白俊：2020年至今能源转型、气候变化观点、文章汇总<一>(欢迎收藏，转发、扩散)
白俊：2020年至今能源转型、气候变化观点、文章汇总<一>(欢迎收藏，转发、扩散)
文章排序
1.联合国气候大会观察（一）：气候变化认识和行动历程（来源：中外能源经济观察）
2.联合国气候大会观察（二）：通往COP26之路（来源：中外能源经济观察）
3.联合国气候大会观察（三）：COP26主办方的四个目标（来源：中外能源经济观察）
4.联合国气候大会观察（四）：减缓目标差距（来源：中外能源经济观察）
5.联合国气候大会观察（五）：资金目标的差距（来源：中外能源经济观察）
6.联合国气候大会观察（六）：适应目标的差距（来源：中外能源经济观察）
（一）气候变化认识和行动历程（2021.10.11）
气候通常是指包括空气、雨水、光照和风力等大气物理特征在30年及以上更长时期的平均状态，气候具有一定的稳定性，气候变化是指这种长期平均状态出现改变，进而对人类的生存和活动造成影响。从地球漫长历史来看，气候总是在不断变化的。太阳辐射的变化、地球轨道的变化、火山活动、大气与海洋环流的变化等是造成全球气候变化的自然因素。人为因素也会引起气候的变化，《联合国气候变化框架公约》专门将气候变化限定为“由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。
一、气候变化认识过程
对气候变化的认识有一个循序渐进的过程。十九世纪二十年代，法国数学家和物理学家傅立叶(Jean Baptiste Joseph Fourier) 将地球描述为一个温室，如果没有大气，地球会冷很多。美国科学家富特（Eunice Foote）发现二氧化碳和水蒸汽使得空气在阳光下变暖，她的研究成果1856年在一个会议上公开。1859年，英国物理学家丁达尔（John Tyndall）测试分析温室效应的原因发现，氮气和氧气作为大气的主要成分，并不会阻止热量散发；但是二氧化碳、臭氧和水蒸汽等其他三种少量成分会影响热量散发，并猜测这些气体数量下降会带来地球降温。1896年，瑞典化学家阿里纽斯 （Svante Arrhenius）首次通过量化测试分析了大气中二氧化碳浓度变化对地球表面温度的影响。他指出人类燃烧煤炭产生的人为二氧化碳排放最终会对大气产生影响，可能导致地球变暖。
1938年，英国煤炭工程师卡伦德（George Callendar）通过汇总分析已有的二氧化碳和温度数据，发现二者都在上升，美国和北大西洋地区自工业革命后已经明显变暖。他认为这是一个好事，意味着冰河期的回归将会被无限期推迟。1958年3月，美国科学家基林（Charles Keeling）开始在夏威夷莫纳罗亚山进行每日二氧化碳浓度实测，首次测量浓度为313ppm（该实测指标在2013年5月9日首次达到400ppm，2021年5月的实测值平均已达到419ppm）。1966年，从格陵兰岛钻取的冰芯展示出过去8200年积雪状况，使得科学家首次能够据此初步重现古代气候变化（1985年从南极冰盖钻取的冰芯可以把二氧化碳和气温的协同起伏变化追溯到15万年前）。二战后，工业的快速发展导致气溶胶污染物排放大量增加，太阳光散射随之增加，大气温度曾出现下降。二十世纪70年代初还一度出现了对气候变冷的担心。但随着空气污染的控制和气溶胶排放减少，大气温度再次上升。
计算机用于模拟分析和预测大气系统的变化从60年代已经开始，随着70年代后电脑计算能力快速提高，气候模型也越来越庞大和复杂，分析预测能力也逐步改进。1979年，美国国家科学院组织的一个专项研究工作组发表了《二氧化碳与气候：一个科学评估》的报告，该报告主要依据利用三维大气环流模型所做的5个预测，认为如果21世纪上半叶某个时候二氧化碳浓度达到工业革命前的两倍，地球可能会变暖3摄氏度（存在正负1.5度的误差）。依据的这5个预测里面有3个来自当时美国国家大气和海洋管理局下属地球物理流体动力学实验室真锅淑郎（Syukuro Manabe）和其同事的研究成果（2021年10月5日，真锅淑郎和德国马克斯·普朗克气象学研究所哈塞尔曼（Klaus Hasselmann）因“对地球气候的物理建模、量化可变性和可靠地预测全球变暖”的开创性贡献，以及“发现了从原子到行星尺度的物理系统中无序和涨落之间的相互影响”的意大利罗马第一大学理论物理学教授帕里西（Giorgio Parisi）一起被授予诺贝尔物理学奖）。1985年，来自29国的气候专家在奥地利举行的一个会议上，呼吁世界各国政府考虑达成限制温室气体排放的国际性协议。
随着近年来科学界对气候变化影响的观察、分析和预测逐步加深，越来越多的人认为过量温室气体排放和大气温升已经造成陆地冰川和北极海冰融化、海平面上升、海洋酸化、生物多样性消失，以及包括干旱、洪涝、火灾、热浪、极寒、暴风雨雪等各种极端天气发生频率增加等多方面问题。这不仅造成经济损失甚至人身伤亡，也可能导致全球或局部区域宜居性变差或不再宜居，甚至造成国家或地区生存资源争夺风险加大、暴力和战争风险上升的可能。
科学界也对气候及其他人类生存环境条件恶化发出预警，并提高政策制定者和社会公众对气候变化等问题的认识。1992年11月，包括104位诺贝尔奖获得者在内的71个国家1700多名科学家联署了一份“世界科学家对人类的警告”，指出人类正在走向和自然界冲突的道路上，人类活动和无节制的人口增长对环境和关键资源造成了剧烈并且经常是不可逆的损害，使得大气、水资源、海洋、土壤、森林和物种等环境因素都遭受了沉重压力。呼吁要把对待地球和生命的方式做出重大改变，以避免巨大的人类灾难。
2017年，美国俄勒冈州立大学瑞珀（William J. Ripple）等人发出“世界科学家对人类的警告：第二次通知”，得到全球184个国家15,364科研界人士联署。这个通知指出，距上次警告过去了25年，除了稳定大气臭氧层外，其他预见的问题都没有取得足够进展，很多甚至是在恶化。化石燃料燃烧、森林退化和农业生产等使得温室气体排放增加，由此引发的潜在气候变化灾难尤其让人不安。2019年，瑞珀等人发起“世界科学家关于气候应急状态的警告”，得到全球153个国家11,000多名科研人士响应。他们在2021年7月发表的“世界科学家关于气候应急状态的警告2021”中指出，2019年以来与气候相关的灾难“前所未有地增加”，越来越多的证据表面我们正接近或越过了地球系统关键组成部分的临界点，他们追踪的31项指标中有18项达到了创纪录的高点或低点。
2021年9月5日，包括《柳叶刀》、《新英格兰医学杂志》和《英国医学杂志》等在内的全球230多家医学专业刊物联合发表社论，呼吁采取紧急行动限制全球气温上升，恢复生物多样性，保护人类健康。
当然，气候变化涉及地球整个气候系统的运动规律，以及和人类各种活动的互动关系，是一个非常庞大复杂的系统，相对于个人生命而言又是一个长时间变量，因此气候变化与个人直观的感受和认知会存在差异和脱节。对气候变化的量化分析还有很多局限和不确定之处，远远超过单一学科、局部小范围和短时期相对可控因素的科学研究探索，还有大量的问题需要进一步深入研究和给出更可靠、更确凿的答案，因此对气候变化科学性一直存在怀疑甚至否定的声音。
二、气候变化应对的全球协调行动
气候问题具有全球性，需要全球性权威机构牵头组织协调和应对。受当时现实经济发展工作重心要求的影响，以及对气候变化规律及影响认识不足的限制，联合国作为最具权威性的全球性组织，在1945年成立后的20多年时间里并不特别关注环境和气候问题。1968年5月29日，联合国经济及社会理事会首次将环境问题列入议事日程并决定举办首次联合国人类环境大会。1972年6月5日至16日，首次人类环境大会（也称为首次地球峰会）在瑞典斯德哥尔摩召开。大会确立了保护和改善环境的原则，提出了行动计划建议，并正式把6月5日定为世界环境日，会后成立了联合国环境规划署。会议同时首次提出气候变化问题，提醒各国政府注意可能导致气候变化的活动，并评估气候变化影响的可能性和程度。
随着斯德哥尔摩会议宣言的实施及气候科学研究的进展，在接下来的20年里，对大气和气候变化的关注和认识逐步增加，行动逐渐增多。1979年，联合国世界气象组织主持的第一次世界气候大会在瑞士日内瓦召开，与会人士呼吁世界各国充分认识和利用人类现有的气候知识，充实和丰富深化这种知识，预见和预防气候中对人类可能不利的潜在人为变化，科学家在会上警告说大气中二氧化碳浓度增加将导致地球升温。在联合国环境规划署的推动下，1985年3月《保护臭氧层维也纳公约》获得通过，提出了臭氧层保护的一般性规定。1987年通过的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》是对《保护臭氧层维也纳公约》的补充和贯彻落实，提出对消耗臭氧层物质做出具体限制，要求缔约方在规定的时间内淘汰消耗臭氧层的近百种化学品物质的生产和进口；要求缔约方每年要报告这些产品的生产和进出口情况，禁止与非缔约方开展这些产品的贸易，同时设立执行委员会跟踪和评估执行效果。《蒙特利尔议定书》还对发展中国家淘汰消耗臭氧层物质给予宽限期，并设立多边基金进行支持。《蒙特利尔议定书》的成功实施为后来的应对气候变化谈判提供了有益参考（2016年10月在卢旺达首都基加利举行的《蒙特利尔议定书》缔约方第28次会议上，各国达成了逐步淘汰氢氟碳化合物的《基加利修正案》）。
1988年，世界气象组织和联合国环境规划署联合建立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），组织各国科研人士定期总结、分析和评估气候科学相关研究的最新进展，为各国气候政策决策和国际气候谈判提供参考。这一决定对全球应对气候变化进程起到了重要支撑和推动作用。1990年，IPCC第一次评估报告发布，认为人类活动正在显著地增加大气中温室气体的浓度，已经造成过去一百年升温0.3-0.6摄氏度，并将导致2025年升温1度及2100年升温3度。1991年，联合国就制定《气候变化框架公约》开始了多边国际谈判。1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会（简称里约地球峰会）上，通过了《里约环境与发展宣言》（又称《地球宪章》）、《联合国气候变化框架公约》、《保护生物多样性公约》、《21世纪行动议程》和《关于森林管理的原则声明》等一系列重要成果。《联合国气候变化框架公约》是全球应对气候变化合作的基本框架，确立了在保护气候系统方面共同但有区别的责任和各自能力的原则，并要求发达国家率先采取行动。1995年，IPCC发布了第二次评估报告，为1997年《京都议定书》的达成打下了重要基础。2001年发布的IPCC第三次评估报告成为《联合国气候变化框架公约》中适应与减缓议题谈判的依据。2007年IPCC第四次评估报告支持了“巴厘行动计划”的出台。2014年完成的第五次评估报告为2015年《巴黎协定》的达成提供了主要的科学支撑。2021年8月发布了第六次评估报告第一部分，全部报告预计2022年9月完成。
三、新冠疫情拖累COP26气候大会举办
自《联合国气候变化框架公约》年度缔约方大会（COP）1995年3月在德国柏林首次召开以来，已经连续举行了25次。《京都议定书》和《巴黎协定》两个全球应对气候变化行动重要里程碑就分别是在1997年第3次大会（COP3）和2015年第21次大会（COP21）上达成的。第26次缔约方大会（COP26）原计划2020年11月在英国格拉斯哥召开，由于新冠疫情的原因推迟到2021年10月31日至11月12日。目前全球新冠疫情尚未稳定可控，代表130多个国家超过1500家民间组织的气候行动网络（CAN）2021年9月7日表示，鉴于疫苗分配不公、交通和住宿成本上涨等原因，很多贫穷国家政府代表和民间人士事实上将被排除现场参会的可能，这将影响会议的代表性和结果的公正性，因而呼吁再次推迟COP26大会。COP26主办方英国则认为，会议已经被推迟了一年，气候变化形势逼人，不容再等，并表示将为注册参会代表提供必要的防疫协助。
COP26之所以被看重，主要在于《巴黎协定》达成已经过去了5年，到了开始实施、报告或更新各国贡献的时候。按照《巴黎协定》的要求，各缔约方最晚2020年需要通报或更新为实现《巴黎协定》而自主确定的努力目标和实施进展，即国家自主贡献（NDC）。这项工作也因为新冠疫情延长至2021年。与此同时，各方面的研究分析都表明目前各国应对气候变化行动和《巴黎协定》目标之间的差距遥远，而气候变化的风险却在不断增加，多方都希望COP26能成为一个提振全球应对气候变化雄心和行动的重要机会。
（二）通往COP26之路（2021.10.12）
2020年2月4日，英国首相约翰逊宣布COP26气候大会筹备进程启动。随着新冠疫情的蔓延，《联合国气候变化框架公约》秘书处、主办方英国及合作伙伴意大利不得不在4月1日宣布大会推迟一年举行，相关准备活动顺延。疫情使得线下交流几乎中断，很多会议都转移到线上进行。在新冠疫苗问世和疫情控制趋于稳定后，线下交流才逐步恢复，双边和多边会议逐步展开。COP26候任主席夏尔马在全球奔走呼吁和游说。据报道，尽管受疫情困扰，但夏尔马在2021年前7个月内就飞赴30多个国家进行访问交流，旨在为COP26大会的顺利和成功召开铺路。2021年1月20日拜登政府重返《巴黎协定》后，美国总统气候特使克里也加入全球游说队伍。联合国秘书长古特雷斯在各种场合竭力呼吁采取强有力气候行动。欧盟在强化自身行动的同时也鼓励国际社会加强合作。他们都希望各国在COP26大会之前提高气候雄心目标，增强应对气候变化的力度，支持大会达成行动共识。
一年以来的部分重要会议、交流访问活动及成果
2020年9月15-30日，第75届联合国大会召开，除了抗击新冠疫情是大会焦点外，应对气候变化、绿色经济复苏和全球地缘战略关系等也是重点关切。中国国家主席习近平在9月22日的一般性辩论视频发言时表示，中国将提高应对气候变化国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中国碳中和目标的宣布为全球应对气候变化注入了新的动力，受到了国际社会的欢迎。
2020年12月12日，联合国、英国和法国共同举办了气候雄心峰会，包括中国国家主席习近平在内的全球70多个领导人与会，几乎所有领导人都做出了应对气候变化新承诺，其中包括20多个新的国家自主贡献目标和行动。习近平在视频发言中表示，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。
2021年2月15-16日，COP26候任主席夏尔马到访印度，支持和赞赏印度的应对气候变化行动，希望加强双方在COP26大会前的合作。
2021年3月8日，美国和英国发表抗击气候变化的联合声明，双方决定合作加强自身温室气体减排，同时呼吁主要经济体提高气候行动雄心，为格拉斯哥COP26大会铺路。
2021年3月9日，美国总统气候变化事务特使克里会见欧盟委员会主席冯德莱恩等人，讨论如何着眼于COP26提升全球气候雄心，会后双方发表了《美国和欧盟致力于扩大合作应对气候危机的联合声明》。
2021年3月30日，英国组织召开了气候与发展部长级会议，讨论《巴黎协定》实施的挑战和优先事项，以及在气候变化应对能力脆弱的国家如何落实联合国2030可持续发展目标。
2021年3月31日，国际能源署和COP26主办方联合举办净零排放峰会，40多个国家能源和气候高官探讨如何合作减少全球温室气体排放和实现《巴黎协定》目标。
2021年4月8日，印度、中国、巴西和南非“基础四国”气候变化部长级会议召开，会议发表声明称，将全力支持COP25主席国智利和COP26候任主席国英国，推动格拉斯哥大会取得成功，提出了对全球应对气候变化行动的意见。
2021年4月14-17日，美国总统气候问题特使克里访华，与中国气候变化事务特使解振华在上海举行会谈，就中美气候变化合作和COP26大会等交换意见，会后发表《中美应对气候危机联合声明》。
2021年4月22-23日，美国总统拜登组织全球40国领导人召开了领导人气候峰会，鼓励各国提升应对气候变化的雄心。美国、日本和加拿大等都提高了减排目标。此后G7都确立了迈向2050年净零排放的道路。
2021年5月6-7日，英国协同德国举办了第12届彼得斯堡气候对话会，促进了近40个国家部长级官员的交流和讨论。中国生态环境部部长黄润秋视频出席会议，并就适应气候变化、气候资金、《巴黎协定》第六条实施细则等议题进行了发言。
2021年5月30-31日，韩国组织召开了第2届全球绿色目标伙伴2030峰会，汇聚社会各界讨论应对气候变化和可持续发展，推动实现可持续发展目标和落实《巴黎协定》。中国国务院总理李克强视频出席，呼吁共同打赢全球抗疫阻击战，推动绿色低碳转型并照顾发展中国家特殊困难。
2021年5月31日-6月6日，第12届清洁能源部长会议和第6届创新使命部长会议召开，主要经济体能源部长共享最佳实践，鼓励和促进向清洁能源经济转型。
2021年5月31日-6月17日，联合国机构召集《联合国气候变化框架公约》缔约方和观察员，举行波恩气候变化会议，就相关具体议题进行讨论和谈判，为COP26大会做准备。
2021年6月11-13日，G7领导人峰会在英国召开，领导人在会议公报中确认2025年增加气候融资、2030年排放减半、不迟于2050年实现净零排放和保持1.5度温升可及等目标。
2021年6月29日，COP26候任主席夏尔马访问俄罗斯，与俄罗斯总统气候问题特别顾问Ruslan Edelgeriyev、副总理 Victoria Abramchenko和副外长Sergey Vershinin等就COP26大会及提升应对气候变化行动等议题进行交流。
2021年7月6-8日，欧盟委员会执行副主席、应对气候变化事务专员蒂默曼斯先后和韩国及新加坡相关官员交流，加强在COP26之前的合作，共同促进COP26取得成效。（10月1日，蒂默曼斯表示将在COP26前访问俄罗斯，讨论应对气候变化行动）
2021年7月12-15日，美国总统气候特使克里访问俄罗斯，与俄罗斯总统气候问题特别顾问Ruslan Edelgeriyev探讨提升应对气候变化行动，并与俄罗斯总统普京和外长拉夫罗夫进行电话会谈，会后发表了《美俄应对气候变化联合声明》。
2021年7月23日，G20能源和气候部长会议在意大利那不勒斯召开，首次达成了G20能源和气候部长联合公报，一致认同58项行动计划，但对淘汰未进行碳移除的煤炭项目和停止煤电国际公共融资问题存在分歧。G20主席国意大利拟将这两项争议提交10月底的G20领导人峰会讨论。
2021年7月26日-8月6日，IPCC第54次会议和第一工作组评估报告审议会召开。第一工作组评估报告《气候变化2021：自然科学基础》8月9日正式公开，为COP26大会谈判提供了重要素材。
2021年8月16-18日，COP26候任主席夏尔马再次造访印度，就COP26大会及印度可以在会上发挥的作用进行交流。
2021年8月31日-9月3日，美国总统气候特使克里再次访华，在天津与中国气候变化事务特使解振华会谈，并视频与国务院副总理韩正、中央外事办主任杨洁篪和外交部长王毅会见，就双边关系与应对气候变化等问题交换意见。
2021年9月5-7日，COP26候任主席夏尔马访华，在天津与中国气候变化事务特使解振华会谈，并视频与国务院副总理韩正、生态环境部部长黄润秋等会见，就中英气候变化合作和COP26大会等交换意见。
2021年9月17日，美国总统拜登重启了奥巴马时代的主要经济体能源与气候论坛（MEF），多方代表都强调了在COP26前提升气候雄心和行动的重要性和紧迫性。美国和欧盟发起的全球甲烷减排承诺倡议在会上也得到了阿根廷、印度尼西亚、意大利、墨西哥和英国等国家的支持。10月11日，另有24个国家宣布加入全球甲烷减排承诺。
2021年9月14-27日,第76届联合国大会召开，各国领导人就应对新冠疫情、经济、粮食、能源和气候变化等问题进行辩论和交流。中国国家主席习近平表示，中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。美国总统拜登承诺美国提供的国际气候资金将翻倍。
2021年9月20-26日,纽约气候周召开。商界和政府领导人济济一堂，展示应对气候变化的信心与承诺。
2021年9月27日，中国国务院副总理韩正同欧盟委员会执行副主席蒂默曼斯举行第二次中欧环境与气候高层视频对话。双方在联合新闻公报中表示，将合作推动COP26会议取得成功。
2021年9月28-30日,青年人支持气候行动会议在意大利米兰召开，来自《联合国气候变化框架公约》197个缔约方近400名年轻人呼吁加大气候行动力度，支持青年人参与相关活动，促进COP26预备会及格拉斯哥大会的谈判。
2021年9月30日至10月2日，COP26预备会召开，有关缔约方代表官员就减排、适应和资金谈判的主要政治层面问题展开讨论和交流，就一些悬而未决的问题寻找解决方案，为COP26定调。
2021年10月4日，代表世界主要宗教团体的人士和部分科学家在梵蒂冈向国际社会发出呼吁，COP26大会需要展示出更大雄心。
2021年10月11日，最不发达国家召开部长级气候会议，呼吁各方尤其是G20国家提高国家自主贡献，对发达国家未能履行资金承诺表示严重关切，提出了COP26大会应该优先关注的事项。
2021年10月11-15日，联合国《生物多样性公约》缔约方大会第15次会议第一阶段大会在中国昆明召开，大会将全面总结国际社会在生物多样性保护方面的经验，谋划未来十年全球生物多样性治理的蓝图。 该会议的相关议程充分考虑了与COP26的协同推进。
2021年10月11-17日，世行和国际货币基金组织年会召开，其中涉及气候融资和支持低碳发展等内容，国际货币基金组织举行COP26倒计时主题对话会，聚焦气候变化对各国经济福利的影响，以及控制排放、提高极端气候事件应对韧性和向低碳经济转型的政策措施。
2021年10月30-31日，G20领导人峰会将在意大利罗马举行，汇集全球主要经济体领导人讨论共同挑战，聚焦疫情后的经济复苏和应对气候变化等问题，确保包容性和可持续性的经济增长。
2021年10月31日-11月12日，COP26大会将正式召开。
一年多以来有不少国家做出了应对气候变化新承诺，采取了不少新行动，取得了一些新成绩，很多成果并不是因为要召开COP26大会才产生的，但为COP26大会的召开起到了助推和烘托的作用。诸多会议和交流访问活动带来了思想和观念碰撞，澄清了观点，深化了认知，增进了共识，营造了氛围，为COP26大会谈判奠定了一定基础，但这些交流有时也暴露出不同的关注重心和存在的巨大分歧，这意味着COP26大会将面临着非常艰巨的任务，即如何协调不同的主张，形成一致普遍的共识和行动，把全球应对气候变化的努力推上一个新的台阶。
（三）COP26主办方的四个目标（2021.10.13）
文：白俊 叶素锦东道主英国与合作伙伴意大利为了举办一个成功的COP26大会不遗余力，英国一方面主动提高自身的温室气体减排力度和对发展中国家的支持，另一方面积极与各缔约方、相关组织机构和社会团体进行沟通交流，了解各方的想法和建议，呼吁各方互相包容理解并加大贡献和合作力度，共同推动大会能够取得成功。COP26主办方为大会确立了四个主要目标。
一、确保本世纪中叶全球净零碳排放和1.5度温升目标可及
《巴黎协定》提出把全球升温（较工业革命以前）控制在远低于2摄氏度的水平，并力争控制在1.5度。根据IPCC 2018年发布的《全球升温1.5度》专项报告，人类活动估计已造成了全球升温约1度，如果继续以目前的速率升温，全球升温可能会在2030年至2052年达到1.5度。全球升温1.5度对自然系统和人类系统的气候相关风险高于现在，但低于升温2度。总体而言，如果全球升温超过1.5度（譬如峰值温度达到约2度）而后到2100年再回到这一水平，则这些风险也将大于全球升温稳定在1.5度带来的风险，有些影响或许会长期持续或不可逆，例如部分生态系统的损失。该报告同时指出，实现1.5度目标意味着到2030年全球净人为二氧化碳排放需要比2010年减少约45%，2050年左右实现净零排放；实现2度目标意味着到2030年全球人为二氧化碳排放需要比2010年减少约25%，2070年左右实现净零排放。2021年8月9日，IPCC第6次评估报告的第一部分《气候变化2021：自然科学基础》因新冠疫情延迟4个月后正式发布，新报告对未来几十年内超过1.5度的全球升温水平的可能性进行了新的估计，指出过去50年升温速度之快在过去2000年内绝无仅有,除非立即、迅速和大规模地减少温室气体排放，否则将升温限制在接近1.5度或甚至2度将是无法实现的；虽然其他温室气体和空气污染物也能影响气候，但二氧化碳却是气候变化的主要驱动因素。
基于上述研究和其他一些分析，一些国家和人士已经将全球2030年二氧化碳排放比2010年减少一半左右、2050年实现净零排放和全球升温1.5度作为追求的主要目标，COP26东道主英国也希望将此作为格拉斯哥大会谈判的基本目标，因此希望各国能够提高国家自主贡献,采取加速淘汰煤炭、制止森林退化、加速转向电动汽车和鼓励可再生能源投资等多种减少温室气体排放的手段，加大力度减缓气候变化。
二、采取适应措施帮助受气候变化影响最大的社区或自然栖息地
虽然人们已经在努力减少排放，但气候变化已经发生并将继续发生且难以避免，产生的极端天气带来的灾难性后果对贫穷落后国家尤为不利。这些国家温室气体排放最少，对产生气候变化的责任最小，但承担的气候变化风险却最高，应对气候变化的能力最弱。国际社会有义务帮助和支持这些国家受影响的社区和自然栖息地，保护居民的生计乃至生命免受气候变化的影响。COP26需要采取更多行动，应对、减少或逆转气候变化正在产生的损失和损坏。
一是规划和融资需要到位，改进灾害预警系统，提高防洪能力，增加基础设施和农业的气候变化适应能力，避免人们的生命、生计和自然栖息地进一步受到损失；二是保护和恢复自然栖息地，提高应对气候变化影响的韧性，抵御冰冻雨雪等各种灾害，建立有利于可持续农作和支持世界范围内数十亿人口的繁荣生态系统；三是所有国家应该提供“适应通报”，说明为了适应气候变化的影响他们正在做什么和计划做什么、他们面临的挑战和需要帮助的地方在哪里，这将有助于集体互相学习进步，在国家之间分享最佳实践。
三、资金动员
为了实现前述两个目标，发达国家必须履行2020年起每年动员至少1000亿美元气候资金的承诺，用于帮助发展中国家减排和适应气候变化。国际金融机构必须发挥作用，引领和激发私人部门和公共部门为减缓和适应气候变化进行融资，支持更加绿色低碳的基础设施建设，支持科技创新，发展更具气候韧性的经济。所有私人投资决定需要考虑应对气候变化因素，所有政府和国际金融机构为了重振受疫情冲击的经济而推出的各种刺激措施和做出的各种开支决策也需要考虑应对气候变化因素。企业需要就气候变化和转向净零排放对其业务造成的风险和机遇保持透明度。中央银行和监管机构需要确保整个金融体系能够承受气候变化影响的冲击，并支持向净零排放转变。银行、保险、投资方和其他金融机构需要承诺保证他们的投资和贷款与净零排放目标一致。
COP26主办方提出的目标包括气候融资的数额和可预见性、开发性金融机构的中心作用、多边气候基金能力、私人部门气候融资的动员、气候融资的分配和流程及效率、对最贫穷和脆弱国家的援助、气候适应和韧性的融资、私人部门融资决策的应对气候变化考量等。
四、合作完成《巴黎协定》实施细则谈判并将气候雄心变成行动
通过创立强健有力的碳信用体系，形成全球碳市场解决方案；通过搭建鼓励各国履行承诺的全球体系，解决气候行动的透明度问题；推动达成一致意见，提振各国政府未来数年的应对气候变化雄心。由于通过谈判的方式达成协议需要把所有相关议题考虑在内并确保相关主体都能发声，东道主英国希望消除妨碍各方参加COP26大会的障碍，保证那些在气候变化面前处境脆弱社区的声音能够被听到，包括土著居民和从高碳活动中转型困难的社区等。把应对气候变化雄心转化为行动需要政府、企业和社会公众的合作，改变我们为家庭和商业提供能源、种植食物、修建基础设施和实现人员和商品流动的方式。COP26主办方英国希望与各方合作，加速从煤炭向清洁电力转型，保护和恢复自然，加速向零排放交通工具转变，通过科学和创新提高应对气候变化雄心。
简单来讲，应对气候变化工作其实就是靠两条腿走路或者叫两手抓：一个是减缓，一个是适应，其他的都是支持和配合这两方面的行动。COP26的主要使命就是依据《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的基本原则和要求，根据气候变化新的紧迫形势，团结鼓励各方强化自身及共同的行动，围绕大幅减排、适应变化、提供资金和完善规则四个主要方面展开。减排方面的基本目标就是2030年全球二氧化碳排放比2010年减少一半左右，到2050年实现净零排放,使得温升1.5度目标可及。适应方面的目标就是支持脆弱国家保护和恢复生态系统，提高应对气候变化影响的韧性，避免生计和生命的损失，但这个目标没有具体量化。提供资金方面的目标就是落实2009年哥本哈根气候大会（COP15）期间提出的到2020年发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金的承诺，同时鼓励更多气候融资，鼓励所有私人投资决策都要考虑应对气候变化因素。完善规则方面的目标主要是完成《巴黎协定》第六条相关实施细则的谈判，即如何进行减排量的国际交易和转让，避免双重计算并保持核算透明度，同时将减排量转让获得的部分收益用于适应气候变化。
这四个目标之间也有一定联系。如果大幅减排成功，温升得到控制，气候变化影响不超过预期，那么未来需要付出的适应成本就小，需要提供的资金支持就少。良好的减排量国际交易制度也有利于提高全球减排效率。反过来说，如果大幅减排失败，温升超过预期，气候变化带来的影响就更大，需要付出的适应成本就更高，发达国家会遇到困难，发展中国家遇到的困难将会更大。
基于过去缔约方大会所追求目标谈判多次失败的现实，应该说COP26主办方的四个目标都不是那么容易就能达成的。但这四个目标中难度最大的还是第一个，即如何实现大幅减排，这是减少和避免全球气候变化风险最关键、最核心的举措。
（四）减缓目标差距（2021.10.14）
文：白俊 叶素锦减缓包括减少温室气体排放和增加温室气体吸收利用两种方式。由于吸收利用的能力明显低于排放的规模，大幅减少排放是需要优先采用的减缓手段。通过一减一增实现人为温室气体净排放的尽快下降，达到净零排放将是一个重大标志性转折点，未来也有可能需要负排放。按照IPCC《全球升温1.5度》报告建议，在全球升温没有或有限过冲1.5度的模式路径中，到2030年全球净人为二氧化碳排放量从2010年的水平上减少约45%（40-60%四分位区间），在2050年左右（2045–2055四分位区间）达到净零。在全球升温限制在低于2度的情况下，在大多数路径中二氧化碳排放量预估到2030年减少约25%（10–30%四分位区间），并在2070年左右（2065–2080四分位区间）达到净零。在全球升温限制在1.5度的路径中，非二氧化碳排放大幅下降，类似于在升温限制在2度路径中的情况（高信度）。
COP26主办方和联合国等机构都希望各缔约方能够参照温升1.5度这个尺度提出自己的2030年和2050年目标。过去两年多时间提出2050年左右实现净零碳排放（或碳中和）目标的国家越来越多，2019年只有70多个，2020年累计超过110个，到2021年累计已经超过130个，这是一个令人鼓舞的发展趋势。但是很多国家缺乏落实2050目标对应的2030年目标和近期行动计划，或者行动计划和目标之间不匹配，这使得这些目标有落空沦为口号的风险。《联合国气候变化框架公约》秘书处2021年已经对各缔约方提交的《巴黎协定》国家自主贡献进行了两次汇总统计分析，发现汇总结果和期望目标要求之间的差距遥远。
一、国家自主贡献综合报告初步版
2021年2月26日，《联合国气候变化框架公约》秘书处汇总的综合报告初步版显示，截至2020年12月31日，累计有75个缔约方提交了48份新的或更新的国家自主贡献，这些缔约方数量约占《巴黎协定》缔约方数量的40%，涉及的排放量约为2017年全球温室气体排放量的30%。这些国家自主贡献中包含的温室气体排放总量2025年估计约为140.4亿吨二氧化碳当量，将比2010年排放量增加2.2%；2030年排放量估计约为136.7亿吨二氧化碳当量，将比2010年减少0.5%。这些缔约方2030年0.5%的估计减排幅度差不多就等于是没有下降，和温升控制在2度所要求的2030年全球减排25%的总体目标相比相去甚远，更别提温升1.5度所要求的2030年全球减排45%的目标。
二、国家自主贡献综合报告完整版
按照《联合国气候变化框架公约》秘书处的要求，2021年7月30日是COP26大会前各缔约方提交国家自主贡献的截止日期。2021年9月17日，秘书处汇总的综合报告完整版显示，截止2021年7月30日，累计有113个缔约方提交了86份新的或更新的国家自主贡献，这些缔约方数量占《巴黎协定》缔约方数量的59%，涉及的排放量占全球温室气体排放量的49%。这些国家自主贡献中包含的温室气体排放总量2025年估计约为235亿吨二氧化碳当量，将比2010年排放量减少3.4%；2030年排放量估计约为214亿吨二氧化碳当量，将比2010年减少11.9%。和报告初步版比起来，报告完整版中新的或更新的国家自主贡献份数增加了，这些缔约方承诺的减排幅度也增加了，说明有了进步，但他们2030年11.9%的估计减排幅度无论与2度温升要求的全球减排25%还是1.5度温升要求的全球减排45%的总体目标比起来都还有很大的距离。
其中不少发展中国家提交的国家自主贡献包含了有条件的减排承诺，只有当他们得到更多资金或技术支持等条件下，他们才可能实现自己提出的减排目标。这意味着这些国家做出的承诺可能要打折扣，他们的实际排放可能会超过承诺目标，即实际减排量可能不如承诺的减排量那么大，或者实际增加的排放比承诺增加的排放要多。
包括这些新的或更新的国家自主贡献在内，《巴黎协定》191个缔约方全部共有164份国家自主贡献。全部合计起来的2019年排放量估计占当年全球排放量（不包括土地利用、土地利用变化与林业的排放量）524亿吨二氧化碳当量的93.1%。191个缔约方164份国家自主贡献合计排放量预计2025年将达到548亿吨左右，2030年达到551亿吨，这比2010年的排放量将分别增加15.8%和16.3%，也就是说全球排放量将不减反增，和温升2度要求的全球排放减少25%和温升1.5度要求的全球排放减少45%背道而驰。按照IPCC的分析，这种排放增长可能导致本世纪末全球温升达到2.7度左右。
看到这样的汇总结果，秘书处在9月17日公布国家自主贡献综合报告完整版时，在新闻稿中用了“有进步，但仍是个大问题”的标题。
鉴于还有40%的缔约方未能按期提交新的或更新的国家自主贡献，同时也为了获得更多的减排承诺，秘书处也顾不得原来的截止时间，呼吁所有各方尤其是主要经济体在COP26大会召开之前继续努力，考虑提高国家自主贡献力度，并且可以随时提交。秘书处计划根据7月30日至10月12日期间的国家自主贡献提交情况，在10月25日再出一个综合报告的更新版，更新报告主要统计分析结论，确保向COP26大会提交的是最新更新的信息。
COP26大会主席夏尔马针对上述综合报告表示，报告结论是很清楚的，只有所有国家一致行动采取强有力措施才可能避免气候变化灾难。那些已经提交了新的和更新的国家自主贡献让人们看到了2030年排放下降的前景，但其他所有国家尤其是主要经济体如果不行动起来，现在这些努力都将是徒劳。
三、联合国环境规划署的《排放差距报告》
2009年的哥本哈根协议提出大幅减排将温升限制在2度以内，这后来得到了140个国家的认可，其中85个国家承诺将减少或控制排放，直到2020年。协议提出2015年前完成对协议执行情况的评估，包括对强化长期目标以符合1.5度温升的评估。不同科学团队对各国减排承诺和减排路径与全球温升控制目标是否一致存在不同研究结论，联合国环境规划署从2010年起联合其他机构每年编制一个《排放差距报告》，对这些不同的科学研究结论进行汇总分析，回答未来多少排放水平符合温升控制要求、排放差距有多大和如何缩小排放差距等问题，从而为政策制定者提供参考，其中前五年《排放差距报告》回答的核心问题就是2020年的预期排放和2度温升目标的追求是否一致。2015年《巴黎协定》达成后，《排放差距报告》关注重心就转移到2030年的预期排放和2度温升的关系，并把和1.5度温升的关系考虑进去。
《排放差距报告》认为，能源供应和交通去碳化是实现减排根本性转变的关键；淘汰煤炭必不可少，但需要平稳过渡；基于自然的解决方案目前是二氧化碳移除的主要选择，可以发挥更大的作用；非政府和国家以下层面的减排行动有潜力也有必要，但目前发挥的影响有限；长期来看，实现碳中和需要创新和提出新的解决方案。
2019年，联合国环境规划署对过去10年的《排放差距报告》进行了归纳总结，认为过去的10年就是失去的10年，全球温室气体排放有增无减，没有任何见顶的迹象，最新实际排放水平和《排放差距报告》一切照旧（不采取新政策）情景下的预测排放水平几乎完全一致，实际排放水平和需要排放水平之间的差距之大前所未有，要实现2度温升各国自主贡献得增加两倍、实现1.5度温升各国自主贡献得增加5倍才行。为了保证2030年排放与温升控制目标的要求一致，同时考虑到制定政策和实现减排之间的时间滞后性，认为2020年就是决定性的一年，需要提出新的和更具雄心的国家自主贡献，并加快现有应对气候变化行动计划的实施，而不能等到2023年《巴黎协定》执行情况的首次全球盘点结果出来以后。联合国环境规划署的这一看法凸显出2021年COP26大会各方拿出决心和行动及大会上达成共识的重要性。
2020年，新冠疫情冲击下经济活动剧烈收缩，人员和商品流动受到限制，全球碳排放出现了罕见的下降，但联合国环境规划署的2020年《排放差距报告》指出，这种短期的下降对2030年减排的贡献可以忽略不计，主要温室气体（二氧化碳、甲烷）和氧化亚氮在大气中的浓度仍将继续上升。目前看来各国在很大程度上已经错过了使用财政救助和复苏措施来刺激经济，同时加速低碳转型的机会。抓住未来机会还为时不晚，如果没有抓住未来机会，那么实现《巴黎协定》目标可能会变得更加遥不可及。
2021年10月7日，联合国秘书长古铁雷斯在出席欧盟投资峰会时表示，“即将召开的COP26大会利益攸关，如果不能采取决定性的行动，我们就将输掉扭转乾坤的最后机会”。
（五）资金目标的差距（2021.10.15）
文：白俊 叶素锦为了有效开展气候变化减缓和适应行动，就需要大量的资金支持。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》都要求发达国家应向发展中国家尤其是最不发达国家提供资金支持，帮助他们减排和适应气候变化。2009年哥本哈根COP15大会由于没有能达成有约束力的减排行动目标而被人们诟病，但大会协议首次提出了量化的资金目标，“发达国家集体承诺向发展中国家提供新的额外资金，包括林业和通过国际机构进行的投资，在2010年至2012年期间提供300亿美元，均衡地用于适应和减缓。用于适应方面的资金将优先支持最脆弱的发展中国家，如最不发达国家、小岛屿发展中国家以及非洲国家。在开展有实质性的减排行动并且实施过程保持透明的情况下，发达国家承诺到2020年联合提供一年1000亿美元气候资金，解决发展中国家的资金需要”。2010年墨西哥坎昆COP16大会重申了发达国家1000亿美元的资金承诺目标，并决定建立绿色气候基金，成立了《联合国气候变化框架公约》资金问题常设委员会。2015年的《巴黎协定》不但重申了1000亿美元资金的目标，还将此延长至2025年。
一、资金问题常设委员会的评估
资金问题常设委员会每两年对气候资金流动情况进行一次总结评估，自成立以来完成三次评估报告。最新的2020年评估报告预计将在2021年10月12-14日在德国波恩举行的委员会会议后才能发布。根据2018年波兰卡托维兹COP24大会召开前发布的上一个评估报告，按可比口径计算，2015-2016年间全球气候总资金流比2013-2014年间增加了17%，高限估计从2014年的5840亿美元上升到2015年的6800亿美元再到2016年的6810亿美元。2015年的增长很大程度上得益于私人部门的可再生能源投资，这是全球气候资金的最大组成部分。2016年气候资金几乎没有增长，这主要是可再生能源技术成本持续降低和新融资项目装机量下降导致可再生能源投资下降，不过这方面的减少被建筑、工业和交通领域能效技术投资增加8%所抵消。
其中，从经合组织国家流向发展中国家的气候资金，2016年为375.2亿美元，同比增长14%，其中通过双边、区域和其他渠道提供的资金为335.6亿美元。（见下表）
来源: 《联合国气候变化框架公约》资金问题常设委员会2018年全球气候资金流动评估与总结（注释略）
另外，2016年通过联合国多边气候基金和其他多边基金提供的气候资金为24亿美元，同比增加71%，但2015年与2016年合计金额比之前两年下降了13%。2016年多边开发银行运用自身资源向符合条件的受援国提供的气候资金为255亿美元，同比增加9%。私人部门气候资金数据存在很大不确定性，虽然多边开发银行和经合组织自2016年以来一直致力于通过多边和双边机构带动私人部门气候资金，但关于私人部门气候资金的数据来源、投向和使用等信息仍然缺乏。多边开发银行报告称他们2016年带动了157亿美元私人部门气候资金，同比增加43%；经合组织称2012-2015年带动了217亿美元私人部门气候资金。
总的来看，流向发展中国家的气候资金在增加，但资金不足多数流向减缓项目而不是适应项目，赠款是流向适应项目的重要形式，亚洲是最大的气候资金流向目的地。
资金问题常设委员会的统计还需要进一步改进。由于报告评估周期是两年一次，因此总结分析的数据略显陈旧，如果按照从2018年报告至多只能反映2016年情况来看，那么2020年报告也就是最多只能看到2018年的情况，即便是能反映2019年情况，但还是不能回答2020年资金是否到位的问题。虽然多方估计2020年1000亿美元的目标难以达到，但还是缺乏比较权威的确凿统计数据印证。2020年报告即便在COP26大会召开前发布，对谈判起到的帮助作用还是要打一个折扣。
二、经合组织对气候资金的评估
按照成员国出资方的要求，经合组织也对其成员国出资进展情况进行统计和分析。经合组织统计的数据更新到了2019年，但2021年年内也不会获得2020年的数据，所以也得不出2020年1000亿美元资金承诺是否兑现的明确结论。
经合组织统计的气候资金包括4个方面：双边公共气候资金、可以归结到发达国家的多边公共气候资金、气候相关的官方出口信贷支持资金、可以归结到发达国家的双边和多边公共气候资金所带动的私人部门资金。按照经合组织统计，2013年以来发达国家为发展中国家提供和筹措的气候资金大致呈上升趋势，2019年达到796亿美元，比2018年增加2%，距离2020年1000亿气候资金美元目标相差204亿美元，即需要在2019年基础上再增加26%才能达到目标。考虑到新冠疫情对各国经济活动和财政金融的冲击，估计2020年气候资金投入可能是有减无增。
在2019年的气候资金总额中，最大的一部分是可以归结到发达国家的多边公共气候资金，达到341亿美元，同比增加15%；其次是双边公共气候资金，为288亿美元，同比下降10%；可以归结到发达国家的双边和多边公共气候资金所带动的私人部门资金为140亿美元，同比下降4%；气候相关的官方出口信贷支持资金相对很少，为26亿美元，同比增加了24%。（见下图）
来源：OECD（注释略）
从气候资金用途来看，用于减缓的资金在2016-2018年都超过了70%，2019年降至63%，是气候资金使用最主要的方面（见下图）。这表明和2007年巴厘岛会议就提出的适应与减缓并重的要求还有很大的差距。
来源：OECD（注释略）
气候资金使用集中在能源和交通领域。2016-2019年能源领域使用的气候资金平均占34%，交通领域平均占14%，两个领域合计占48%，接近一半的水平（见下图）。
来源：OECD（注释略）
在双边和多边公共资金的使用中，贷款是最主要的形式，从2016年至2019年都超过了70%，赠款一般在四分之一左右或更低，此外也有少量的股权投资（见下图）。这表明发达国家给予发展中国家的气候资金支持大多数都不是免费的午餐。
来源：OECD（注释略）
私人部门气候资金自然是更需要有回报，直接投资是最多的形式， 2019年占比接近一半，其他重要形式包括担保和银团贷款等（见下图）。
来源：OECD（注释略）
从地区分布上看，流入亚洲的气候资金最多，在2016-2019年期间平均占43%，非洲占26%，美洲占17%（见下图）。
来源：OECD（注释略）
为最不发达国家提供的气候资金在2016-2019年呈上升趋势，2019年达到154亿美元，同比增加27%；但2019年为小岛屿国家提供的气候资金下降29%，为15亿美元（见下图）。2016-2019年为最不发达国家和小岛屿国家提供的气候资金中，用于气候适应的比例都超过40%，比同期给予发展中国家气候资金中的适应用途比例21%高出近一倍。
来源：OECD（注释略）
总的来看，虽然还缺乏最新的数据证实，但从过去发展趋势判断，预计发达国家向发展中国家2020年提供1000亿美元气候资金的目标未能兑现。发达国家已经提供的气候资金中多数也不是免费的午餐。COP26大会主办方英国的主要追求就是实现发达国家2020年起每年动员至少1000亿美元资金的承诺，同时也提出希望国际金融机构发挥作用，引领和激发私人部门和公共部门为减缓和适应气候变化进行融资，支持更加绿色低碳的基础设施建设，支持科技创新，发展更具气候韧性的经济，希望所有私人投资决定都需要考虑应对气候变化因素，所有政府和国际金融机构为了重振受疫情冲击的经济而推出的各种刺激措施和做出的各种开支决策也需要考虑应对气候变化因素。
但是从发展中国家的诉求来看，1000亿美元只能算是一个起点，还需要加大力度才行。2021年4月8日，印度、中国、巴西和南非“基础四国”气候变化部长级会议发表声明，对发达国家迄今所提供的资金支持不充分、不足额情况表示严重关切，要求发达国家提供气候资金的规模和速度必须大幅提升，敦促发达国家在COP26大会上提出清晰的路线图，在2021到2025年间继续履行向发展中国家每年提供1000亿美元的现有出资义务，并尽快在《联合国气候变化框架公约》框架下启动设定新的集体量化资金目标的进程，新的集体量化目标应高于每年1000亿美元，以公共资金为主，并具有更高透明度。2021年9月30，印度首席经济顾问苏布拉马尼安（KVSubramanian）在接受路透社采访时也表示，发达国家已承诺的1000亿美元只是“沧海一粟”，还需要加大承诺才行。
（六）适应目标的差距（2021.10.16）
文：白俊 叶素锦气候变化已经发生，由于气候系统的惯性，即便立即停止人为温室气体排放，气候变化还将继续。国内很多报道会把7月份河南水灾理解为极端天气事件，但国际上往往会进一步和气候变化联系在一起，无论是2021年2月份美国德克萨斯州冰灾、6月份美国西北部和加拿大热浪、7月份德国水灾、8月份格陵兰岛降雨、10月份意大利北部暴雨和俄罗斯西伯利亚夏季山火，还是巴西的持续干旱都是如此。气候适应就是要提高适应气候变化引发的风险事件的能力，降低气候变化对人们的生活、生计乃至生命造成的威胁和影响。发达国家适应气候变化的能力尚有不足，发展中国家的差距更大，贫穷落后国家更是困难，有的时候贫穷落后国家受到气候变化灾害冲击的信息甚至都不会引起国际社会的广泛关注。贫穷落后国家温室气体排放最少，对产生气候变化的责任最小，但承担的气候变化风险最高，适应气候变化的能力最弱，国际社会有义务提供帮助和支持。
虽然1992年的《联合国气候变化框架公约》多次提到了适应的概念，但并未给出明确界定，也并未引起重视。2001年在摩洛哥马拉喀什举行的COP7大会决定将脆弱性和适应纳入发展中国家能力建设框架，同时设立相关基金，对最不发达国家予以特别支持。2007年在印尼巴厘岛举行的COP13大会首次提出适应与减缓并重，2010年墨西哥坎昆COP16大会通过了《坎昆适应框架》，以此来实现增强适应行动的目标，还成立了专门的适应委员会来支持和协调相关工作。《巴黎协定》首次确立了“提高适应能力、加强韧性和减少对气候变化的脆弱性”的全球适应目标，要求缔约方通过编制国家适应方案、脆弱性评估、监测与评价等方式开展适应方面的规划和实施，确立了适应信息通报机制以及适应进展的全球盘点机制，标志着对适应的重视程度在逐步深入。英国提出的COP26大会具体适应目标包括改进灾害预警系统、提高防洪能力、增加基础设施和农业的气候变化适应能力、保护和恢复自然栖息地、抵御冰冻雨雪等各种灾害、完善适应信息通报制度等方面。
和全球减缓目标可以简单统一到排放量这个单一维度不同，全球适应目标则多元复杂，存在简化与量化的困难，原因是适应是对具体气候灾害风险和影响的应对，具有地域性特征，并且可能随着时间的变化而变化。因此对适应差距的估计远比对排放差距的估计要困难得多。在经合组织2021年9月28日召开的一个评估国家适应政策实施进展的会议上，英国气候变化委员会研究人士指出，英国自己的适应政策执行也是滞后的，大致原因包括：适应涉及的范围太广、问题复杂交织、目标不够清晰、投入资源不足和证据资料缺乏等方面。
中国2013年发布了《国家适应气候变化战略》，明确了到2020年国家适应气候变化的原则、目标、重点以及重点领域的相关措施。在生态环境部2020年10月举行的例行新闻发布会上，应对气候变化司司长李高表示，中国正在开展适应状况评估，组织编制《国家适应气候变化战略2035》，明确我国到2035年适应气候变化的目标任务，并且把适应气候变化与可持续发展、生态环境保护，基础设施建设、消除贫困等工作有机融合，构建适应气候变化新模式。他还表示，“适应气候变化非常复杂，客观来讲我们的研究还有很大的差距”。中国代表在出席2021年9月30日至10月2日COP26部长级预备会时认为，当前实现《巴黎协定》目标不仅在减缓上存在差距，适应和支持方面的差距更大。
《巴黎协定》虽然没有强制要求缔约方在提交的国家自主贡献中包括气候适应计划和实施情况，但要求酌情定期提交和更新包括国家适应计划在内的适应信息通报。在《联合国气候变化框架公约》秘书处2021年公布的《巴黎协定》国家自主贡献综合报告初步版和完整版中，对缔约方提交的适应信息有汇总介绍，但没有就适应的差距进行明确的说明。总的来看，多数缔约方在国家自主贡献中纳入了关于适应的内容，其中一小部分缔约方将此作为其适应信息通报，提供的信息包括国家具体情况和脆弱性、加强适应相关研究的工作情况、国家适应计划及部门行动、应急措施、适应与减缓的协同效应、以及对适应行动的监测和评估。与以往的国家自主贡献相比，缔约方对国家适应计划的重视有所增强，纳入了更多有时限的量化适应目标及相关的指标框架。有的把适应工作和可持续发展目标联系起来，或者对适应和减缓之间更具体的协同效应和共同效益进行了阐述。几乎所有的适应内容都谈到了升温、极端气温、降雨变化和海平面上升等关键气候变化，以及它们引发的不同气候影响，包括降雨、暴风雨雪和飓风等极端事件、洪水、干旱、热浪、盐水入侵、海洋酸化、珊瑚白化、腐蚀、滑坡、火灾、冰雪和永久冻土层融化等。
在适应的优先序中，总体上看缔约方把粮食生产和营养安全排在第一位（依次是农业、畜牧业和渔业），淡水资源排在第二位，第三是陆地和湿地生态系统（依次是生物多样性和生态系统、森林），第四是人的健康，第五是重点经济部门和服务业（依次是能源、基础设施、旅游和交通），接下来分别是灾难风险管理、城区其他居住地、沿海及低洼地区，最后是海洋生态系统（见下图）。
来源：《巴黎协定》国家自主贡献综合报告完整版（2021年9月17日）
二、联合国环境规划署的《适应差距报告》
联合国环境规划署2010年开始编制的《排放差距报告》对《联合国气候变化框架公约》缔约方的谈判起到了参考和支持作用。在相关方要求下，联合国环境规划署2014年起开始编制《适应差距报告》，但和《排放差距报告》每年发布不同，《适应差距报告》迄今为止只发布了五次。
根据最新的2020年《适应差距报告》，气候适应现已广泛融入世界各国的政策和规划，但各国的重视程度和政策力度迥异。由于关于适应规划的界定和评估方法还没有达成共识，因此不能对适应规划的充分性和有效性做出判断，对适应规划能否达到声称的目标也难下定论。对于加强适应规划和实施以及减少气候变化引起的损失而言，额外的适应资金支持至关重要，特别是在发展中国家。国际公共适应资金正在缓慢增加，但没有足够的数据来确定国内公共或私人资金也出现了这一趋势。与此同时，仅发展中国家的年度适应成本目前估计就在700亿美元左右，预计到2030年将达到1400亿-3000亿美元，到2050年将达到2800亿-5000亿美元。
该《适应差距报告》还认为，由于适应资金和适应成本难以比较，利用现有证据只能做出这样的推断：鉴于气候变化的速度和影响，目前的努力并没有缩小适应资金缺口。开发资金的提供者没有很好地将适应纳入其各项活动中。虽然用于适应的资金在总体多边开发资金中所占份额大幅上升，但其在总体双边开发资金中所占份额在2013年至 2017年间增长缓慢。此外，持续的新冠疫情预计将制约国家和国际两级的公共财政能力，进一步加剧用于适应的资金缺口。适应项目的实施也存在问题，项目实施和产生的效果之间的因果关系往往不够清晰，引发人们对项目有效性的担心。人们越来越深刻地认识到基于自然的解决方案可以为适应气候变化做出重要贡献，但具体的计划寥寥无几，资金支持力度也很弱。
总的来看，《适应差距报告》认为在过去十年里，国家层面对气候适应的重视程度在全世界范围都有提高，但还需要更大的雄心；适应的规模还是太小，适应成本增长超过适应资金增长的风险真真切切；没有确凿的证据表明国家层面的适应计划是否能在下级部门和行业充分落地；对适应的监测与评价不够，亟需改进和落实。
二维码矩阵
资讯、报告号：ERR能研微讯订阅号二维码（左）丨咨询、情报、专家合作：ERR能研君（右)
视频、图表号：能研智库订阅号二维码（左）丨ERR能研微讯头条号、西瓜视频（右)
能研智库视频号（左）丨能研智库抖音号（右)
能研智库：能源信息、数据、提供深度研究、咨询。
往期能源大咖观点文章回顾
丁仲礼：我国碳中和框架路线图研究汇总李鹏：2021年至今能源转型、“双碳”观点、文章汇总
侯守礼：2020年至今能源转型、“双碳”观点、文章汇总
李俊峰：2021年至今关于碳达峰、碳中和观点、文章汇总
往期能源数据、图片、视频文章回顾