教育公平是实现社会公平的前提，集团化办学作为维护社会公平的重要举措，其发展十分迅速。作为一种强制性制度变迁，集团化办学在实施过程中不仅会遭遇原有利益集团的阻碍，产生一系列改革成本，还会面临各种意想不到的风险。因此，要确保集团化办学改革顺利实施并取得成功，教育的改革者和实施者就必须树立成本与风险意识，主动破除观念障碍；完善制度安排，合理管控成本与风险；形成良好的合作环境，让多方主体参与进来，降低成本和化解风险。

强制性制度变迁；集团化办学；成本与风险；合作文化

集团化办学作为一项新的制度安排，与人们的优质教育需求相契合，它旨在扩大优质教育资源，加强校际融合，维护教育公平。由于强制性制度变迁过程中存在各方利益不一致，学校之间的信息不对称，不同层次、类型、水平的学校间观念冲突和文化冲突等问题，必然会产生一些必须支付的成本和可能的风险。运用制度变迁理论和委托代理理论可以更好地厘清基础教育集团化办学改革的成本与风险，找到基础教育集团化办学改革中的问题产生的根源，从而更好地推进教育公平。

为促进区域教育均衡发展，缩小校际差距，缓解日益尖锐的择校问题，各地均在政策的号召下，积极推动基础教育集团化办学。如，自2015年起，上海市17个区县将全面实行学区化、集团化办学，至2017年全市学区和集团数预计为118个，覆盖约六成义务教育阶段学校，学生数约占全市学生总数的一半。[1] 近三年来，北京市政府新建10所学校，新增24所优质校，帮扶15所郊区校，西城区更是通过整合调整，使教育集团总数达到17个，“择校热”催生了“集团化办学热”。 [2]改革政策的制定者（政府部门）、改革政策的实施者（学校）和改革的受益者（学生及家长）三者间相互作用，共同促成了集团化办学的产生：（1）为满足人民群众对优质教育的需求，缓解择校矛盾，维护教育公平，政府将小范围的学校手拉手、名校支持薄弱学校等资源配置方式，逐步发展成公立中小学校之间的制度化合作方式；（2）许多知名学校借此机会扩大其社会影响力和美誉度，建立教育品牌；（3）人们的受教育需求逐渐从“能上学”转变为“上好学”，已有的制度安排与现实的教育需求相矛盾，自下而上的改革呼声也促成了集团化办学的产生。

“集团化办学”是从职业教育领域延伸至基础教育领域的概念。基础教育集团化办学是指为了实现区域内教育高水平均衡发展，以一所或几所名校为核心，实现区域内或跨区域的多所学校一体化管理，通过订立共同的教育发展目标，对名校和其他学校的教育资源优化配置及优质教育资源共享，保证集团内所有学校整体发展的一种办学模式和组织管理模式。

为了加快基础教育均衡化、优质化进程，自1999年起，杭州市率先开展基础教育集团化办学探索，2004年全面实施名校集团化战略。同其他改革形式相比，基础教育集团化办学的主要特征为：（1）优质教育资源辐射范围变广，薄弱校能够快速享有优质资源；（2）缩小校际差距，缓解择校矛盾；（3）实现学校间的深度合作与融合，促进学校间优势互补，共同繁荣。[3]

1. 基础教育集团化办学类型

依据教育集团组建主体的类型和层次，我们可将集团化办学分为同层同质型、异层异质型和混合型三种。（1）同层同质型，即集团内学校属于同一层次和同一类型。如，成都市青羊区以石室联合中学、树德实验中学、青羊实验中学三校为核心，组建初中教育集团，引领全区初中发展。其特点是学校深度融合，名校带动同类薄弱学校和新学校的发展。[4]（2）异层异质型，即不同层次和不同类型的学校之间进行联合。如，上海市黄浦格致教育集团由5所学校组成，包括1所高中、2所初中、1所围棋学校和1所小学。[5]其特点是不同层级的学校共享集团内部优质教育资源，各校间相互渗透，贯通融合，一体化发展。（3）混合型，即集团内部既有学校又有非学校团体和利益相关者参加。如，北京市丰台区方庄教育集群以北京市第十八中学为龙头，涵盖高中、初中、小学、幼儿园、职业学校、民办教育机构、社区学院和校外培训机构共27家教育机构。其特点是一定区域内以优质中学牵头来整合各种教育资源，学校之间联合松散。

2. 基础教育集团化办学运作模式

依据集团化办学的管理方式和运行模式，基础教育集团可划分为一体型、合作型和混合型三类。

一体型模式指集团内部法人唯一，以名校为主体，各分校由执行校长负责管理，集团内部有统一的教育理念和管理制度。其特点是“一校多址，统筹管理”。如，北京市的史家教育集团共由6所学校组成，以史家小学为龙头校，包括5所小学和1所九年一贯制学校。在史家小学“和谐教育”理念指导下，各校保留自身教育特色；各校的财务、人事、教育教学以及后勤事务都由教育集团管理委员会统一管理；管理委员由集团校长、书记和执行校长共同担任。

合作型模式是集团内部以名校为主体，名校输出先进教育理念、优秀管理人员以及管理体制，帮扶其他学校。这些学校在人事、财务、师资方面具有独立权，享有充分的自主权。如，杭州市安吉路教育集团，安吉路实验学校仅向景成实验学校提供核心管理人员，输出品牌，而景成实验学校是独立法人，独立办学。

混合型模式主要指不同性质学校间的合作和共同发展。此类教育集团兼具一体型和合作型模式的特征，两者相互嵌套，共同组合成教育集团。如，成都市成华区双林教育集团便属于这种类型。双林教育集团内的双林小学南区、北区和树德小学，学校间的软硬件资源共用，只有唯一法人，各校常务工作由执行校长负责。但集团内部的双庆小学、北新实验小学、龙潭小学等学校仅在办学理念、管理方式、学校品牌上保持一致，各成员校分别独立发展，独立管理，保留自身特色。[6]

集团化办学作为一种强制性制度变迁，在改革中涉及诸多利益群体，包括制度的设计者、决策者、实施者、承担者以及受益者等。然而，各群体间的观念和利益并不总是保持一致，要破解人们的观念障碍和价值冲突，建构新的组织，必然会产生办学成本。同时，强制性制度变迁未能充分考虑不同区域和学校间的差异，忽视了基层学校和群体的内生性需求，且原有利益集团会极力反对因制度更新造成利益格局的重新分配，这些都使得集团化办学充满了风险。

1. 组织规模扩大，增加了实施成本

随着集团内学校数量的增加，为完善治理机构，教育集团纷纷成立新的机构以适应集团发展要求，如学校管理委员会、督导委员会等，该类机构的增设必然会增加改革的管理成本。同时，原有的校际办学理念、管理方式、办学水平以及教师和学生个体认知和能力上的差异，加大了学校间融合的难度，这必然要增加集团管理的协调成本。此外，在强制性制度变迁过程中，为了深入了解集团化办学的指导思想、管理制度、教学理念等，从学校管理层到基层的教学、管理人员都要接受各类培训，这些无疑增加了集团化办学的实施成本。如，北京市的史家教育集团采取扁平化管理方式，实行以管理委员会为决策中心、大年级组为执行主轴的运行架构，并成立了教育督导部门。[7]这些新机构的运转需要必要的组织成本和管理成本。

2. 多类型学校的一体化管理，增加了摩擦成本

集团内学校间的合作本质上是多方主体间的利益博弈。首先，在集团化办学中，公立优质校往往充当输出者角色，它们在向薄弱学校输送优秀管理者或师资、先进教学理念、管理方式、优质教学资源的同时，由于缺乏必要的补充或补偿，也会有一些损失。为了维护学校的声誉，它们往往采取保守型策略，不愿派出优秀教师，对普通校仅提供短期的技术支持、专家咨询等，因此集团内学校之间的合作需要付出成本。其次，集团内教师层面也存在合作的成本。一般来说，优质校教师和管理人员由于担心额外的付出而不愿交流到薄弱校。交流教师的介入也容易使原学校教师因“危机感”而导致不合作。再次，优质校学生和家长也会担心优质教育资源被稀释，因而反对集团化办学。笔者通过对几个教育集团的调研发现，在改革初期，各校仍然沿袭原有的管理模式和教学方式，学校间缺乏深入的沟通和协调，产生了新制度-旧方法的严重不匹配现象，集团化办学进程缓慢，效果没有体现出来。

3. 多重委托代理机构，提升了交易成本

集团化办学自上而下沿着政府—学校的路径发展，内含本区域的公民—地方政府—集团学校校长—分校校长—分校管理团队—分校教师等多重委托代理关系。如，集团的校长作为地方政府的代理人，既对地方教育部门负责，也是集团内部的委托人。协调多层委托代理关系必然增加交易费用。所谓“交易费用”，就是经济制度的运行费用，就是“制度成本”。[8]如，在学校法人独立的背景下，各学校的校长是平等的，但在集团化模式下，总校校长对分校校长有管理责任，集团化办学增加了一个管理层级；作为分校，存在总校和分校双重管理的情况，如果是跨区域办学，分校发展还可能受到两个地方政府的双重约束。目前，尽管在集团化办学中，很多集团都在尝试以年级为单位的扁平化管理，但年级组长（部长）通常是由集团校长任命的，其作为代理人，直接对教学校长和集团校长负责，与执行校长处于同一层级；由于独立校长变为集团内的执行校长，独立法人转变为中层管理者，管理职能的变化需要他们重新适应。总校校长权力过大、执行校长权小责大、分校主管无权有责等权责不对等局面，明显增加了集团内部的交易成本。

1. 学校同质化风险

名校牵头引领下的集团化办学，容易形成“连锁店”，出现同质化特征，导致集团内成员学校丧失本校特色。[9]名校在向薄弱校输出品牌意识、管理方式、师资队伍的同时，也深刻地影响着各校的学校文化，对每所学校的文化建设有着巨大的冲击。如果教育集团管理层不能有效地从整体上制定集团发展规划，就容易造成集团内千篇一律的现象，学校文化趋同，泯灭了其他学校的个性和特色。

2. 品牌稀释风险

成立教育集团的初衷，一是提高薄弱校的教育质量，实现优质教育资源的规模效应；二是加强校际沟通，保证大多数学生都能享受优质教育资源，缓和择校矛盾。但在集团化办学进程中，名校的优质教育资源特别是优秀师资是有限的，过度输出肯定会影响本校发展。名校的优质资源被各校分摊，优秀管理人员和教学人员的大量流动，使得优质教育资源被稀释，[10]带来消费者期望效应递减。名校长期进行帮 45 33814 45 15535 0 0 2583 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 2997扶，势必会对名校自身的教学和管理造成巨大的影响，甚至造成优秀教师单向流出，优质资源被各校均匀吸收，导致自身品牌的美誉度下降和教学质量的滑坡。[11]

3. 道德风险

道德风险是指从事经济活动的人在最大限度增进自身效用的同时做出不利于他人的行为的风险。集团化办学作为政府主导的强制性制度变迁，存在着机会主义行为和“搭便车”现象。如，集团的各层级管理者会出于地区本位和学校本位考虑，作出更加有利于本地区和本校发展的决策，甚至将自身利益凌驾于集团利益之上。同时，集团内部的教育督导部门更多的是对学校基层的管理部门、教学部门和后勤服务进行监督，无法对总校管理监督；各执行校长尽管受集团校长的监督，但缺乏相应的激励和约束制度，其管理行为与集团目标很难保持一致。调研发现，教育集团一般都成立了“校区合作委员会”、“管理委员会”或“理事会”等决策机构，但在大多数教育集团中，名校校长在集团内部更有发言权，更具权威性。由于缺乏针对集团校长设计的激励和约束机制，无形中使得其他学校在集团中处于弱势地位，容易滋生道德风险。

4. 政治风险

“政治风险”泛指一切冲击政治稳定和发展的政治系统内部的因素。[12]这里指政府实施的教育改革在实践中发生扭曲，改革效果不明显，由此导致政府的公信力下降，产生信任危机，还有可能恶化为社会风险。政府作为集团化办学改革的主导者，存在“公共性”和“利己性”的选择冲突，部分区域的教育主管部门和学校会为了维护既得利益，擅自“修正”新的制度安排，或采取变相的手段落实上级政策，导致“制度畸形”或“制度失真”， [13]违背集团化办学初衷，严重损害教育公平。另外，当集团化办学偏离正确的发展路径，不仅固有问题没有得到有效解决，甚至还衍生出新问题，如学校办学自主权萎缩、强制性教师交流、家长的教育选择权丧失、学校特色消失等，这些问题若得不到有效解决，社会公众可能会逐渐丧失对政府的信任，导致新的社会问题的产生。

集团化办学的成本有其合理性与必要性，关键是要使其成本最小化和尽可能化解风险。基础教育集团化办学作为一种新的制度安排，需要观念、制度、机制和文化、环境等方面的协同和持续的变革，对其成本与风险也需要从这些维度来认识和解决。

制度变迁的过程是价值冲突与融合的过程，而意识作为制度变迁的前提，决定了制度变迁的发展路径。要想深入推进集团化办学，必须要克服价值冲突，形成统一的成本与风险意识。因此，制度变迁的主导者、规划者以及实施者在改革进程中必须摒弃“头痛医头，脚痛医脚”的思维，树立整体观，建立改革的成本-效益意识。集团的领导层应当相互信任，减少关于达成学校发展目标、教学理念、管理制度等方面“一致同意”的实施成本和交易费用，集团内的基层管理人员和教学人员更应当舍弃利己主义价值观，修正自己的个人行为，减少在集体行动中摩擦行为的产生。[14]此外，集团应营造风险文化，强调决策中的风险伦理和责任伦理，将风险意识视为日常工作的一部分，唤醒每个人的责任意识。政府要利用大众媒体进行风险宣传和教育，营造集团化办学的良好的舆论生态环境。

第一，政府作为基础教育改革的发起者和倡导者，是改革成本分担的主体。一方面，政府要继续加大对基础教育领域的投入；另一方面，也要采取其他措施以形成合理的成本分担机制。[15]政府既要保证名校在推动集团化办学过程中的专项资金支持，如“薄弱校”“新校”，也应当支付名校一部分经费，作为帮扶补偿。第二，集团学校在改革中应当分担一部分改革成本，无论是优质校还是普通校，都需要明确各自职责，由教育集团内部的管理委员会统筹和监督执行。第三，政府应制定激励政策，鼓励社会人士投资或捐资，支持集团化改革。

制度保障是关键，完善制度规范，形成外部保障机制，可有效减少改革成本，化解可能风险。要确保制度变迁顺利进行，就必须要利用政策工具调节改变原有利益格局造成的波动，从制度上保障改革的实施。第一，政府成立专门的管理机构，加大对集团化办学的资金支持力度，并建立弹性动态教师编制（不列入各校编制预算中），给予集团化办学一定的政策倾斜；建立统一的工资标准和考核制度，保证集团内教师同工同酬；建立奖励机制，定期评选优秀教育集团及个人，并给予贡献奖。第二，建立激励约束机制，规避集体行动困境——“搭便车”行为。[16]完善集团管理委员会制度，合理配置集团校长的权力和责任，形成集团内部决策、协调、执行和监督一体化运行机制，避免机会主义行为的发生；建立共同体意识，改变原有的个体意识和分散管理，实现由“学校人”向“集团人”身份转换；加强政府对集团化办学过程的监督，及时纠正集团化办学的偏差；完善管办评分离管理机制，引进第三方评估，并向社会公布评估结果，充分发挥社会监督的作用。第三，建立集团化办学风险评估机制。[17]通过专家论证，建立集团化办学的风险评估指标体系，建立常态化的风险评估和预警机制，避免行政化改革、“跟风式”改革、过度化改革带来的政治、经济和文化等风险。

集团化办学政策的制定者、实施者以及受益者要努力营造合作文化环境，形成统一认识，才能够发挥整体优势，形成合力，推动教育改革顺利前行。首先，政策的制定者要树立公平、公正、公开的改革理念。在研究基础教育发展规律和广泛听取各方意见的基础上，加强论证，并建立集团化学校合作治理的考核、奖励和宣传机制。因此，政府只有敢于直面集团化办学存在的问题，聆听人民大众的声音，才能有针对性地加以改进。其次，集团要致力于建立协同发展的共同愿景，营造合作共赢的文化氛围。既要强调优质资源的共享，也强调个体的贡献；既强调共同的发展目标，也强化分校和教师个人的特色发展；通过分布式管理和深度融合，创新集团学校共同发展模式。最后，让利益相关者成为集团化办学制度变迁的利益主体。集团化办学作为教育综合改革的产物，打破了以往单一、封闭的办学格局，这虽然造成了既得利益者的损失，但可以使更多的学生受益。这就既需要学生和家长的理解，更需要全社会参与到集团化办学改革之中，自觉成为改革献言者、监督者、促进者。

当前，集团化办学蔚然成风，俨然已成为教育改革的“新宠”。越是面对这样的热潮，改革决策者就越要“冷思考”，沉着面对办学中的问题，冷静思考改革成效，反思集团化办学改革是否符合政策初衷，是否维护了教育公平。与盲目扩张集团化办学的规模相比，这对改革者来说或许更有价值。

（责任编辑：金平）