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#《防范和处置非法集资条例》解读
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根据公安部官网公布的数据显示[1]，2020年全国公安机关全年共立案侦办非法集资犯罪案件6800余起，涉案金额1100余亿元，抓获犯罪嫌疑人约1.6万名，从境外10余个国家和地区缉捕外逃犯罪嫌疑人80余名。可见，我国的非法集资案件涉众范围之广、涉及金额之大、案件数量之多。
与之相比，我国的行政监管领域对非法集资案件的处置，远远低于刑事司法手段的力度。究其原因，行政监管领域对非法集资案件的处置主要依据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称“《双非取缔办法》”），但由于《双非取缔办法》出台的时间较早，且规定偏向原则性规定，不利于有关监管执法部门执行落地，从而导致实践层面上无法对非法集资行为或非法集资人进行依法、有效的打击。 2018年以来，我国私募基金与P2P平台的爆雷风险集中爆发后，终于在2021年2月10日迎来了《防范和处置非法集资条例》（以下简称“《条例》”）的公布。《条例》将于2021年5月1日起施行，取代《双非取缔办法》。在《条例》出台后，不少公司关心在《条例》规定之下，自身的运营模式是否可能涉及非法集资风险；在与其他主体合作时，如何避免因合作机构非法集资而牵连自身被认定为非法集资协助人的风险；在过往或者为未来进行投资时，如何被认定为非法集资参与人，或已经被认定为非法集资参与人后，能否减少甚至挽回自身损失等等。
对此，我们将聚焦于《条例》对市场主体的影响及应对措施等方面，对《条例》进行深度解读。
非法集资的概念由来已久。1998年出台、2011年修订的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中，虽未提及非法集资的概念，而是使用“非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”的表述，但已具有非法集资概念的雏形；1999年出台的《中国人民银行关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（以下简称“《取缔通知》”）中首次明确规定了非法集资的定义，2007出台的《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（以下简称“《非法集资通知》”），列举了非法集资的三项特征；2021年出台的《条例》中又对非法集资进行了不同的定义。我们总结非法集资定义变化、沿革如下： | |
| 1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第588号2011年修订） | 此办法并未提及非法集资，而是使用“非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”的表述。具体如下：A．非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；B．变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。 |
| 1999年《中国人民银行关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（银发〔1999〕41号） | 非法集资是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。它具有如下特点:A.未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资;B.承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或其他形式; |
| 2007年《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号） | 一是未经有关监管部门依法批准，违规向社会（尤其是向不特定对象）筹集资金。如未经批准吸收社会资金；未经批准公开、非公开发行股票、债券等。二是承诺在一定期限内给予出资人货币、实物、股权等形式的投资回报。有的犯罪分子以提供种苗等形式吸收资金，承诺以收购或包销产品等方式支付回报；有的则以商品销售的方式吸收资金，以承诺返租、回购、转让等方式给予回报。三是以合法形式掩盖非法集资目的。为掩饰其非法目的，犯罪分子往往与受害者签订合同，伪装成正常的生产经营活动，最大限度地实现其骗取资金的最终目的。 |
| A.定义：非法集资是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。B.根据《条例》答记者问的内容，非法集资具有三要件：一是“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”，即非法性；二是“许诺还本付息或者给予其他投资回报”，即利诱性；三是“向不特定对象吸收资金”，即社会性。C.参考《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的规定[2]，国家金融管理部门是指：中国人民银行、国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构和国家外汇管理局。 |
通过对《条例》与《取缔通知》的比对，可以发现《条例》中“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”的定义，较之《取缔通知》中“单位或个人未依照法定程序经有关部门批准”的定义涵盖的范围有所限定，较为明确地指向“国家金融管理”范围；此外《取缔通知》及《非法集资通知》中都规定非法集资具有以合法形式掩盖其非法集资的性质/目的，但《条例》中并未提及，结合《条例》行政法规的性质，相关行为主体的主观状态的判断不属于是否承担违法责任判断标准之一。2.行政监管领域与刑事司法领域对比
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| 2011年《最高院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（简称2011年《非法集资司法解释》） | 第一条 违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为，同时具备下列四个条件的，除刑法另有规定的以外，应当认定为刑法第一百七十六条规定的“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”：（一）未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；（二）通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；（三）承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报； |
| 2019年《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》 | 其中规定，违反国家金融管理法律法规即对“非法性”的认定应当以国家金融管理法律法规作为依据。对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以根据法律规定的精神并参考中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等行政主管部门依照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则等规范性文件的规定予以认定。 |
（1）2011年《非法集资司法解释》与《条例》对非法集资的定义较为类似，且2019年发布的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》中，对“违反国家金融管理法律法规”进行了扩大性解释，与《条例》中的“违反国家金融管理规定”的内涵趋于一致。（2）与《条例》不同，2011年《非法集资司法解释》规定非法吸收公众存款行为或变相吸收公众存款行为还具有“公开性”的特征，即“通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传”。若要求非法集资行为也具备“公开性”，即通过各种渠道公开传播吸收资金，可能已经产生较为严重的社会性影响，不符合《条例》第四条规定的“防范为主、打早打小”的原则。目前《条例》中列举了几种典型的非法集资行为，其行为与2011年《非法集资司法解释》中关于非法吸收公众存款的规定存在类似（类似条款详见下表标蓝处）。具体对比如下：
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| 1.设立互联网企业、投资及投资咨询类企业、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织吸收资金；2．以发行或者转让股权、债权，募集基金，销售保险产品，或者以从事各类资产管理、虚拟货币、融资租赁业务等名义吸收资金；3．在销售商品、提供服务、投资项目等商业活动中，以承诺给付货币、股权、实物等回报的形式吸收资金；4．违反法律、行政法规或者国家有关规定，通过大众传播媒介、即时通信工具或者其他方式公开传播吸收资金信息； | 1．不具有房产销售的真实内容或者不以房产销售为主要目的，以返本销售、售后包租、约定回购、销售房产份额等方式非法吸收资金的；3．以代种植（养殖）、租种植（养殖）、联合种植（养殖）等方式非法吸收资金的；4．不具有销售商品、提供服务的真实内容或者不以销售商品、提供服务为主要目的，以商品回购、寄存代售等方式非法吸收资金的；5．不具有发行股票、债券的真实内容，以虚假转让股权、发售虚构债券等方式非法吸收资金的；6．不具有募集基金的真实内容，以假借境外基金、发售虚构基金等方式非法吸收资金的；7．不具有销售保险的真实内容，以假冒保险公司、伪造保险单据等方式非法吸收资金的；10．利用民间“会”、“社”等组织非法吸收资金的； |
此外，除了以上常见的非法集资典型类型外，还需关注其他有关司法或监管部门发布文件，可能作为认定非法集资行为的参考依据，具体如下：
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| 国家广播电视总局办公厅发布《总局办公厅关于停止播出影视剧项目非法集资类广告的通知》 | 自即日起，各广播电视播出机构、网络视听节目服务机构立即停止播出以投资影视剧项目名义宣传非法集资活动的广告，并举一反三，全面清查所有在播和拟播广告，凡存在类似问题的，一律停止播出。 |
| 民政部、中国银行保险监督管理委员会、国家市场监督管理总局发布《关于以养老服务名义非法集资、欺诈销售“保健品”的风险提示》 | 其中对存在四种特征的养老服务提出警示：“一、 高额返利无法实现。二、 资金安全无法保障。三、 健康需求无法满足。四、 运营模式存在违法风险。” |
| 中国银行保险监督管理委员会、中共中央网络安全和信息化委员会办公室、公安部、人民银行、国家市场监督管理总局下发《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》 | 一些不法分子打着“金融创新”“区块链”的旗号，通过发行所谓“虚拟货币”“虚拟资产”“数字资产”等方式吸收资金，侵害公众合法权益。此类活动并非真正基于区块链技术，而是炒作区块链概念行非法集资、传销、诈骗之实。 |
| 教育部办公厅发布《关于进一步加强防范非法集资有关工作的通知》 | 提醒社会公众对如下行为提高警惕：“一是以“看广告、赚外快”“消费返利”为幌子的；二是以境外投资股权、期权、外汇、贵金属等为幌子的；三是以投资养老产业可获高额回报或“免费”养老为幌子的；四是以私募入股、合伙办企业为幌子，但不办理企业工商注册登记的；五是以投资虚拟货币、区块链等为幌子的；六是以“扶贫”“互助”“慈善”等为幌子的；七是在街头、商场、超市等发放广告传单的；八是以组织考察、旅游、讲座等方式招揽老年群众的；九是“投资、理财”公司、网站及服务器在境外的；十是要求以现金方式或向个人账户、境外账户缴纳投资款的。” |
| 国家卫生和计划生育委员会发布《国家卫生计生委关于做好卫生计生行业防范和处置非法集资工作的通知》 | 要密切关注非法集资的新手法，对于以“虚拟货币”、“金融互动”、“消费返利”、“医疗养老投资”等名义吸收公众资金的行为要高度警惕。 |
| 国家工商行政管理总局下发《国家工商行政管理总局严密防范利用预付消费进行非法集资的提示》规定 | 近段时间以来，个别不法分子假借办理预付卡或预付消费的名义从事非法集资活动，给部分群众造成经济损失。此形式非法集资的主要特征有：一是通过传单、广告、业务员推广、购卡人员推荐等各种途径公开宣传；二是不以真实消费为目的，承诺在一定期限内向购卡人返还购卡资金、预付资金并支付一定利息；三是以购买“预付卡”、“购物卡”或“预付消费”等名义向社会公众吸收资金。 |
| 2016年“防范打击非法集资、保护金融消费者合法权益”活动启动仪式上，北京市金融局公布了虚构民营银行、打着“养老”旗号、以高息利诱集资诈骗等七种非法集资的典型形式[3] | (一) 假冒民营银行的名义，借国家支持民间资本发起设立金融机构的政策，谎称已经获得或者正在申办民营银行的牌照，虚构民营银行的名义发售原始股或吸收存款。(二) 非融资性担保企业以开展担保业务为名非法集资。主要有两种形式：一是发售虚假的理财产品；二是虚构借款方，以提供借款担保名义非法吸收资金。(三) 打着境外投资、高新科技开发旗号，假冒或者虚构国际知名公司设立网站，并在网上发布销售境外基金、原始股、境外上市、开发高新技术等信息，虚构股权上市增值前景或者许诺高额预期回报，诱骗群众向指定的个人账户汇入资金，然后关闭网站，携款逃匿。(四) 以“养老”的旗号非法集资，主要有两个突出的形式：一是以投资养老公寓、异地联合安养为名，以高额回报、提供养老服务为诱饵，引诱老年群众“加盟投资”；二是通过举办所谓的养生讲座、免费体检、免费旅游、发放小礼品方式，引诱老年人群众投入资金。(五) 是以高价回购收藏品为名非法集资，以毫无价值或价格低廉的纪念币、纪念钞、邮票等所谓的收藏品为工具，声称有巨大升值空间，承诺在约定时间后高价回购，引诱群众购买，然后携款潜逃。(六) 互联网投资中介平台(P2P)，虚构投资项目，私设资金池，违规自融自担，宣称风险备用金由银行监管但却未充分披露相关监管信息，以高息为诱饵，进行集资诈骗。(七) 通过发布媒体广告、举行财富讲座、散发传单、微信、博客、电子邮件等形式，以销售理财产品、基金产品等为载体，承诺高收益，向社会公众募集资金。 |
| 在中国银监会302会议室举行新闻发布会上，公安部经济犯罪侦查局副局长韩浩发表讲话 | 公安机关在工作中主要发现有以下六个典型手法，具体如下：第一种是假冒民营银行的名义，借国家支持民间资本发起设立金融机构的政策，谎称已经获得或者正在申办民营银行的牌照，虚构民营银行的名义发售原始股或吸收存款。第二种类型是非融资性担保企业以开展担保业务为名非法集资，这个主要是两个方面：一是发售虚假的理财产品，二是虚构借款方，以提供借款担保名义非法吸收资金。第三种类型是打着境外投资、高新科技开发旗号，假冒或者虚构国际知名公司设立网站，并在网上发布销售境外基金、原始股、境外上市、开发高新技术等信息，虚构股权上市增值前景或者许诺高额预期回报，诱骗群众向指定的个人账户汇入资金，然后关闭网站，携款逃匿。第四种类型是打着“养老”的旗号。突出表现在一是以投资养老公寓、异地联合安养为名，以高额回报、提供养老服务为诱饵，引诱老年群众“加盟投资”；二是通过举办所谓的养生讲座、免费体检、免费旅游、发放小礼品方式，引诱老年人群众投入资金。第五种类型是以高价回购收藏品为名非法集资。以毫无价值或价格低廉的纪念币、纪念钞、邮票等所谓的收藏品为工具，声称有巨大升值空间，承诺在约定时间后高价回购，引诱群众购买，然后携款潜逃。第六种类型是假借P2P名义非法集资。即套用互联网金融创新概念，设立所谓P2P网络借贷平台，以高利为诱饵，采取虚构借款人及资金用途、发布虚假招标信息等手段吸收公众资金，突然关闭网站或携款潜逃。韩浩提醒说，非法集资犯罪手法层出不穷，投资者需增强风险意识，谨慎选择投资渠道。投资过程中，既要考察有关企业是否合法注册，也要分析其承诺的高额回报是否合理，更要考察其吸收资金行为是否符合金融管理法律规定，不要被其耀眼的招牌、诱人的项目，特别是资金实力和高额的注册资本所迷惑。还有的通过群发短信、电话推销，在路边、商场等公共场所摆摊，设点散发传单等更“不靠谱”，对此要高度警惕，谨防上当受骗。 |
2.对私募基金及P2P平台的影响
目前，我国非法集资风险较为集中的私募基金和P2P平台等行业的业务模式，即具备“设立互联网企业、投资及投资咨询类企业吸收资金”的外观，但私募基金和P2P平台是否属于非法集资，我们认为需要结合《条例》规定的非法集资三性进行逐一判断。
举例而言，截至2020年12月，全国在营P2P平台已经压降为零，存量P2P平台均需按照其所在互联网金融整治办或其他有权监管部门的要求，进行业务清退。可见，P2P平台并未具备“吸收资金”的合法性基础，若P2P平台存在以向投资人（一般通过互联网获取的客户可理解为不特定对象）承诺还本付息的方式吸收资金，即P2P平台在吸收资金时既属于信用中介而非信息中介，则此类P2P平台被认定非法集资的可能性较大；
但对于一部分特别是仅进行信息中介业务的P2P平台而言，其在退出过程中按照有关监管部门的要求，以P2P平台或其实际控制人、股东或者其他关联主体的名义为P2P平台的存量业务原则上要求承担“兜底”偿还义务。我们认为，此类P2P平台或其关联方承诺还本付息或给予其他回报并非出于吸收资金的目的，而是基于遵守《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》（整治办函[2018]175号文）等网贷风险整治规定及化解网贷风险的目的采取的业务清退手段。因而，对于此类平台采取的“兜底”行为不宜定性为非法集资。
（三）非法集资人认定与合规建议
目前非法集资手段极具复杂性，表现形式多样。有的打着“支持地方经济发展”、“倡导绿色、健康消费”等旗号，有的引用产权式返租、电子商务、电子黄金、投资基金等新概念，手段隐蔽，欺骗性很强。但归根究底，对非法集资行为的认定，需要对非法集资三个要件进行逐一论证，即若某企业的运营模式存在对外吸收资金时，需要关注：（1）吸收资金的行为是否已经国务院金融管理部门依法许可或者依据国家金融管理规定；（2）在吸收资金时是否以任何口头或者书面方式直接或间接的方式向吸收资金的主体许诺还本付息或者给予其他投资回报；（3）企业所吸收的资金是否来自不特定对象。在2011年《非法集资司法解释》中将 “亲友”及“单位内部特定对象”排除在“不特定对象”以外，但在2019年发布的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》中，又规定存在如下三种情形的，向亲友或单位内部人员吸收的资金亦计入犯罪金额：a.在向亲友或者单位内部人员吸收资金的过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的；b.以吸收资金为目的，将社会人员吸收为单位内部人员，并向其吸收资金的；c.向社会公开宣传，同时向不特定对象、亲友或者单位内部人员吸收资金的。因此，需要进行灵活把握。此外，《条例》规定各省、自治区、直辖市可以根据本条例制定防范和处置非法集资工作实施细则。因此，一般企业在日常经营过程中，还需关注各地不定时出台的防范和处置非法集资工作实施细则，做好相应合法合规工作，以避免触犯非法集资的风险。2.市场主体如何避免被非法集资执法活动或举报/报告机制误伤？目前，《条例》赋予地方监管部门较为明确的执法权，还规定任何单位和个人有权对非法集资行为进行举报，居民委员会、村民委员会应对所在区域涉嫌非法集资行为向有关部门进行报告。在《条例》正式实施后，对于部分企业而言，其自身业务模式可能具备部分非法集资典型行为的外观，因而可能受到非法集资执法活动的影响，也可能遭受来自竞争对手、员工、服务客户或者其他利益相关者的举报或有关主体的报告。对此，我们建议：（1）对照《条例》进行提前合规自查。企业应通过调整业务模式、调整协议文本、调整宣传手段等降低或者隔离与《条例》中非法集资的“三性”的关系；可以考虑聘请专业的律师事务所进行合法合规论证，协助自身对业务模式是否涉嫌非法集资风险进行判断，以降低被认定为非法集资人的风险。A.建立风险管理制度。明确各部门的风险管理职能，制定监管部门上门执法、被举报或被报告等突发情况的应对措施；B.对员工加强培训。加强员工的合法合规意识，必要时开展风险演练，以应对不同监管部门上门执法的突发场面等；C.加强声誉风险应对措施。《条例》规定的举报制度可能不必然导致企业被认定非法集资人，但极容易对企业自身的声誉产生影响，因此，我们建议企业可参考《银行保险机构声誉风险管理办法（试行）》的规定，加强应对被举报或被媒体大肆宣扬涉嫌非法集资风险所引发的声誉受损的影响。（3）重点关注地方监管对于《条例》细则的立法，充分关注地方监管对《条例》的理解和执行，如地方监管对于“非法集资”情形的列举；如非法集资行政认定与刑事责任之间的衔接问题；再如企业如涉及多地开展业务，还应关注不同地区对于《条例》执行的差异性，以及对自身业务模式发展的影响。（4）上市公司及其附属公司应注意做好信息披露工作。在面临未来地方监管按照《条例》执法过程中，上市公司或者其附属公司收到的相关“警示约谈函”、“责令整改通知书”、“行政执法通知书”、“非法集资认定书”、“行政处罚通知书”等执法文件，需要结合交易所、证监会的相关规定，做好信息披露（是否披露、披露时间和披露的内容）。对于该信息披露的影响，需要与地方监管做好事先的沟通，避免非法集资认定错误或者披露内容让市场误解引起不必要的波动，例如按照《条例》第十八条，“警示约谈和责令整改”是作为第二章“预防”的要求，并非属于《条例》第二十一条的处置措施，为此对于该类预防性质的约谈、整改内容，是否也要对外披露，需要进一步研究。（5）若企业遇到非法集资行政执法，应注意保存相关执法文件，如认为有关部门认定非法集资认定有误或者执法不当，应考虑通过正当程序提起行政复议、行政诉讼等救济途径。
根据《条例》的规定，非法集资协助人是指明知是非法集资而为其提供帮助并获取经济利益的单位和个人。一般企业或者个人可能认为，《条例》中认定非法集资协助人是以对非法集资行为“明知”为前提，因而在与一般合作机构合作时，只要通过协议的方式要求合作机构保证自身业务模式合法合规，那么即便该合作机构最终被认定为涉嫌非法集资甚至有关刑事犯罪行为时，自身可以免责。但是，《条例》对于市场主体的要求远非如此，简单的“免责条款”已不足以完全排除风险，主体责任贯穿服务提供全程。在不同的业务模式下，不同企业或个人应尽的注意义务是不同的，相应的法律风险及应对措施亦不同。具体如下：《条例》中强调了广告经营者[4]、广告发布者[5]、互联网信息服务提供者、金融机构、非银行支付机构等特殊主体的法律义务以及相应的法律责任（具体内容详见下表），此外还着重提出“广告费、代言费、代理费”等费用属于清退集资资金来源。根据《条例》，我们梳理了广告公司、明星经纪公司、互联网信息服务提供者等主体，应履行的相关合规要求。
主体类型 | | |
| 1.应当加强对用户发布信息的管理，不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法集资的信息。2.发现涉嫌非法集资的信息，应当保存有关记录，并向处置非法集资牵头部门报告。 | 互联网信息服务提供者未履行对涉嫌非法集资信息的防范和处置义务的，由有关主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得；拒不改正或者情节严重的，处10万元以上50万元以下的罚款，并可以根据情节轻重责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下的罚款。 |
| 1.除国家另有规定外，任何单位和个人不得发布包含集资内容的广告或者以其他方式向社会公众进行集资宣传。2.应当依照法律、行政法规查验相关证明文件，核对广告内容。3.对没有相关证明文件且包含集资内容的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。 | 广告经营者、广告发布者未按照规定查验相关证明文件、核对广告内容的，由市场监督管理部门责令改正，并依照《中华人民共和国广告法》的规定予以处罚。 |
| 1.建立健全内部管理制度，禁止分支机构和员工参与非法集资，防止他人利用其经营场所、销售渠道从事非法集资；2.加强对社会公众防范非法集资的宣传教育，在经营场所醒目位置设置警示标识；3.依法严格执行大额交易和可疑交易报告制度，对涉嫌非法集资资金异常流动的相关账户进行分析识别，并将有关情况及时报告所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构和处置非法集资牵头部门。 | 金融机构、非银行支付机构未履行防范非法集资义务的，由国务院金融管理部门或者其分支机构、派出机构按照职责分工责令改正，给予警告，没收违法所得；造成严重后果的，处100万元以上500万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，处10万元以上50万元以下的罚款。 |
| 应当加强行业自律管理、自我约束，督促、引导成员积极防范非法集资，不组织、不协助、不参与非法集资。 | |
| 应当开展防范非法集资公益宣传，并依法对非法集资进行舆论监督。 | |
（二）持牌机构、上市公司、专业中介机构等受到诸多监管规则或职业规则约束的主体对于这些主体而言，一般需要对其自身的合作机构进行充分的合作前的尽调。若此类机构没有进行对合作机构进行尽调或者尽调手段不够充分，有可能被认定为未履行充分的注意义务，而难以逃脱作为非法集资协助人的法律风险。即便最终未被认定为非法集资协助人，该等主体仍可能遭受其所在行业的其他行政监管处罚。对于一般主体而言，尽管监管规定约束较少，但在与合作机构（尤其是涉嫌非法集资的机构）合作前及合作过程中，仍应该尽到最基础的注意义务，例如《条例》中已经明确“除法律、行政法规和国家另有规定外，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理财”、“财富管理”、“股权众筹”等字样或者内容。”，而与其合作的合作机构的名称中存在该等字样，一般主体是否尽到核验合作机构的有关资质证照等一般注意义务，否则仍存在被认定为非法集资协助人的风险。因此，我们认为，每个市场主体（包括企业与自然人）在与合作机构开展合作前，应对合作机构（尤其是对外吸收资金的合作机构）的资质证照情况、运营模式的合规情况、涉诉被处罚情况、外部舆论情况等开展必要且充分的尽调，并保存相应的证据，以降低自身法律风险。
在《条例》中，并未明确非法集资参与人的概念。参照2019年1月30日最高人民法院、最高人民检察院、公安部公布的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》的规定，集资参与人即是指向非法集资活动投入资金的单位和个人，为非法集资活动提供帮助并获取经济利益的单位和个人除外，如融资平台上出借资金之人。为了避免成为非法集资参与人，我们认为，一般个人或企业在日常生产经营/生活中应当多关注非法集资的案例及典型手段，多参与及关注有关政府执法部门或金融机构开展的各项非法集资教育活动；一般个人或企业在对外支付资金或者通过借款方式支付资金时，需要特别关注如下问题：1.若为投资行为，是否了解具体项目背景、被投资对象是谁？资金是否受到监管？资金是否支付给个人或者与合同约定不一致的主体？投资项目发起人是否具备吸收资金的资质？是持有股权、债权还是其他的权益、是否可以办理工商变更或者有书面协议明确约定？有关权益能否变现等；2.若为理财行为，是否通过正规的渠道购买？理财产品的发起人是否具备合法资质？资金是否受到监管？还款时间是什么时候？收益情况如何？回款是否具备资质的担保或保险等；3.若购买产品或服务行为，除了前述内容以外，该等产品或服务是否真实存在，是否需要先交纳高额保证金或其他不合理的费用等。《条例》中明确规定，因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。此条规定延续了《双非取缔办法》的规定，并非属于新创条款。我们关注到部分自媒体认为这个条款相当于“国家、政府放弃了自己”“本金不受保障，血本无归”等。但是，我们认为，对于此条款的解读不应如此悲观。具体可从如下角度分析：1. 在行政监管领域，《条例》要求“非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督。”即要求非法集资人、非法集资协助人承担起清退资金的法律义务，并在第二十二条、第二十三条、第二十四条等赋予处置非法集资牵头部门及有关监管部门相应的执法权，要求非法集资人和协助人立即停止非法集资行为，有权行使查封、扣押、责令非法集资人和协助人追回及变现财产、对有关人员采取限制出境等权利，以避免集资资产被转移、出境或处置，以保障非法集资参与人的权益。2.在司法领域，依据《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》的规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当通过及时公布案件进展、涉案资产处置情况等方式，依法保障集资参与人的合法权利。集资参与人可以推选代表人向人民法院提出相关意见和建议；推选不出代表人的，人民法院可以指定代表人。人民法院可以视案件情况决定集资参与人代表人参加或者旁听庭审，对集资参与人提起附带民事诉讼等请求不予受理。”，其中明确保障了非法集资参与人的合法权利。而在实践中，非法集资参与人的民事追偿权益，在刑事案件立案前，也可通过向法院起诉或依据仲裁条款提起仲裁的方式，维护自身权益。按照2019《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》的规定，“查封、扣押、冻结的涉案财物，一般应在诉讼终结后，返还集资参与人。涉案财物不足全部返还的，按照集资参与人的集资额比例返还。”由此可知，非法集资参与人遭受的损失会根据集资款的清退情况，按照集资参与人的集资额比例，在诉讼执行程序结束后统一清退。如轰动一时的P2P平台E租宝在2020年1月启动集资款退还工作，向集资参与人退还金额比例约为35%。对于不足部分的损失，才按照《条例》的规定，由参与者自行承担。因此，《条例》及其他有关法律法规、司法解释等规定已从多方面保障非法集资参与人的合法权益，但非法集资本身即属于违法违规甚至刑事犯罪的行为，没有任何主体能够对非法集资参与人的损失进行“兜底”。
近年来，我国非法集资活动猖獗、涉及面广、极具隐蔽性和复杂性、危害极大。此次国务院颁布的《条例》，将防范和处置非法集资上升到行政法规的层面，法律层级更高，权威性更强，威慑力更大。同时《条例》还明确了金融管理部门和地方政府的相应职责，使打击非法集资的行为更加有法可依。因此，对于市场主体而言，需要从如下方面做好合规工作：（一）重视《条例》正式实施后的影响，提高合法合法意识《条例》第十三条规定的金融机构、非银行支付机构的防范非法集资义务，可以有效地从资金渠道防范非法集资活动；第十六条及第十七条分别规定的举报和报告机制，可以让过去趋于隐蔽的非法集资活动变得透明化；第三十七条对国家机关工作人员怠于履行非法集资防范及处置职责的法律后果进行了明确规定，可以有力推动国家机关工作人员主动作为，加强对非法集资活动的处置。在《条例》正式实施后，过去有关监管部门缺少执法权、怠于履行职权的监管执法环境可能一去不复返，涉嫌非法集资的市场主体即将迎来面临强监管、强执法的时代。因此，有关市场主体应当充分重视《条例》正式实施后的影响，不应再以“事不关己，高高挂起”的心态应付企业的合法合规工作。（二）关注《条例》对市场主体提出的新要求，加强合法合规工作《条例》明确了防处并重的综合治理格局及“防范为主”的原则。在防范方面，《条例》对互联网信息服务提供者、广告经营者、广告发布者、金融机构、非银行支付机构等市场主体提出了防范非法集资的义务，同时设置了违反前述义务的法律责任；在处置方面，《条例》明确了几种非法集资典型行为，并明确了非法集资人、非法集资协助人的法律责任后果。因此，不同市场主体应在《条例》正式实施前，加强学习及研究《条例》的各项规定，必要时聘请专业法律服务机构，对自身业务模式进行法律风险判断，并及时调整有关业务模式，以避免触犯《条例》的有关规定。（三）提高非法集资活动辨别能力，避免参与非法集资活动尽管《条例》已从政府部门执法职能、工作机制、市场主体参与等多方面加强对非法集资活动的防范及处置，但对于非法集资参与人受到的损失，《条例》仍延续过去的规定，明确由集资参与人自行承担。因此，对于普通市场主体而言，在与第三方开展合作或从事投资行为过程中，应当加强非法集资风险意识防范，提高非法集资活动的辨别能力，对合作机构或被投机构进行充分、必要的尽调，以最大限度避免参与非法集资活动，承受财产损失甚至人身损害等严重后果。综上所述，本文仅从《条例》对不同市场主体的影响方面进行了解读分析，并提出相关的合规建议。但《条例》出台后，不同主体可能承担的民事责任、刑事责任、行政责任情况，以及不同法律责任之间适用顺序及相互衔接等问题，我们将在本系列文章第四篇：“《防范和处置非法集资条例》解读（四）——法律责任篇”中详细展开，敬请期待。
[1]来源于中华人民共和国公安部官网https://app.mps.gov.cn/gdnps/pc/content.jsp?id=7645244
[2]《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的规定：本意见所称“金融管理部门”是指中国人民银行、国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构和国家外汇管理局。
[3]来源于新京报https://www.bjnews.com.cn/detail/155150327314942.html《北京官方公布非法集资典型形式：P2P等上榜》
[4]《中华人民共和国广告法》规定，广告经营者是指接受委托提供广告设计、制作、代理服务的自然人、法人或者其他组织。
[5]《中华人民共和国广告法》规定，广告发布者是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的自然人、法人或者其他组织。
【后续解读文章预告】（我们将在后续解读文章中深入探讨，敬请期待）一、监管主体篇：职权与责任
二、市场主体篇：有所为与有所不为
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