文|[美]保罗·里佩尔 作 黄章龙 金晓雨 林洁 雷捷 译 张桐 校改
作者简介：作者保罗·里佩尔是德克萨斯农工大学（Texas A&M University）政治系名誉教授，南京大学黄章龙、金晓雨、林洁、雷捷同学对文章进行了初稿翻译，南京大学张桐老师对全文进行了修改和校对。
【摘 要】针对科万的批判，本文首先回顾了威尔逊文章的历史背景，然后通过追溯公共行政文献的后期发展，呈现了威尔逊文章的明显缺失，最后讨论了美国公共行政思想中政治-行政二分的来源。
【关键词】创始人；伍德罗·威尔逊；政治-行政二分；公共行政
科万讨论了我最近两篇关于伍德罗·威尔逊的文章，包括我提出的“威尔逊二分法传奇”背后可能隐含的四项基本假设，以及当前有关威尔逊如何影响美国公共行政的看法。我将沿着同样的思路继续我们的讨论，关键引文可以在科万的文章中找到，我不再赘述。
这些假设包括：（1）公共行政成为一个研究领域，始于伍德罗·威尔逊和他的文章；（2）1887年至今，威尔逊在公共行政领域有着巨大而持续的影响；（3）威尔逊笃信政治与行政二分的经典理念；（4）威尔逊的二分法对后期政治-行政区分的发展产生了重要影响，但今天通常认为这些区分是有问题的。
威尔逊作为创始人
首先，我承认威尔逊的论文是详细描述美国公共行政一般性质及其作用的第一次现代努力。我强调多曼·伊顿和理查德·伊利的早期作品，主要目的是为了印证我的怀疑——像威尔逊《行政之研究》这样的文章不会是开天辟地的无源之水，因为19 世纪80 年代，很明显“行政”已经呼之欲出了，就像“管理”这个词一样，尽管后者更像是商业领域的用语。
我们都知道威尔逊曾跟随伊利学过一些行政知识，也知道伊顿是一位文官制度改革者。这里，我还要给这个“小圈子”再增加一位，他就是安德鲁·D·怀特（Andrew D. White），他从康奈尔大学建校至1885年一直担任该校校长，并于1879 至1881 年出任美国驻德国公使。威尔逊的这篇文章进入公众视线也是1886 年11 月3日在康奈尔大学的一次演讲上。莫里斯（Morris Bishop）在其《康奈尔历史》一书中写道，威尔逊是作为怀特历史与政治学院（President White School of History and Political Science）的新院长候选人被邀请到康奈尔的，威尔逊一定知道，当时住在康奈尔大学校园里的怀特将出席这场讲座。我们从怀特的日记中也得知，当日他和威尔逊共进了午餐，并出席了演讲。可惜的是怀特并没有就演讲的好坏做出任何评论，而更有意思的是怀特之前就对公共行政及其运行表现出了浓厚的兴趣。
首先，伊利曾在传记中说道，在怀特担任美国驻德国公使期间，他让当时还是学生的伊利协助做一个关于柏林城市管理的研究，该研究的部分成果于1882年3月30 日发表在《国家》（the Nation）期刊上，题目就是《柏林城市的行政管理》（Administration of the City of Berlin）。仅仅一两年后，威尔逊就在约翰斯·霍普金斯大学（Johns Hopkins University）聆听了伊利有关“行政”的讲座。
此外，怀特自己还曾撰写过一份长达31 页的报告，名为《在公共事务相关主题开展高等教育的报告》（The Provision for Higher Instruction in Subjects Bearing Directly on Public Affairs）。当时，他在欧洲被任命为1878年巴黎世界博览会的荣誉专员，该报告于1880年作为博览会报告的一部分由美国政府印刷局（U.S. Government Printing Office）出版。1879年2月22日，怀特在约翰斯·霍普金斯大学3 周年校庆之际也宣讲了一篇相同主题的论文。不久后，该文得以发表，并于1887年12月在该校的《历史与政治学研究》（Studies in Historical and Political Science）期刊上以《历史与政治学的欧洲学派》（European Schools of History and Politics）为题重新出版。这两篇非常相似的论文对德国、奥地利、匈牙利、意大利、法国和英国等欧洲大学的公共服务培训课程进行了较为详细的阐述，并以美国采取类似做法的长篇案例作为结尾。关于行政的重要性随处可见，并一再被强调。与威尔逊不同，其主旨是一位富有学识与经验的教育家一方面通过国家间的比较，另一方面基于美国的需求与责任，呼吁一种有关公共服务教育的新方法，而这里的公共服务指的是广义的“公共事务”，而非更为严格的“公共行政”。尽管我无法证明，但我可以合理地猜测，任何一位像威尔逊那样年轻气盛且踌躇满志的助理教授，在和怀特这样的重量级人物打交道前，都会多少了解一下校长大人对行政方面的研究兴趣，更不用说他还在谋求以校长之名命名的新学院院长之位。
需要提请注意的是，在19 世纪80 年代中期， 约翰斯·霍普金斯大学和康奈尔大学的一些课程名称或课程简介中都曾出现过“行政”字样。早在1881年伊顿就提到，类似的情况还出现在“哥伦比亚学院、纽约市立大学和密歇根大学”。
我不再继续寻根“创始人”（founders），但是我必须补充，怀特的有关报告在今天仍然有阅读价值。
威尔逊的持续影响
我很感激科万没有质疑我最基本的论点，即在很长一段时间里，威尔逊的文章（连同他的讲座）基本上消失了。然而，他确实通过布朗洛事件讨论了所谓的“消失的程度”。在回到布朗洛事件之前，让我先总结一下。
事情是这样的：在知识界，关于行政的一般概念正在扩散，而作为一位有洞察力的年轻教授，威尔逊抓住了这一趋势。发表在纽约的一篇文章中的一则简讯吸引了刚刚发行的《政治学季刊》（Political Science Quarterly） 的编辑塞利格曼（Seligman）的注意。1 年后，这篇论文成功发表，而且几乎没有修改。发表的版本又吸引了历史学家赫伯特·亚当斯（Herbert B. Adams）的兴趣，因而他邀请威尔逊未来几年在约翰斯·霍普金斯大学讲授行政管理课程，但这也仅仅是这篇论文所激起的最后涟漪。
比如，《政治学季刊》第一届编辑委员会成员古德诺从未在他关于政治和行政主题的作品中提到过这篇文章，这种遗漏值得特别关注。直到1926年，也没有人引用这篇文章。后来伦纳德·怀特在其1926年出版的第一本公共行政教材中提到了这篇文章，但是怀特的少数评论却未提及二分法的问题，而在其另外三本公共行政教材中，没有一本提到或引用威尔逊的这篇文章。尽管1937年迪莫克在《现代政治与行政》（Modern Politics and Administration）中提到这篇文章，其他地方也极少提及。
现在来谈谈科万强调的布朗洛事件，真的为威尔逊的影响问题提供了新的线索吗？我想没有，因为故事的结尾是这样的：当时，正在讨论《公共行政评论》（Public Administration Review）第1 期的内容，布朗洛是公共行政信息交流所（Public Administration Clearing House）的主任，该交流所可以为新期刊提供编辑人员，伦纳德·怀特担任总编，当时在交流所协助布朗洛的唐·普赖斯（Don K. Price）担任责任编辑。我并不怀疑布朗洛对威尔逊文章的兴趣，但可以怀疑其兴趣大小。因为在《公共行政评论》第1期出版时，其对《行政之研究》只字未提。怀特、迪莫克、布朗洛等人所展现的充其量只是向前辈的致意罢了。
回看过去，这篇文章是在威尔逊诞辰100周年之际，也就是1955年前后复兴的。但有意思的是怀特在他教材的最后一版（1955 年版）中删除了有关这篇文章的全部表述。
威尔逊作为二分者
威尔逊真的相信所谓的经典二分法，还是他对此也感到困惑，我认为科万对威尔逊关于政治-行政问题的三种观点极其清晰的分析是目前为止最好的分析，它也证实了我的观点。我同意威尔逊的文章中存在某种二分法，此外，威尔逊是在现代民主体制权力分立的背景下讨论政治与行政的关系问题，但是他并没有得出结论。同时，我也同意，最令人印象深刻的替代选择可能就藏于科万所说的“审慎性区分”之中，当然，这根本不是二分法，而是一种连续体观念，它或多或少显示了政治在整个行政管理中的渗透。
我认为，关于威尔逊对二分法的个人感受，文中只有一个模糊的线索：“虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需直接指挥行政管理机构。”这是文官制度改革者们——威尔逊本人就是其中之一——的观点。被提名竞选总统时，他是国家文官制度改革联盟的副主席，改革者们也许本就认可威尔逊的“审慎性区分”，因为他们也希望仅仅从“指挥行政管理机构”中去除党派考量，而非去除所有的政治考虑。难以解决二分法问题的部分原因在于，几乎没有人试图仔细定义政治。
也许我关于威尔逊对此感到困惑的观点过于强硬了。当然，这篇文章是那个时代的第一次杰出努力。毕竟，除了文官制度改革者以外，威尔逊的行政分析没有任何人可以依靠，而那些改革者在相关理论上都没有太大建树。但我多么希望他被要求再做一次修改，我很守旧，因而希望我的故事能有一个开端、经过和结尾。
威尔逊作为二分法的源头
威尔逊应该为二分法负责吗——通过某种祖先般的联系，甚至是遥远的联系？答案是否定的——除了前面提到的两个原因，此处再简要讨论另外两个原因。
我再重申一次，第一个原因是我们无法确定威尔逊自己对二分法的看法，当然这并不是决定性的，更重要的是，科万也赞同，威尔逊的观点——无论它是什么——在二分法发展的20世纪前25年一直处于某种模糊状态。
但讨论并没有就此结束。最令人印象深刻的证据就在1926 年伦纳德·怀特的教材中，这是一本行政学的教材，几乎任何地方都没有触及政治。显然，到1926年，在没有威尔逊帮助的情况下，这种二分法已经产生了。
最后，二分法的起源可以通过其他途径追溯吗？科万认为我对二分法发展的解释是“令人困惑的”。某种意义上，我承认这一点。尽管有些繁杂，但我仍然坚持我在拉宾（Rabin）和伯曼（Bowman）的著作中所持的那种有点混乱的解释。正如社会科学家不得不学习的那样，社会因果关系通常就是“令人困惑的”。至于我把二分法定义为“政治和行政之间的某种（当然是可变的）距离”，我认为它代表了二分法的本质。毕竟，直到二分法以各种形态涌现以后，才有人费心地去定义它。
诚然，我对二分法起源的讨论并不符合现代理论。一部分原因是基于我的个人经历，但正是因此，它也可以被描述为一种参与者-观察者的分析形式，很多我所描述的事情，我都有所经历。伦纳德·怀特是我在芝加哥的主席，古利克和厄威克也提供了相关资料，等等。我的部分辩解源自我是一名亲历者，手握一手资料。
我们是政治和行政实用主义者，因此不能确切地说二分法来自哪个特定的人，但是可以断定，它没有来自任何明确的理论或理论家。现在唯一能确定的是二分法有一部分来自于文官制度改革者，这一点很明显，而且二分法在很大程度上源于1890年至1920年间的市政府和州政府改革，还有怀特、威洛比、古利克和总统委员会，怀特1926年的教材只是对已有观点的总结。
要理解当时那个时代，我们必须知道19 世纪下半叶州政府和地方政府的行政管理多么糟糕。当时，联邦政府的行政权力是集中的，而许多州政府和地方政府由委员会进行管理，其特点是长选票（long ballot）、分肥（spoils）、软弱的市长和州长。通过立法机构或法院推动改革看来是无望了，只能寄希望于恢复活力的行政机构，以及具有品格与能力的无党派文官。市政改革催生了城市经理（这是二分法的现实典型）或强有力的市长，而州政府则有了强大的州长和短选票（short ballot）制度。阅读这一时期的任一文本——例如希塞尔（Schiesl，1977）、福克斯（Fox，1977）、斯科罗内克（Skowronek，1982），就能明白其中的涵义。
正如前文所述，怀特与同时代的其他人在半路才踏入二分法的征途，到了20 世纪20 年代和30年代，碎片化的联邦政府需要二分法，也需要行政管理，最终确实做到了。现在对二分法的需求不如当年强烈，当政治再次成为一种恰当的补救办法时，我们就重新找回了政治。
结 论
我以三个相互关联的观点来结尾。首先，引用最近布朗和斯蒂尔曼（1985）讨论德怀特·沃尔多的一篇文章，“二分法依旧存在——因为它所采取的二分模式在逻辑性和实用性上有很多优势，以至于很难轻易消失。就常识而言，我们确实决策并执行，制定政策并管理”。
二分法是目的-手段关系的一种形式，不同于黑格尔很久以前的论述，这种关系是静态的。古典行政理论家和改革家在他们的时代并没有错，正如一个世纪前的联邦党人一样，他们对行政管理、强有力的行政人员和职业体系的强调是正确的。杰克逊在一段时间内也是正确的，如今寻求威尔逊的审慎形态也是正确的。而有意思的地方就在于双方都可以引用威尔逊。
最后，简单说一下权力的分立与制衡，因为二分法的命运与我们对权力的分割息息相关。甚至在18世纪的开国者那里，对于他们之间的关系是否有一种单一的、公认的观点（view），答案越来越明显，并没有。不同的人对这个问题的回答完全不同。我们知道的只有（复数而非单数的）“众多观点”（views）。我希望，问题的重点以及相应的二分法，能够随时间不断变动，因为两者都不是固定不变的，这个问题没有永久的范例。事实上，正是政治和行政的活力使得我们的“平衡术”（balancing act）成为一种迷人的研究和实践。
（本文注释及参考文献略）
（本文刊于《秘书》杂志2022年第2期）
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