论文推介 | 威尔逊是行政学的创始人吗？一场争论——代主持人按语

导语：威尔逊与行政学起源——从后世论辩重回历史经典

张桐[1]

      在行政学闭卷考试中经常能看到上述的题目，其标准答案是伍德罗·威尔逊1887年的《行政之研究》。为了考察该专业本科生对教材里基本知识点的掌握程度，此类题目尚可接受。但是，几年前我开始给研究生教授“行政学理论”课程，我告诉他们，理论研究的起点之一是对主流观点的质疑，并引用了有关威尔逊创始人地位的争议作为例子，但我发觉，此时台下的学生瞪大了双眼……其实，是我对他们的惊讶感到了惊讶。因为，即使不谈国外学术界对相关议题的许多争辩，国内学者也已有相关讨论（尽管很少）[2]。后来，我不得不选择一组上世纪80年代的文献，让学生们分组阅读并予以展示。但当我发现这种情况并非某一届的个案时，我请上课的学生对这组文章做初步的翻译，并尝试公开发表，以让更多的本专业学生（可能也包括一些研究者）对这门学科有更多的认识。

       其实，面对（美国）行政学开始于威尔逊1887年《行政之研究》这样的极简论断，稍加思索，就会产生很多疑问。行政学真的产生于1887年吗？事实上，就《行政之研究》这篇论文而言，初稿是威尔逊在1886年的一次演讲中呈现的，仅基于这一事实，我们就将这门学科的起源往前推了一年，而且这一点毫无争议。其次，所谓“开山”，难道这篇论文真的就横空出世了？仅就威尔逊自身的研究进路来看，1885年末，威尔逊就开始写作“参议院的礼遇”（Courtesy of the Senate）、“对行政的注解”（Notes on Administration）以及“统治的艺术”（The Art of Governing）等与行政密切相关的文章，其对一年后《行政之研究》的迅速完成起到了非常重要的作用。[3]可惜的是，这些文献被淹没在了“开山之作”的桂冠之下。除此之外，更不用说威尔逊的《国会政体》（Congressional Government: A Study in American Politics）[4]《内阁制政府》(Cabinet Government in the United States)[5]等更早期的成果为此文的诞生已埋下了许多种子[6]。最后，“鼻祖”之前再无前辈了吗？这不仅涉及威尔逊的思想来源，例如《行政之研究》中本身就提及的斯坦因（Lorenz Von Stein）和布隆赤里（Johann Bluntschli）等人，也包括许多行政学师生都熟悉的同时期的伊顿（Dorman B. Eaton）等人，还有许许多多被较少提及的名号。[7]

       本专栏选译的三篇文献就是里佩尔（Paul P. Van Riper）和科万（Kent A. Kirwan）之间围绕威尔逊地位的一次辩论。此二人均为各自派别的代表性人物。第一篇里佩尔的文章发表于1983年11-12月的《公共行政评论》（Public Administration Review）上，作者提出了威尔逊并非行政学创始人这一“非正统的观点”。1983年，既是《彭德尔顿法案》——美国行政学的现实来源之一——颁布一百周年，也即将迎来《行政之研究》发表一百周年，里佩尔在文章开头就以“周年纪念总会让人们重审过去及其意义。本文对美国行政演进的回顾就源于这样一种刺激——即将到来的伍德罗·威尔逊1887年《行政之研究》一文的百年纪念”来引出他的写作动机。简单地说，里佩尔对其非正统观点的论证可以分为两种路径。第一种——看起来言之凿凿——是基于对威尔逊影响力的重估。例如，里佩尔指出，《行政之研究》一文在发表后的六十年时间里极少被引用（怀特算是个例外，但在其著作的后期修订版中也奇怪地删掉了威尔逊），因此“在1950年以前，这篇1887年的文献对美国公共行政的无论是理论还是实践都未曾产生过影响”。第二种路径是把美国行政理论或实践的开启时间向前追溯。里佩尔不仅提及了1887年以前的伊顿（“如果说有谁配得上我们现代公共雇佣制度创始人的头衔，那就是多曼·伊顿”）、伊利（“当我谈到行政的重要性时，我觉得我点燃了威尔逊的思想”）或者之后的古德诺（“古德诺在很多方面都是美国公共行政学术的创始人”）等人的贡献，甚至通过把1829年以前的美国称为“第一个行政国家”的方法，将创始人溯源到了华盛顿、杰斐逊等开国元勋那里。里佩尔尤其肯定了汉密尔顿的贡献，并总结道，“如果有人从理论和实践上称得上是美国行政国家的缔造者，那他不是威尔逊、伊顿或伊利，而是亚历山大·汉密尔顿”。[8]

       事实上，里佩尔这篇文章的主体是围绕一个与威尔逊关系并不算紧密的概念——行政国家——而展开的，里佩尔首先简述了“行政国家”的概念，并在韦伯官僚制六大特征的基础上集齐了判定一个“行政国家”的十大指标，据此对美国建国以来的历史进行了阶段性划分：第一个行政国家（1789-1829，从建国到杰克逊上台）、过渡时期（1829-1877，杰克逊激进共和派到内战及战后重建）、第二个行政国家（1877-1945，从重建结束到二战）、官僚国家时期（1945至今，二战以后）。我相信，读者们在阅完这篇论文后，会有一个感受：威尔逊的地位问题充其量可以算作该文的一个次要结论。或者说，如果删去文中少数明确讨论威尔逊创始人地位的句子，它仍然是一篇自洽的论文。“美国行政国家”——文章主标题——才是该文的核心关照。只是，其对威尔逊创始人地位的批判（包括文章副标题中“非正统的观点”的字眼）更加显眼，才造成了文章似乎聚焦创始人的假象。不过，换个角度看，里佩尔论证其“非正统”观点的手法也不失为一种值得学习的论战策略。如果读者沿着里佩尔的逻辑认可了1829年以前的美国就是一个行政国家的论断，那么，威尔逊作为行政学创始人的主张似乎就不攻自破了，因为，无论怎样，“行政国家”（不是简单的行政实践）的现实似乎都不应该晚于行政理论或研究的创立。就连第二个行政国家的开启时间也是1877年，而非我们熟悉的1883或1887年。这样一来，即使在第二个行政国家里，威尔逊及其文章的威力也被弱化了，更不用说作为总统的威尔逊还要被西奥多·罗斯福等总统比下去。通常而言，有关威尔逊地位的争论都会围绕1887年前后来展开，要么分析《行政之研究》的产生，要么讨论其后世影响，但里佩尔的做法一反常态，将历史拉伸到二百年的长时段，这样一来，能够想见，威尔逊的功劳被历史长河所淹没几乎是必然的结果。

      1984年由拉宾（Rabin）等人主编的《政治与行政：伍德罗·威尔逊与美国公共行政》（Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public Administration）一书聚焦威尔逊之于行政学的意义，其中就呈现了针对威尔逊地位的不同观点。里佩尔的另一篇文章也被收录，与一年前的文章相比，这篇文章为批判威尔逊的创始人地位提供了许多新的论据，尽管其标题变得隐晦了些。[9] 再后来的1987年，也就是《行政之研究》发表一百周年，第4期《行政与社会》（Administration & Society）同时刊发了两篇文章，包括科万对里佩尔观点的批判以及里佩尔对科万的回应。这一次正面交锋采取了辩论的常见方式——观点简化与各个击破。科万选定了四个靶子进行定点打击，他把有关威尔逊的主流观点（或传说）分为四个“假设”：威尔逊是（唯一的）创始人（founder）、威尔逊对行政学发展发挥了强大的影响、威尔逊笃信政治—行政二分原则、威尔逊是政治—行政二分的提出者和责任人。科万首先简述了里佩尔对这四个主流观念的所谓批判，然后陈述了自己的相应主张，里佩尔在回应文中又对科万的每个批判进行了回应。简单来说，里佩尔的激进观点是，威尔逊对行政学的发展没有太大的影响，而温和的观点则是行政研究的创始人应当是多个创始人（founders），而非主流观点认为的唯一（founder）。而科万则坚持威尔逊对行政学发展的重大意义，尽管他也承认里佩尔的一些说辞，比如1887年《行政之研究》在后来的一段时期内确实没有产生太多影响，等等。为了阅读的方便，在此以表格形式简单地呈现了此次争辩。

      双方的论辩确实为我们提供了许多新的素材和声音，但就辩论本身而言，仍有许多值得商榷的地方。例如，回到里佩尔，即便在学术圈已习惯于用引用频次来评价一篇论文的今天，仍然有很多人对这种方法提出质疑，那么，通过极少被引用的证据来贬低一篇开创性早期文献的做法就更值得怀疑了。换个角度看，可能恰恰是这类文献的超前特征让其在一段时间里被埋没了，毕竟类似的走在时代前列的“人”与“文”在科学史上并不少见。再比如，里佩尔和科万可能都不同程度地混淆了作为一种实践、一个研究领域和一门学科的行政。里佩尔提到，第一个行政国家时期“虽然没有关于行政的有用文献，却有着大量的实践经验”。既然没有“关于行政的有用文献”，自然就不会有行政研究或行政学科，又怎能恰当地将行政理论追溯至这一时期呢？另一方面，二人也没有在“行政”与“公共行政”之间做特别的区分。行政从政治中脱身而得以成为单独的研究领域只是1887文章的意义之一，另一个（可能更加重要的）意义则在于，“行政”由于摆脱了政治纷争才可以称得上是“公共行政”。在这个意义上，除了在“行政学开始于威尔逊等人”的简化主张前加上“美国”的空间限定外，是否还可以考虑加上“公共”的价值限定？

       需要提请注意的，呈现这场争论的目的并不是要读者在正反双方之间选边而站。因为辩论的意义并不在于辨出一个确定的答案，即威尔逊到底是不是（美国）行政学的创始人？或者，谁才是行政学的真正创始人？而在于，围绕辩题展开的辩论会延伸出很多有益的讨论和观点。例如，里佩尔确立的“行政国家”十维度，为我们重新理解“行政国家”概念，尤其是判定一个国家是否可以被称为“行政国家”提供了有启发的框架。而科万对威尔逊著述中政治—行政二分的三种类型划分与阐释对于我们重读《行政之研究》有着巨大的指导意义，就连反对派的里佩尔也称赞，这“是目前为止最好的分析”[10]。尽管本专业的师生都熟知（美国）行政学开始于威尔逊《行政之研究》的主张，但能坚持从头到尾读完此文的人可能并不多，一个重要的原因就在于，它不像经典的宣言式文献那样坚持贯彻了某种革命性的观点，相反，其内部充满了模糊与矛盾（里佩尔和科万均赞成这一点）。文章前面刚谈完行政要从政治的纷争中抽离出来，后面又谈行政与政治的纠缠，这种不一致会让许多读者望而却步，尤其是那些慕“开山”之名而来的读者。以至于，读者不得不退而求其次，从二手资料甚至网络百科中获得“倡导独立的行政研究”“提出了政治—行政二分”等极其简化却充满误解的信息点。这种情况下，后世的相关争辩或讨论反而为我们重回经典提供了指引。

       最后，让我们回到行政学的课堂上，我们希望，当学生听到学科创始人的争议时，不再是惊讶，至少是好奇；在行政学的考场上，我们希望，封闭的填空题或选择题将变成一道开放的论述题：“为什么说威尔逊（不）是美国行政学的创始人？”

[1] 张桐，南京大学政府管理学院副教授，南京大学公共政策研究院研究员。研究方向：公共行政理论。邮箱：zhangtong@nju.edu.cn；手机：13426495895

[2] 例如：张康之，张桐. 探讨公共行政学的发生史.天府新论. 2009(4)；李振，鲁宇.行政学的威尔逊悖论：学科起源正统史论的祛魅与反思. 中国行政管理. 2016(4).

[3] 韓保中. 憲政與行政：論威爾遜〈行政的研究〉的緣起與意義. 政治科學論叢,2007,(34): 105-150.

[4] 威尔逊. 国会政体：美国政治研究. 商务印书馆, 1985.

[5] Wilson, Woodrow. Cabinet Government in the United States. International Review,1879.

[6] Stillman, R. Woodrow Wilson and the Study of Administration: A New Look at an Old Essay. American Political Science Review, 1973，67(2), 582-588.

[7] 相关讨论可参见：Stillman, R. Woodrow Wilson and the Study of Administration: A New Look at an Old Essay. American Political Science Review, 1973，67(2), 582-588; Van Riper, P.P. The Politics – Administration Dichotomy: Concept or Reality, in Jack Rabin and James S. Bowman (ed). Politics and Administration: Woodrow Wilson and Public Administration, New York: Marcel Dekker. 1984. Rosser, Christian. Woodrow Wilson’s Administrative Thought and German Political Theory. Public Administration Review. 2010, 70(4): 547–56.

[8] Paul P. Van Riper. The American Administrative State: Wilson and the Founders - An Unorthodox View. Public Administration Review, Vol. 43, No. 6, 1983: pp.477-490.

[9] VAN RIPER, P. P. (1984) “The politics-administration dichotomy: concept or reality?” in Rabin and Bowman(eds.) Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public Administration. New York: Marcel Dekker.

[10] Paul P. Van Riper. On Woodrow Wilson: Van Riper Replies. Administration & Society, Vol. 18, No. 4, 1987: pp.402-410

引用参考：

张桐.威尔逊是行政学的创始人吗？一场争论——代主持人按语[J].秘书,2022,No.398(02):3-6.

来源：《秘书》杂志及微信号“mishuzazhi”（点击“阅读原文”查看原文）

时间：2022年7月18日