纪要｜【北大文科创新讲坛05】周黎安： “一体多面”——中华帝制时期的国家社会关系再研究

2022年6月16日晚，由文研院、北京大学社会科学部联合主办的“北大文科创新讲坛”第5讲在线举行，主题为“‘一体多面’——中华帝制时期的国家社会关系再研究”。北京大学经济与管理学部主任、光华管理学院应用经济学系教授周黎安主讲，北京大学社会科学部副部长、长聘副教授章永乐主持。文研院工作委员、北京大学历史学系教授叶炜，文研院工作委员、北京大学社会学系教授周飞舟出席并参与讨论。

主题讲座之前，章永乐老师首先介绍了“北大文科创新讲坛”的设置缘起。“北大文科创新讲坛”是由北京大学社会科学部牵头，与文研院合作举办，旨在搭建交流学习、启发激励的跨学科公共平台，营造扎根中国大地、直面中国问题、关心和思考人类所面对的重大问题的学术创新风气。

随后，论坛进入主题讲座环节。周黎安老师首先概括性回顾了以往关于中国帝制时期国家与社会的理论观点。中华帝制时期国家与社会关系的特征长期以来为国内外学术界所关注，形成了各种不同甚至相互冲突的理论概括。一种比较流行的概括是“皇权不下县”或“双轨政治”。如费孝通先生认为，皇权统治所形成的“自上而下的单轨只筑到县衙门就停止了，并不到每家人家大门前或大门之内”，乡村社会是“地方自治的民主体制”。而以萧公权、瞿同祖为代表的学者则明确否认了中国传统乡村在中央集权之下享有自治的说法。秦晖进一步提出了“吏民社会”的假说，认为皇权统治通过基层胥吏深入乡村，对百姓的人身、财产、纳税、言论等方方面面实施了严格的控制。此外，在“乡村自治”与“吏民社会”两种对立的观点之间，也有学者（如卜正民和黄宗智）提出国家与社会相互调适、密切互动的观点以及“第三领域”中“官民互动”的观点。

以迈克尔·曼（Michael Mann）为代表的西方学者则从资源汲取和动员的国家能力视角提供了新的理论概括，即中华帝国属于“专制性权力强、基础性权力弱”的治理形态，中央朝廷看似高度集权，拥有发号施令、生杀予夺之权威，实则基础性权力不足，难以渗透至社会基层进行大规模资源汲取，税赋占可征用的经济资源比例很低。

另外，关于国家权力对社会的渗透，傅衣凌先生的思路提供了莫大启发。他曾深刻揭示中华帝制一元化与多样性的奇妙结合：王权的绝对集权和强制性，与国家权力介入基层社会的多样性和包容性，如多元的财产所有形态（官田、族田、民田）与多元的司法权（如官方律例与法庭审判、宗族裁决审判、民间调解）。

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傅衣凌先生 (1911～1988) ，中国历史学家﹐中国社会经济史学主要奠基者之一。

“乡村自治”、“吏民社会”、“官民合作”假说，已有的文献经常把它们提升到对于中华帝制国家与社会关系的总体性概括而加以比较和讨论。周黎安老师认为，虽然这些假说都能找到一些支持性证据，但显然只适用于某些特定的治理领域或特定历史时期。譬如，“王权不下县”的假说只能适合于明清时期，显然无法适用于唐中期之前，尤其是乡官制盛行的秦汉时期。另外，周黎安老师也认识到西方学者阐释二者关系的不足。如迈克尔·曼的理论概括如果以十八世纪的西欧国家为基准有其正确的一面，但中华帝国在绝大多数历史时期并不面临如此严峻的国家生存竞争，其内在的汲取和渗透能力自然不同于西欧国家。

因此，基于对以往文献的反思，周黎安老师的研究尝试运用行政发包制理论对中华帝制的国家与社会关系进行重新审视，提供一个对于中华帝制国家治理的解释性框架。周黎安老师特别指出，本项研究借鉴和拓展了威廉姆森（Williamson）的交易成本经济学的方法。威廉姆森认为，经济交易的具体特征（如交易不确定性、有限理性、资产专用性）决定经济组织的治理结构（如科层制、市场关系及混合形式）。

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奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson，1932-2020）

最为主要的学术贡献在于开创了交易成本理论，是“新制度经济学”的命名者，也是2009年诺贝尔经济学奖获得者。交易成本理论主要致力于研究各种交易类型的治理结构。

介绍完研究方法后，周黎安老师着重介绍了行政发包的组织边界。行政发包可划分为行政内包与行政外包。“行政内包”是指国家（官僚体制或“体制内”）内部的行政发包过程，涉及从朝廷到州县官、从州县官到胥吏的行政发包链条和具体形式，揭示了国家从中央到地方的官僚体系的运作特征。而“行政外包”则是指，国家将一些区域性公共事务或影响王权统治安危的事务（如宗族、邻里的民间内部秩序）“外包”给官僚体制之外的社会组织（如宗族、保甲、会馆）或社会群体（如士绅）。行政发包的“内”与“外”的主要区别是承包方是否享受官僚体制的行政晋升序列和品秩待遇，以及承包方是否面临行政规则和程序控制。

国家与社会的关系当中，朝廷在分配行政职责是否外包以及采取何种外包形式，主要取决于统治风险、治理成本和预算约束这些因素的考量。对于王朝国家来说，一边是必须谨慎评估的统治风险，另一边是不得不考虑的预算约束和治理成本。两者的权衡与取舍在相当程度上决定了国家与社会、官民互动关系的治理特征。总的来说，在统治风险可控的前提下最大限度节约国家治理成本是国家治理模式选择的内在驱动力。

接下来，周黎安老师聚焦于行政内包与外包的具体治理形式。他将中华帝制时期的国家治理领域分为资源汲取与社会稳定、地方性公共产品、民间内部秩序三种模式，以统治风险、影响范围、行政及发包组合、官民互动方式的四种维度比较三种模式的异质性，以此来透视帝制时期国家-社会关系的基本特征。

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表1 治理领域与国家-社会关系的治理模式

首先，“资源汲取与社会稳定”模式体现出“强行政-弱外包”的特点。秦汉以来，“编户齐民”通过严格的人口登记、户籍管理和什伍连坐制等方式主要实现两个最重要的统治目标。秦汉时期国家在乡村设置三老、孝悌、力田乡官，负责教化、赋税等事务；对于社会治安，配有县令长、县尉的属员游徼、亭长，他们作为县政府的派出人员专门“驻乡”负责。

皇权对乡村的控制程度在很大程度上取决于资源汲取的方式，国家对于人口和财产（包括土地）等基础信息掌握和控制的程度取决于赋税和徭役的特性。秦汉时期的户籍管理与人口控制之细密可能是空前的。隋唐之后，为了应对人口流动、土地买卖频繁带来的赋役分配不均问题，从“两税法”到“一条鞭法”、“摊丁入亩”，赋役的重心从人丁转向地产，人口登记和户籍管理的需求大为下降，人身控制也就随之减弱。明清里甲制衰败之后，国家基于社会治安目标的人员管制的统治需求依然强烈，于是保甲制应运而生。

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《分疆录》记载泰顺落实“摊丁入亩”

其次，“地方性公共产品”这一模式明显体现出官民合作的特征。跨地区的大型水利灌溉、航运、防洪设施在历朝历代都是由政府组织人财物兴建，而地方性和小规模的农田水利设施则主要由民间组织力量负责修建。明代“一条鞭法”改革之后，地方政府的财政体制进入分级分类定额包干，超过常规性财政支出范围的突发性支出，包括水利、交通、救灾等应急性需要，就只能依靠募捐或民间自行解决。

黄宗智关于清代司法判决与民间调解关系的研究揭示了在基层司法领域官民的密切合作。官民合作的“第三领域”不仅限于司法领域，也广泛存在与国家与社会之间。例如在晚清和民国时期，处于国家与社会结合部的士绅在公共领域，如治水、修路、救济、办学、民事调解、荒政等方面，发挥日益重要的作用。

再次，第三类治理模式，即“民间内部秩序”，表现的是相机控制下的自主管理。对于乡村事务，国家相机控制的隐形之手无处不在，只要不发生威胁统治秩序、突破王权底线的严重事件（如拒绝纳税、民变造反、“邪教”流行），政府的“有形之手”不会轻易干预。在国家控制范围内，士绅对于特定乡村事务（如宗族、乡约）可以自主决策。三老、乡约、宗族和商会演变诠释了国家与社会的互动关系，揭示在民间内部秩序的维护上“行政外包”的具体内涵及演变。

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晋商会馆

以宗族为例，可以看到国家“吸纳”与主动靠近。明代以来，宗族以祠堂、族籍、族田三位一体，敬宗收族，凝聚乡民，形成强大的社区力量。明清宗族的迅速发展得益于国家主动的“吸纳”与宗族积极对接回应国家需求，其“行政性”与“外包性”携手演进。一方面，宗族表现出官方治理目标的认同与支持。另一方面，国家明确扶持族权，鼓励发展宗族组织，给予宗族、乡族作为乡村基层组织的“综合承包方”身份和相应的治理权。

随后，周黎安老师总结出中华帝制“一体多面”之内涵，即从皇帝开始，层层属地化行政发包体系体现了“一元化权力”与“多元化相机治理体系”的结合互动。一方面，国家权力是统一和绝对的，中华帝制治理体系的权力一元化强调皇权的“支配性”和“可控性”。另一方面，在权力的一元化的基础之上，国家治理体系又呈现了多样性、相机性、灵活性特征。总之，中华帝国在维持政权覆盖性和可控性的前提下，尽力发挥行政发包形态的多样性和灵活性，最大限度降低国家治理成本，减缓王朝财政约束的压力。

有趣的是，中华帝制时期行政外包的多样性和灵活性催生了形态各异的“社会承包方”——他们构成了一个“准官员”或“亦官亦民”群体。从里正、保甲、三老、约正、族正到明清的士绅乃至晚清的商绅，他们是国家-社会关系中多样化“行政外包”的人格化表现，为“行政外包”这个概念提供了直接的经验证据。这些“社会承包方”半官半民、非官非民、官中有民、民中有官。

周黎安老师认为，“一体多面”诠释了傅衣凌所强调的帝国治理的“深层结构”的稳定性与“表层结构”的多样性、适变性的奇妙结合。首先，如果没有皇权的“一统性”，没有国家权力的支配性、可覆盖性、可控制性（一元化权力中心），国家-社会关系领域就不会出现如此丰富多彩的行政发包形态。其次，国家-社会关系的“多面性”支持和巩固了皇权的“一统性”和“一体性”。国家与社会之间是“有限汲取”与“有限服务”的交换，这可以理解为古代中国隐含的“社会契约”。

而且，“一体多面”还能对西方学者提出的观点作重新反思。迈克尔·曼关于“专制性权力强”与“基础性权力弱”的概括只注意到了在中华帝制时期国家与社会关系的“行政”与“外包”的极端情形，而忽略了连结“行政”与“外包”的丰富治理形态。费正清（John King Fairbank）、弗里斯（Peer Vries）常感叹于中华帝国仅仅依靠一支规模很小的官僚队伍治理了一个如此幅员广阔的帝国，关注点聚焦于中国正式的官僚体制以及国家权力对于社会的直接渗透，而明显忽略了正式官吏系统之外无数准官员队伍以及由此推动的形式多样的“行政外包”和官民互动过程。

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 皮尔·弗里斯所著的《国家、经济与大分流》

中信出版社，2018年

目前考察国家-社会关系的文献深受西方国家建构理论的影响，倾向于将国家权力对社会的直接控制力与可渗透性作为分析的一个焦点，经常将国家权力的强弱与社会团体的自主性大小置于二元对立或零和博弈的状态。本研究提出的“行政外包”的理论视角，相当于把国家与社会关系看作是一个组织（中华帝国）内部的“行政管理”过程。

最后，周黎安老师总结道，中华帝制时期的国家社会关系按照行政发包制的内在逻辑在不同治理领域或同一治理领域的不同历史条件下呈现“一体多面”的特征。国家治理的每个侧面特征各异，但又相互联系，形成内在一致、相互支持的治理体系，且随时间而动态演化。中华帝国的治理实际上是一个以国家为中心的多层级、多面向的分包治理体系，从国家权力的最顶端开始，逐级属地化分包——从官僚体制内部的层层属地化“行政内包”，延伸至国家与社会结合部的“行政外包”，再到边疆地区和藩属国的“政治外包”。在此过程中保持不变的“统一性”和“稳定性”是国家权力（皇权）的枢纽性支配和相机性调节，这是所谓的“大一统”的真正内涵。国家治理的“多元性”和“灵活性”支撑和巩固了“大一统”。

评议环节

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线下会议现场

评议环节，叶炜老师首先发言，他回顾和概括了本场讲座的主要内容及思路，认为本项研究以“行政发包”为出发点，聚焦于“行政外包”与“行政内包”内涵的阐释，以“一体多面”的分析框架，讲述了从古至今、从中央到基层关于国家与社会关系的复杂故事。这套分析框架不仅能够描述国家与社会的基本面貌，还能观察二者关系的交织、变化，特别是将“吏民社会”、“乡村自治” 和“官民合作”等学界熟悉的观点各归其位，揭示出各个理论观点适用的特定时段与特定的公共事务领域，显示出很强的理论概括力和解释力。另外，周黎安老师的研究既看到了历史现象的复杂性与多样性，注意到治理领域的不同类别及其治理成本的差异，还对当前学界中日用而不觉的理论假设提出了质疑，即帝制时期中国的国家与社会之间并非是二元对立的关系。也就是说，民间组织的发达并不必然对应着国家权力的衰减，反而可能是更为延伸和巩固了国家的权力。这在黄宗智先生的研究基础之上，进一步打破了对国家-社会关系二元对立的固有认知。

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黄宗智先生的最新著作《国家与社会的二元合一》

广西师范大学出版社2022年出版

书中关于国家与社会的关系作了历史性的回顾与分析

叶炜老师进一步提出两点进一步值得讨论的问题。第一，在研究国家与社会关系问题上，众所周知，历史上存在从“乡官制”到“职役制”的转变。周黎安老师从行政发包的视角解释了这一变化的原因，但具体转变的过程还需要细究。据现在学界研究表明，西汉地方是“乡亭两分”的格局，地方上的诸多事务并不由乡来总体负责，而且汉代基层管理机构的实际数量可能更多一些。另外，学界也认为乡的衰微并不是唐以后才萌现，而是从三国时期就已开始式微。第二个问题关乎到汉代基层社会的社会精英，也就是作为民间领袖的“三老”。周黎安老师认为“三老制”反映了国家对基层社会精英的吸纳和制约，但新的研究显示，这其中还存在更为复杂的一面。汉代的三老在不同时期存在较大的变化，并不总是作为民间领袖或者社会精英出现，有时其社会地位可能相当低下，在一定程度上已经具备了后世职役制的特点。除此之外，叶炜老师还提出一个疑惑，即在中国古代尤其是帝制后期，中央为了控制地方，地方官特别是高级政区地方官的权力往往是不完整的，像总督、巡抚在一些关键问题上并没有决定权。那么，层层分包的官僚体系对地方行政区域的综合承包人（如总督、巡抚、州县官）将会产生何种影响？

随后，周飞舟老师作出评议。周飞舟老师认为，本项研究属于非常重要的尝试，运用行政发包制的分析框架将研究拓展到帝制时期，而且拓展到政府架构以外，在时间跨度和研究广度上都做出了突破。从社会学的角度来看，这项研究也具有理论意义，可以帮助我们重新理解国家与社会的关系。西方学者将民族国家兴起之后产生的“国家-与社会”关系理论应用于帝国统治研究，在看待中国帝制社会时，理论假设“国家-与社会”二者是对立的关系。借用这一固有思维诠释中国传统帝制社会，便会呈现出两种不同的极端：一为将中华帝制社会理解成是一个专制集权体制，另一极端将中国理解为一个极其涣散的帝国。这两种理解都与中国帝制时期的长期状况不符，甚至出现相悖的情形。传统帝制中国不仅仅是专制集权那样简单，还有更复杂多样的一面。例如，传统中国社会实行一套严格与早熟的文官制度，至少在形式上接近现代意义上而言的“科层体制”。但同时也要注意到的是，这套文官制度到县一级政权“戛然而止”，看上去像没有完成的国家建制。总之，周黎安老师的研究实际上是在探索中华文明独特的治理范式，和周雪光老师提炼出的“权威体制与有效治理”之分析框架交相呼应。

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周雪光老师的著作《中国国家治理的制度逻辑》

三联书店2017年出版

书中关于“权威体制与有效治理”之间的关系进行了深入阐释

周飞舟老师继而提出两个可以讨论的问题。一是关于行政内包与外包的区别。处于官僚体制内部，即流官制下的行政内包，具有非常强大的调动能力，但行政外包则不同。因为承接外包的一方，基本是地方势力强大的宗族或家族，他们无法受到官僚体制的任免约束。所以，厘清商会、宗族和家族构成的非正式的国家力量，以及它们和国家之间的关系显得尤为重要。二者之间的关系之所以重要，是因为此种关系决定了资源约束的强度，以及治理成本的高低。这其中需要有一些更加具体的、相对微观的机制讨论，来说明行政外包的合理性。从社会学角度来看，外包和内包的成本必定不同，外包会产生额外成本，内包则随时可以控制。那么进一步需要细致回答的问题就是：行政外包为何没有带来社会的失范？如何保证行政外包不失控？

二是关于研究视角的讨论。行政外包运用的是国家视角，其逻辑是站在国家角度来思量“一体”和“多面”的交织、互动，但论及国家与社会之间关系的话，还需从民众视角或者基层社会视角来补充。社会学强调“家国天下”、“家国一体”，于普通民众而言，最核心的不是“国家”，而是“家”，因为国家是家的延展，百姓理解的国家治理是齐家方式的延伸（即从齐家到治国）。因此，“家国一体”的社会结构与“一体多面”的框架是何种关系，值得深思。在“家国一体”的文化传统里，国家并非内嵌于社会之中，更像是在社会之外，社会则反而更像是嵌入国家之中。这一点是中华文明非常突出的特征。

最后，周黎安老师对上述评议进行回应。周黎安老师论述道，乡官制到职役制的转换是一个非常复杂的问题，“官吏分途”其实讲的就是这个问题。从行政内包走向行政外包的视角来看，帝国正式官僚体制的组织边界在伸缩，其中一个很重要的原因就是帝国面临的财政压力在增大。尤其是到明清，财政压力十分突出。另外，在官僚体系承包分包中，中央为了管控地方，使用“条”的力量来制衡“块”的权力，具体表现为中央垂直下来的“条”的力量约束地方上总督、巡抚的权力。但无论怎样，到了更基层的州县一级，权力基本还是汇集于一人之身，真正的总承包方是州县官。历史不断轮转、变化，官僚体制的中间层级虽然历经多次调整，但州县官这套体制变化微小。历史上的这套官制传统，存续着异常顽强的力量，直至今天，仍然发挥着显著作用。

关于行政外包与行政内包之区分，以及对行政外包人员的控制，周黎安老师进行了补充解释。行政内包依靠的是官僚人员，在官员体制中执行力强；而外包的人员无法依靠正式的官僚体制来约束。于是，中央通过输送薪酬待遇及利益（包括赋予头衔）来拉拢地方宗族、家族势力，以赋予行政序列、行政待遇的方式将其内部化，使之变为“准官员”。这样来看，行政内包在走向外包之后，又在逐渐经历“再内包化”的过程。至于正式权力与外包方之间的复杂关系，需要之后更细致地考察与研究。另外，行政发包的研究视角注定采用的是国家视角，即是一元化的、中心化的权力主体向下看的过程，涉及民众/民间的部分有限；对于民间社会/基层社会如何向上看国家的过程，则需要更为详细的研究和讨论。

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责任编辑：汪珂欣