济体都已列入。

图表3：主要贸易伙伴向欧盟出口额

资料来源：Eurostat，中金研究院

图表4：MRIO模型中的地区划分

资料来源：亚洲开发银行，中金研究院

图表5：MRIO模型中的行业划分

资料来源：国际标准产业分类、亚洲开发银行、中金研究院

（一）各行业单位产品消费引起的全生命周期碳排放强度测算

测算表明，2019年中国大陆对欧盟出口产品的平均全生命周期碳排放强度为0.89千克/美元，而欧盟对中国大陆出口产品的排放强度仅为0.28千克/美元。同时，中国大陆各部门产品的全生命周期碳排放强度普遍是欧盟同行业产品的2倍到4倍左右，换言之，在通过生产获得相同经济收益的情况下，要付出数倍于欧盟的资源和环境代价。中国大陆全生命周期碳排放强度最高的三个行业分别为：电力（6.76千克/美元）、非金属矿物制品（3.00千克/美元）、金属制品（1.82千克/美元），均是传统的能源密集型和资源密集型行业，而欧盟这三类产品的排放强度分别只为中国大陆水平的30%、41%、25%。

图表6：2019年中国大陆、欧盟各行业的全生命周期碳排放强度：基于各国NDC，“一带一路”国家绿色投资需求的估算方法

资料来源: 亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

（二）CBAM的关税等价税率测算

根据欧洲议会提出的相关要求[23]，本文将欧盟CBAM简化为按欧盟与进口商品来源地的碳价水平之差征收的碳关税[24]。2021年4月，欧盟EU ETS碳价约为55美元/吨，中国大陆各试点市场的平均碳价约为4.2美元/吨，美国RGGI当期拍卖价为7.6美元/吨，英国UK ETS拍卖价格为62美元/吨，瑞士碳市场2020年起已与EU ETS连接，东盟和俄罗斯尚未建立碳市场。在后续测算中，我们假设欧盟对中国大陆征收的碳关税为50.8美元/吨，对美国征收的碳关税为47.4美元/吨，对英国和瑞士不征收碳关税，对东盟、俄罗斯和其他地区征收的碳关税均为55美元/吨。

测算结果显示，中国大陆向欧盟出口商品的平均关税税率将上升4.5个百分点。其中中国大陆对欧盟出口最多的机械设备、纺织、石油化工三类产品的关税税率将分别提升4.3、2.8、5.7个百分点。与此同时，2019年中国大陆商品出口到欧盟的平均税率为3.5%。

图表7：欧盟对各地区征收的关税税率的提升水平

资料来源: 亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

（三）国际贸易中的隐含碳排放测算

由于欧盟委员会和欧洲议会都将CBAM视为解决欧盟碳泄露问题的重要手段，本节进一步分析了国际贸易中碳泄露的实际情况，并基于MRIO模型重新测算2010-2019年间各地区在“消费法”视角下的碳排放量[25]，以及国际贸易中隐含的碳排放量。主要发现如下：

第一，从“谁消费谁负责”的“消费法”角度核算，作为贸易隐含碳净出口国，2019年中国大陆碳排放应下调9.9亿吨至91.1亿吨，降幅约10%。同时，中国大陆在国际贸易中隐含碳的净出口量呈下降趋势，2019年的隐含碳净出口量9.9亿吨相比2010年17.1亿吨的水平降幅达42%，这与近年来中国大陆进出口规模日趋均衡的趋势一致。随着“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局逐步形成，未来几年中国大陆贸易隐含碳净出口量可能会进一步下降，减排压力无论是从“生产”还是“消费”角度都将更集中在国内。

图表8：中国大陆碳排放：生产法vs.消费法

资料来源: ADB，EDGAR，中金研究院测算

图表9：中国大陆贸易隐含碳净出口

资料来源: ADB，EDGAR，中金研究院测算

第二，欧盟是碳排放的净进口地区，从“消费法”角度核算2019年欧盟碳排放应上调6.9亿吨至32.9亿吨，增加27%。十年来，欧盟的“碳泄露”情况并未得到改善，反而呈现加强的趋势，2019年欧盟“隐含碳”净进口量6.9亿吨相比2010年5.7亿吨的水平上升21%，解决碳泄露问题对于欧盟真正实现碳中和的目标至关重要。

图表10：欧盟碳测算（生产法vs.消费法）

资料来源: ADB，EDGAR，中金研究院测算

图表11：欧盟贸易隐含碳净出口

资料来源: ADB，EDGAR，中金研究院测算

第三，本文进一步绘制了国际贸易中不同地区之间贸易隐含碳的流向图，2019年中国大陆贸易隐含碳出口占世界贸易隐含碳出口的24%。

图表12：2019年国际贸易隐含碳流向图

资料来源：ADB，EDGAR，中金研究院测算
注：以上仅选取中国大陆、美国、欧盟的主要隐含碳流向展示，箭头表示出口方向，粗细表示隐含碳规模

三、欧盟CBAM的环境和经济影响测算：基于CGE模型

本节将应用CGE模型进行政策冲击模拟，主要想探讨两个问题：（1）欧盟CBAM对于我国整体经济和各行业有何影响？（2）欧盟CBAM是否真的能有效解决欧盟所面临的碳泄露问题，并促进全球碳减排？

（一）全球多区域静态CGE模型与政策情景设定

CGE模型是基于一般均衡理论和国民经济核算数据建立的全景式描述经济系统运行的模型，已成为国际贸易政策分析的标准工具。本文基于MRIO搭建了标准的全球多区域静态CGE模型，框架如下图所示。由于CGE模型的结构非常复杂，关于文中使用的全球多区域静态CGE模型的设定，需要作如下说明。

图表13：全球多区域静态CGE模型框架

资料来源: 中金研究院整理

首先，静态CGE模型里的政策分析是比较静态分析，是计算和对比政策冲击前后经济系统的两个均衡值所做的分析，并没有考虑从基准年到政策实施的时刻经济会如何发展。动态CGE模型尝试弥补这一缺陷，在静态CGE模型之上增加递归优化模块，并引入Shared Socioeconomic Pathways[26]等社会经济发展情景来考虑未来整体经济、人口的变化趋势，但这些数据往往颗粒度较大，一般是用来对中长期政策的进行趋势性模拟，也不用于短期经济走向的预测。因此，综合考虑下来我们采用了静态CGE模型进行模拟测算。

其次，CGE模型的结果高度依赖于基础数据，其中投入产出表的时效性最为重要。目前，全球多区域模型大多使用的是GTAP基准年为2014年的数据[27]，并在此基础之上通过社会经济发展情景假设，模拟至不同年份。为尽量保证数据的时效性，本文使用了亚洲开发银行开发的2019年全球多区域投入产出表，不含各类税收细分项数据、增加值细分项数据、各类替代弹性数据等。对此，本文一方面在标准模型规范下，采用简化模型不引入细分项，另一方面对于替代弹性等必要数据，均引自GTAP或其他权威数据库。

再次，不同CGE模型的设定或基础假设对于结果也有很大影响。本文遵循标准CGE范式，所采用的重要基础假设包括：各生产部门的生产函数为CES嵌套函数；居民等终端部门的效用函数为Cobb-Douglas函数的形式；额外增收的碳关税属于政府部门收入，并用于政府消费和政府储蓄；亚行MRIO基础数据均以美元现价计量，不考虑各地区之间的汇率换算问题；模型采用新古典主义要素市场的宏观闭合条件，即假设要素价格和商品价格都完全由模型内生决定。另外，部分模型在基准情景基础上进一步引入了不同地区已确定施行的碳税或碳市场机制，出于数据限制和模型复杂度考量，本文未考虑除CBAM以外的其他措施，包括CBAM实施后其他地区可能的反制措施。

最后，本文重点分析分析以下两种情景：

 - 基准情景（BaU）：基于2019年数据，没有欧盟CBAM的约束。

- 政策情景（CBAM）：基于2019年数据，引入欧盟CBAM，即欧盟依照全球各市场碳价差对全球各地区的所有进口品按照其隐含碳排放量征收关税，具体的关税水平请参考第二节中的测算数据。

（二）经济影响测算：欧盟CBAM对中国经济总体影响有限

CGE模拟结果显示，如果欧盟实施CBAM，对中国大陆和全球其他地区的经济冲击有限。其中，中国大陆和欧盟的GDP将分别下降0.01%和0.03%，俄罗斯的GDP将下降0.05%，而对美国、英国、瑞士、东盟和其他地区的影响也都在0.01%以内。主要是因为，一方面CBAM带来的各地区关税税率上涨幅度其实有限，受影响最大的是对俄罗斯的整体关税水平提升了6.5个百分点；另一方面，CBAM是欧盟针对全球所有地区实施，而不是贸易摩擦中两方的互相惩罚，一定程度上减弱了对于单个地区的冲击。

图表14：欧盟CBAM对各地区宏观经济指标的影响

资料来源: 亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

欧盟CBAM的影响也小于中美贸易摩擦带来的冲击。2018年3月前，美国对中国大陆出口征收的平均关税税率为3.1%，2019年12月上升至21%[28]。尽管关税水平攀升幅度较大，但IMF等机构的测算表明，中美贸易摩擦对中国GDP的负面冲击在0.46%到0.7%不等。需要说明的是，无论IMF等机构对中美贸易摩擦的GDP冲击测算，还是我们对于欧盟碳关税冲击的测算，都是基于宏观模型均衡结果的比较静态分析，难以量化分析两个均衡之间的动态过程。

从行业产出的角度来看，欧盟的总产出下降幅度最大，对中美的行业总产出影响较小，且主要集中在能源密集型和资源密集型行业。其中，中国大陆产出下降幅度最大的三个行业依次是家具等其他制造业、金属制品、非金属矿物制品，但产值下降最大的三个行业依次是机械设备、金属制品、服务业。

图表15：欧盟CBAM对各地区各行业产出的影响

资料来源：亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

欧盟各行业产出普遍下降的主要原因是物价水平的提升抑制了生产水平。实施CBAM后，由于进口价格攀升，欧盟各行业的价格水平将上涨1.4%到3.2%不等。CBAM导致的物价上涨也会传导到其他地区的部分行业，但物价上涨水平远低于欧盟，而且中国大陆部分行业的价格水平还会出现下降。此外，欧盟部分行业产出增加，主要是因为CBAM下对其他地区这些行业的进口品加以重税，来自海外的供给不足刺激了欧盟本地的生产。如非金属矿物制品业，中国大陆产品面临的额外的碳关税高达15.2%，在此背景下中国大陆该行业对欧出口将下降20.9%，而欧盟境内该行业的产出将上涨0.28%。

图表16：欧盟CBAM对各地区各行业的物价水平的影响

资料来源：亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

国际贸易方面，在欧盟实施CBAM后，各地区商品在欧盟市场上的供应价格发生变化，模型重新计算新的价格条件下贸易格局的平衡状态。以2019年为基准年，欧盟实施CBAM后，中国大陆对欧盟出口额将下降6.9%，为275亿美元；但由于经济体量大、且对欧出口会分流到其他国家和地区，对中国大陆总出口的整体冲击约为-0.3%，为74亿美元。

图表17：CBAM对国际贸易的影响

资料来源：亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

从总出口变化的绝对值来看，中国大陆受冲击最大的三个行业依次是机械设备业、金属制品业、非金属矿物制品业。从对欧盟出口下降的绝对值的角度看，受冲击最大的三个行业依次是机械设备业、金属制品业、石油化工行业。

图表18：CBAM对中国大陆各行业出口的影响

资料来源：亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算
注：绝对值为2019年水平

（三）环境影响测算：欧盟CBAM并不能有效促进全球减排

在环境方面，欧盟将CBAM视为解决碳泄露问题的重要措施，即认为各地区不平衡的碳价水平将引导高碳行业从碳价高的区域转移至低的区域，削弱了全球共同减排的努力。

然而，模型结果表明CBAM仅能小幅减少欧盟地区的碳排放和碳泄露，对于全球减排几乎没有促进作用。基于消费法核算，CBAM能帮助欧盟减少1.0亿吨的碳排放，占欧盟BaU情景碳排放量的2.8%，同时CBAM可以帮助欧盟减少碳泄露量0.9亿吨，占当前欧盟碳泄露量的13.6%。但从全球范围来看，全球总碳排放下降幅度仅有0.3%，这部分下降幅度对于实现全球多国拟定的2050/2060碳中和的目标难言有效。

图表19：CBAM对碳排放（基于消费法核算）和碳泄露的影响

资料来源：亚洲开发银行MRIO数据库，中金研究院测算

最后，我们在全球视角下计算了CBAM的真实实施成本。我们用实施CBAM前后，全球GDP的下降值除以全球碳排放的减少量，得到欧盟CBAM在全球意义上的减排成本，约为88美元/吨二氧化碳，为EU ETS四月份碳价水平的1.6倍。

综上所述，CBAM作为一种全球成本高昂的国际减排机制，并非是解决碳泄露的有效方式，对促进全球碳减排也乏善可陈。之所以CBAM不能有效促进全球减排，主要原因可能包括：CBAM实施复杂度高，将造成额外的财政负担；CBAM取决于各方基于WTO规则的谈判，最后真正能够被征收关税的产品类别可能非常有限[29]；低碳和无碳技术才是全球减排最重要的技术手段，长期来看，CBAM设置的关税保护措施，可能降低发达国家重点工业领域里的企业去研发低碳、无碳技术的动力[30]；全球协作是全球碳减排的基础，CBAM可能会招致各经济体的报复措施，影响气候领域的国际合作，不利于促进国际减排[31]。

（四）模型难以测算的影响：对经济的短期冲击、国际气候治理摩擦、技术进步放缓、无形资产损失

以上模型模拟为比较静态分析，测算结果存在一些局限性。

首先是短期冲击的影响难以估计。例如在中美贸易摩擦这两三年来，中国经济显示出强大的韧性，贸易摩擦并未带来持续的、巨大的负面冲击。但是，在这两三年的调整过程中，除了付出了汇率贬值、贸易条件恶化和税收流失的代价外，2019年中国对美出口同比增速从2018年的10.8%也一度滑落至-12.9%，在2020年才回升至8.2%。而且2018年中美贸易摩擦比较激烈的时期，金融市场情绪波动也比较大。同样的，尽管我们的模拟测算显示两个均衡状态之间的中国大陆GDP的差别只有0.01%，但两个均衡状态之间将会出现多大的调整幅度和难度，难以进行准确测算，这取决于政策干预是否及时、有力。

其次是对国际气候治理协同的负面冲击难以准确评估。CBAM可能只是国际气候治理领域的一个“引子”，未来是否会有更多以气候之名出现的摩擦性政策值得警惕，这种摩擦性政策会不会引发各国之间的互相“报复”、进而拖累全球减排和经济增长，需要观察。一个值得重视的教训是，2012年欧盟的单边航空碳费举措，诱发了各国之间的更多矛盾。

再者是对技术进步的冲击难以量化评估。有研究认为政府通过碳税或者碳关税筹措更多资金后，可以补贴和资助企业研究低碳和零碳技术，从而通过技术进步率的提升实现碳税的双重红利。也有研究认为碳关税会对欧盟内部的高碳工业企业提供保护，降低他们增大研发投入的动力，从而对技术进步率带来负面影响。目前，难以准确量化评估这两种影响孰大孰小。

最后，CBAM可能对发展中国家产品造成多大的无形资产损失，难以准确测算。《巴黎协定》以来，减少碳排放已成为全球共识，产品的碳含量有可能成为影响产品品牌等无形资产的重要因素。在CBAM下，发展中国家的产品一旦被欧美直接贴上“污染”“不环保”的“黑标签”，有可能影响该国产品的国际形象，造成该国品牌的无形资产损失，进而影响出口。

四、应对措施与建议

基于CGE的测算结果表明从比较静态分析，欧盟CBAM对于中国经济的整体影响有限，但短期冲击程度难以准确量化。更重要的是，从过去几年中美贸易摩擦的实践来看，虽然可通过政策对冲来控制住贸易摩擦对经济增长的不利影响，但短期会付出税收流失、汇率贬值、贸易条件恶化等代价。因此，我们建议从四个方面做好应对欧盟碳边境调节机制的准备。

1、反对以气候之名的贸易保护措施，同时推动国际气候治理机制改革，维护“共同但有区别的责任”原则。目前，各主要经济体正在竞争气候治理领域的国际领导力与话语权。在CBAM事件中，国际社会能否协调出一个多方有效沟通的机制，可能比CBAM本身对于气候治理和国际合作更为重要。在这种背景下，中国有必要立足于发展中国的实际情况，旗帜鲜明地维护“共同但有区别的责任”原则，积极主动地去增强国际协同、推动国际标准制定。

2、基于绿色溢价的框架，去加强国际舆论引导。在碳中和方向已定的情况下，应积极推广基于绿色溢价的成本-有效性分析框架，让各国从自身的实际情况出发，去探索适合本国国情的碳中和道路，而不是基于成本收益分析去追求国际整体划一的碳价。以中国为例，当前平价（即绿色溢价为零）隐含的碳价约为377元人民币/吨碳，大致相当于欧盟EU ETS四月份55美元/吨碳的价格水平。也就是说，如果我们按照欧盟当前的水平去确定碳价，无需等到四十年后实现碳中和，当前就实现了绿色溢价为零，这是超越了中国当前发展阶段的不合理要求。

另一方面，即便从碳的社会成本估算来看，也应该强调发达国家与发展中国家贴现率不同的碳价含义。利率反映的是资金出借人的耐心，发达国家收入流量高、财富存量多，对于出借资金有更大的耐心，利率就低一点；发展中国家正相反，收入流量低、财富存量少，一些非洲国家甚至连温饱问题都没有解决，他们出借资金的耐心远低于发达国家，因此发展中国家的利率普遍高于发达国家。碳的社会成本作为未来各期伤害的折现值，即便不同国家面临的未来各期伤害是一样的，由于发达国家和发展中国家存在利率差异，也意味着发展中国家的碳价比发达国家低是合理的，不应该要求两类国家执行统一的碳价。

3、尽快构建和完善科学的MRV体系，一方面帮助我国出口企业做好应对欧盟CBAM的准备，另一方面也为我国国内统一碳市场的建设夯实数据基础。我国在碳市场的MRV体系已有一定基础，但仍面临着管理体系有待提升、技术支撑体系有待细化、资金支持力度有待加强等挑战，需要在近几年工作中加速完善。此外，还应鼓励区块链等创新技术在MRV体系中的应用、加强与其他碳市场在技术标准和管理经验等方面的交流，以及强化第三方核查机构的能力建设。

4、如果CBAM不可避免，可考虑变被动为主动，做好针对高碳行业开征碳税的预案。比如从对欧出口的角度看，受碳关税冲击最大的三个行业依次是机械设备、金属制品、石油化工等行业。这些都是存在直接或者间接高排放的行业，也是我国正在重点治理的行业。为了追求短期的治理效果，我们甚至对钢铁等行业采取了产能约束过于刚性的行政管控措施。

在这种背景下，如果CBAM不可避免，则可以考虑主动对高碳行业征收碳税。这样做的好处主要有三个：一是高碳行业的税收掌握在自己手中，有利于通过转移支付的方式降低对经济的整体冲击；二是以碳税的方式替代刚性较强的行政关停、限产政策，有助于降低碳中和的社会成本；三是对重点排放行业加征碳税，有助于促进高碳行业减排，激励相关技术创新。 

注释：

[1]欧盟 2008年“气候行动和可再生能源一揽子计划”中针对重大碳泄露风险行业提出了免费配额措施和碳均衡制度，后者本质上为 CBAM。美国 2008年“利伯曼 沃纳气候安全法案”和 2009年“清洁能源与安全法案”都包含 CBAM的相 关内容，但最后未获得通过。

[2]https://ec.europa.eu/info/publications/2021-commission-work programme key documents_en

[3]https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/table-view/03-2021

[4]https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2020/2043(INI)&l=en

[5]https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/210514/EXPO_ BRI(2020) 603502_EN.pdf

[6]https://www.europarl.europa.eu/infographic/legislative-procedure/index_en.html#proposal-adopted

[7]https://ec.europa.eu/info/law/better regulation/have your say/initiatives/12228 Carbon Border AdjustmentMechanism/public consultation_en

[8]https://www.ideacarbon.org/news_free/54539/?pc=pc

[9]http://sms.mofcom.gov.cn/aarticle/wangzhanjianjie/tansuosikao/200406/20040600236182.html

[10]https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm

[11]例如在欧盟2030年减排目标上，欧洲议会希望将2030年的温室气体排放较1990年水平降低60%，但并未获得欧盟委员会支持，目前欧盟委员会将2030年的减排目标订在55% ，并将于今年6月出台相关提议https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20201002IPR88431/eu-climate-law-meps-want-to-increase-2030-emissions-reduction-target-to-60

[12]https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/europe/news/article/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-france-hosts-an-international?xtor=RSS-1

[13]diplomatie.gouv.fr/en/our-ministers/jean-yves-le-drian/press/article/to-fight-climate-change-fight-carbon-leakage-joint-op-ed-by-jean-yves-le-drian

[14]https://www.spglobal.com/platts/en/market-insights/latest-news/metals/031721-carbon-border-adjustment-debate-divides-european-commission-steelmakers

[15]http://cembureau.eu/media/3mzpw1xv/17542-cembureau-position-paper-carbon-border-mechanisms-2020-april.pdf

[16]http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-04/16/c_1127339605.htm

[17]http://www.chinamission.be/chn/stxw/t1833191.htm

[18]https://www.ft.com/content/3d00d3c8-202d-4765-b0ae-e2b212bbca98

[19]航空碳费的故事并未结束，当前国际民航组织提出了国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA），重新发起了国际民航领域的碳减排措施的讨论，但也将强制执行阶段提议延迟到2027年之后

[20]本文使用的MRIO基础数据来自亚洲开发银行ADB MRIO数据库 https://mrio.adbx.online/

[21]欧盟关于CBAM的具体实施方式尚未确定，国际社会压力、WTO规则、EU ETS的覆盖行业范围和免费配额发放情况等都会影响CBAM的实施方式和强度。本文假设欧盟对所有行业按各经济体的碳价之差征收关税，可以视为最严峻的一种碳关税情形。

[22]欧洲议会2021年3月10日《与WTO机制相兼容的CBAM》第9点，“更精确地识别其生命周期的全部影响，例如材料的提取和使用、制造过程、能源使用、运输方式等”

[23]欧洲议会2021年3月10日《与WTO机制相兼容的CBAM》第16点，“需要以反映欧盟生产商支付的碳成本的方式向进口品的碳含量收费；碳定价应反映EU ETS下欧盟配额价格的动态变化”

[24]欧盟、中国大陆、美国碳市场价格来源于Wind；UK ETS第一次拍卖时间在2021年5月19日，价格来源于ICE洲际交易所集团；瑞士、东盟、俄罗斯碳市场信息来源于International Carbon Action Partnership

[25]本文碳排放核算内容包含能源燃烧排放、工业过程排放、废弃物处理、土地利用变化

[26]https://tntcat.iiasa.ac.at/SspDb/dsd?Action=htmlpage&page=10

[27]https://www.gtap.agecon.purdue.edu/databases/v10/index.aspx

[28]https://www.piie.com/research/piie-charts/us-china-trade-war-tariffs-date-chart

[29]Sakai, Marco, and John Barrett. "Border carbon adjustments: Addressing emissions embodied in trade." Energy Policy 92 (2016): 102-110.

[30]Schinko, Thomas, et al. "Switching to carbon-free production processes: Implications for carbon leakage and border carbon adjustment." Energy Policy 67 (2014): 818-831.

[31]Fouré, Jean, Houssein Guimbard, and Stéphanie Monjon. "Border carbon adjustment and trade retaliation: What would be the cost for the European Union?." Energy Economics 54 (2016): 349-362.

文章来源

本文参考：2021年5月26日中金研究院已发布的《欧盟碳边境调节机制对中国经济和全球碳减排影响的量化分析》，作者信息为：

谢超 SAC 执业证书编号：S0080520100001

彭文生 SAC 执业证书编号：S0080520060001 SFC CE Ref：ARI892

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