编者按

当你觉得还没能很好地总结过去的2017年时，2018的第一个月已经步入尾声了。时间总比我们更快一步。很多时候，你不得不向前追赶、奔跑，包括PPP人。PPP，这三个叠加的英文缩写，从2014年的新鲜陌生，经过四年的发展，如今已成为许多领域常见、被人们时常挂在嘴边的的热词。然而，它的常见，并不代表它的健康。处在不同的角色，可能会对它有不同的视角、揣度。做工程的企业、做咨询的机构、提供融资的金融机构、正在转变职能的地方政府，还有制定顶层设计、宏观政策的中央政府。而关于PPP的文章、论著也在急速增长。作为一个以PPP业务为关键领域的专业律所，建纬所PPP中心主任曹珊及成员李志灵、陈然、丁泽仁、颜妍五人刚刚完成了下面您将看到的《2017年中国PPP政策观察报告》。这份报告共计9万余字，包括“上篇：部委政策观察”和“下篇：地方政策观察”两部分。对于这份报告，我们关注的是政策，因为PPP模式是从上而下的推广，对于顶层设计者来说，是理念先行。这份理念可以理解为十九大报告开篇所提到的那份“初心”。“不忘初心，方得始终。”就像许多人说的，2018年将是PPP回归初心的一年。站在2018年伊始，我们仔细回头看2017年，于是就有了这份报告。古人说“管中窥豹，可见一斑”。对于PPP来说，尤其如此。PPP肩负着多重使命，它的问题折射的是中国目前作为一个经济体发展到新常态，处于供给侧结构性改革阶段中的问题。观察PPP，不能就PPP而仅言PPP。所以，这份观察报告从顶层设计切入，试图从数以百计的政策文件中理出线索，理解PPP，抓住PPP，把初心看的清楚，才能走的长远。这份管中窥豹的报告，限于时间和精力，如有不当，欢迎读者批评、交流。

2017年中国PPP政策观察报告

前言.

上篇   2017年国务院、部委PPP政策观察报告

一、2017年部委PPP政策基调：“稳”中求进，供给侧结构性改革为主线

（一）“十三五”纲要与李克强总理2017年政府工作报告.

1. “十三五”纲要

2. 李克强总理政府工作报告：坚持稳中求进工作总基调

（二）中央金融工作会议精神：守住不发生系统性金融风险的底线，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置

二、2017年国务院、部委PPP政策观察

（一）国务院法规政策观察（包含PPP条例）

1. 《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》

2. “十三五”在诸如教育、就业、交通运输、老龄事业、文化事业等领域的相关细化文件，推广政府与社会资本合作

（二）财政部政策观察

1. 地方债务、财税改革与PPP

2. 财政部重点文件观察，共计36件

（1）做好信息公开，以PPP项目库为抓手规范PPP

（2）防范化解地方政府隐性债务风险，贯彻新《预算法》

（3）推进PPP在各领域的应用，用好财政资金

（4）拓宽融资渠道，推进供给侧结构性改革

（5）探索财税调整，深化供给侧结构性改革

3. 小结

PPP事实上本就诞生于夹缝中，成长在夹缝中，因此，国家部委对PPP项目的各种政策扶持不断出台。作为行政机关，扶持的同时，亦需要针对违规现象出台规范文件、设立负面清单，予以纠偏。在我们观察到的范围内，我们认为以上重点政策观察中的第一条线与第二条线的绝大部分政策都可划入防范地方债务增加、化解地方债务问题为政策着力点的严格规范类文件。基于此考虑，本报告建议读者进行PPP合规性审查时，应对这两条线上的文件给予注意，尤其应对照财政部出台的财办金【2017】92号文负面清单一一审查项目相关文件是否踩踏红线。

（三）发改委政策观察

1. PPP项目现实情况与投融资政策引导的偏离

2. 发改委重点文件观察，共计32件

（1）大力推动供给侧结构性改革

（2）政策开路，为PPP模式提供多种融资渠道

（3）PPP项目中的使用者付费价格监管

3. 小结

无论是财政部还是发改委在2017年都强调了要用PPP模式盘活存量项目。这体现了供给侧结构性改革的主线，速度服从质量，质量优于速度，结构性改革强调的是对经济结构的调整，当然不能在经济增长减缓的情况下再一味野蛮生长，而是必须注重质量、优化存量、引导增量。在各个领域（农业、水利、交通等），政府对于投资主体结构必然期待的是推行利好政策，吸引有实力、有技术的优质民营资本加入。

（四）国资委主要政策观察

（五）一行三会以及上海、深圳证券交易所政策观察

1.《资管意见》

2. 其他重要政策

3. 小结  

以上政策看似繁多，但其实贯穿的都是穿透式监管和防范系统性金融风险的主线。 其首先影响的是金融机构，又传导给依赖金融机构融资的社会资本方，因此，进行PPP项目合规审查时，应注意上述政策，尤其是资管新政。

（六）其他部委、机关政策观察，共计18件

（七）特色小镇政策观察，共计7件

下篇：2017年地方PPP政策观察报告

一、2017年地方PPP重点政策综述

（一）北京

（二）上海

（三）天津

（四）重庆

（五）安徽省

（六）湖北省

（七）湖南省

（八）河南省

（九）四川省

（十）云南省

（十一）福建省

（十二）新疆维吾尔自治区

（十三）辽宁省

（十四）江西省

（十五）浙江省

（十六）广西壮族自治区

（十七）贵州省

（十八）广东省

（十九）甘肃省

（二十）宁夏回族自治区

（二十一）黑龙江省

（二十二）海南省

（二十三）陕西省

（二十四）山西省

（二十五）西藏自治区

（二十六）内蒙古自治区

（二十七）江苏省

（二十八）山东省

（二十九）河北省

（三十）青海省

二、地方PPP政策亮点评述

（一）突出供给侧结构性改革主线

（二）加强对PPP项目库的动态监管

（三）明确政府投资及补贴方式

（四）鼓励采用多种融资方式，给予社会资本一定的税收优惠

（五）开始重视加强对项目合同的监管

（六）简化审批程序，创新财承指引、实施方案

三、展望2018，改革深水区中的PPP如何行稳致远？

四、2017年国务院、部委PPP重要政策附录

五、2017年地方PPP重要政策附录

一

前言

2018年是改革开放40周年、“贯彻落实十九大精神的开局之年”、我国“十三五”纲要的重要之年。国家主席习近平在2018年新年贺词中说，2018年要“逢山开路，遇水架桥，将改革进行到底”。

对于PPP人而言，2018年的春天更是与众不同，财政部项目库将按照92号文迎来清理大限。财政部PPP中心的网站刊载的2018新年贺词精炼的总结了2017-2018年之于PPP的意义。

“2017年是PPP改革规范发展年，财政部出台了一系列规范PPP管理文件，采取了多种监督管理措施，规范管理，扶正纠偏，着力防范化解地方政府隐性债务风险，夯实PPP事业可持续发展基础。

“2018年，我们要全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，遵循高质量发展要求，按照规范管理、防控风险、引领示范、健康发展的工作原则，抓好保障改善民生、脱贫攻坚，生态环保建设等重点工作，锐意进取，埋头苦干，扎实工作，努力开创PPP改革事业新局面！”

任何一种观察都应有历史的视角和逻辑。本份报告亦然。直接规范管理PPP项目的政策文件以及涉及PPP项目的某一个方面的政策文件，仅在中央部委层面在2017年里就多以百计。对数百个文件做观察，如果不把握住其纲领性精神和脉络，是难以想象的工作。因此，本份报告虽然是对于2017年中央部委PPP政策文件的观察，却必须结合2016年公布的“十三五”规划以及2017年李克强总理的政府工作报告。因为“十三五”规划是承接十八大、贯穿在十九大会议精神中的顶层设计，总理所做的政府工作报告则是对2017年全面政府各项工作的部署。对于这两个文件，不可不察！

以国家的“十三五”纲要与李克强总理的工作报告为线索来统观2017年各个部委规范PPP的政策，是我们写作这个报告的重要思考逻辑。本观察报告的思路是由宏观到微观，从最顶层的设计即十三五纲要、政府工作报告到国务院，再到各个部委的具体政策。

由于政策繁多，我们认为按照不同政府部委的职能以时间先后去分类把握政策更有条理。另外，对于履行监督管理职能行政机关印发的有关PPP政策，我们认为最值得关注是两类：一类是如财政部92号文这样的设立了负面清单的监督规范文件，它们是合规审查必然要对照的依据；另一类是扶持性的政策，在这类扶持性文件中甚至可以找到政府按照项目投入给予资金扶持的百分比数字，对于PPP人来说，应该充分了解优惠扶持政策。

我们对合规审查必要参考的文件在附录部分用*号予以标出，以提醒读者关注。

另外，需要说明的是，有些部门在2017年就相关领域推进PPP模式开展与财政部、发改委联合发文。这些文件在财政部、发改委政策观察部分做了收录后，便不再重复。特色小镇领域由于是国家城镇化建设进入新阶段的战略部署，且属于PPP项目力推的领域，较为特殊，因此，将其政策单独列在下文列出。由于时间、精力有限，不完善之处，请读者批评指正。

二

2017年部委PPP政策基调：“稳”中求进，供给侧结构性改革为主线

（一）“十三五”纲要与李克强总理2017年政府工作报告

1. “十三五”纲要

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》，是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》编制的，主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据。因此，各个部委规范政府与社会资本合作模式（PPP）的政策必然也应该是符合“十三五”规划纲要精神的。无论是国务院、财政部、发改，还是一行三会等部委，其政策是出于履行行政机关的行政管理职责，结合实际，并且以“十三五”规划为重要依据而做出的。

2016年，十二届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议，批准了“十三五”规划纲要。“十三五”规划纲要的时间为2016至2020年。从最宏观的层面来说，因此，尽管十三五纲要从时间意义上发布于2016年，但作为PPP业内人士若想对PPP的观察从基调上就拿捏准确，不得不对十三五纲要着以笔墨。因为“十三五”规划纲要是对国家战略意图的阐明，是对经济社会发展总体目标、主要任务和重大举措的明确，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同愿景。

在“十三五”规划纲要中，第五章《发展主线》写道：“贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态，必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革……必须用改革的办法推进结构调整，加大重点领域关键环节市场化改革力度，调整各类扭曲的政策和制度安排，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，最大限度激发微观活力，优化要素配置，推动产业结构升级，扩大有效和中高端供给，增强供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率。必须以提高供给体系的质量和效率为目标，实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策支柱，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板……”可以说，供给侧结构性改革是十三五期间我国发展的主线，是所有国家部委政策不可偏离的脉络。而在推进这个主线改革过程中，宏观政策的稳字无疑又是核心。

 政府与社会资本合作当然是被明确写进“十三五”规划纲要（以下简称为纲要）里的。纲要第十七章第四节“深化投融资体制改革”写道：“建立企业投资项目管理权力清单、责任清单制度，更好落实企业投资自主权。进一步精简投资审批，减少、整合和规范报建审批事项，完善在线审批监管平台，建立企业投资项目并联核准制度。进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。完善财政资金投资模式，更好发挥产业投资引导基金撬动作用。”

纲要第六十一章“增加服务供给”第三节写道：“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。制定发布购买公共服务目录，推行特许经营、定向委托、战略合作、竞争性评审等方式，引入竞争机制。创新从事公益服务事业单位体制机制，健全法人治理结构，推动从事生产经营活动事业单位转制为企业。”

深化投融资体制改革、增加服务供给的主要方式之一便是政府与社会资本合作。也正因此，把PPP说成是我国的准国策并不过分。而贯穿在十三五纲要中的“稳”的宏观基调，也决定了我国政府与社会资本合作的基调必然也是“稳”。行稳才能致远！稳决定了必然有扶持政策，有监管政策，对于偏离正轨的不合规PPP项目必然要监管、整改、清理。

2. 李克强总理政府工作报告：坚持稳中求进工作总基调

李克强总理在2017年3月的政府工作报告对全年工作的部署依据的是“十三五”规划纲要。李克强为2017年政府工作定调为“坚持稳中求进工作总基调……”，“坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求……促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，保持经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。”

因此，即便2017年各个部委公布的关切到PPP模式的文件数以百计，其基调却应是一致的，即稳中求进，以推进供给侧结构性改革为主线。2017年11月以来，从财政部92号文到国资委192号文，再到被称为最严的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，其无不是出于稳的考虑。因为不合规的PPP项目常常会造成企业违规融资、银行杠杆过高且难以穿透资金来源，政府负债过高等可能引发系统性金融风险的问题。财政部的92号文对于应该清理的PPP项目设立了明确的负面清单，并以2018年3月31日为整改大限，届时仍未整改到位的项目将被清理出库。国资委的192号文针对PPP项目的主力军大型国企尤其是央企，设立了各环节的约束，与《资管新规》的有关条款一起给PPP项目资本金融资中以往常见的名股实债、小股大债的作法以致命冲击。因此，2017年被业界称为“PPP的规范年”。对此，最有发言权的可能就是92号文的出台行政机关——财政部。财政部在PPP中心的网站上发布的2018新年贺词里写道：“2017年是PPP改革规范发展年，财政部出台了一系列规范PPP管理文件，采取了多种监督管理措施，规范管理，扶正纠偏，着力防范化解地方政府隐性债务风险，夯实PPP事业可持续发展基础。”对于财政部出台的一系列规范PPP的管理文件，笔者下文将有详细论述。

2017年，PPP的改革规范无疑是中国目前经济发展改革的一部分，牵一发可能动全身。PPP模式的初心是发挥市场经济的机制、提高政府提供公共服务的能力，化解地方债难题。国办发【2015】42号文的表达凝练而经典：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新……有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。”作为广义范围内的一种政府购买服务，PPP不是横空出世，它之所以被倡导，因为它恰好综合了转变政府职能、投融资体制改革、金融体制改革这些重要议题，也恰好是市场经济施展资源优化配置的绝佳领域。财政部的一系列规范文件是为了让PPP回归初心，也是依据“十三五”纲要和政府工作报告的要求做出的“稳中求进”之举措。PPP项目因其复杂性，牵涉到国家治理体系、牵涉到投融资体系改革以及金融体系的改革，而这些方面都属于本轮供给侧结构性改革的方面。

所谓供给侧改革是指从供给侧入手，针对结构性问题而推进的改革。其范围广泛，包括行政管理改革、产权制度改革、土地制度改革、国企改革、财税制度改革、金融制度改革等。[1]供给侧的结构性改革落实到行政管理中，首先的体现就是作为行政机关的国家部委的政策导向。对PPP政策的观察，笔者认为首先应有这样的宏观把握，即“十三五”纲要规划以及李克强总理政府工作报告为2017年PPP政策定调：稳中求进。PPP模式发展如果违规跑偏，影响的将是整个供给侧结构性改革以及宏观系统的稳定。

（二）中央金融工作会议精神：守住不发生系统性金融风险的底线，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置

2017年7月，全国第五次金融工作会议召开，习近平主席、李克强总理都出席了会议。根据通稿，中央金融工作会议的内容可以概括为以下几个要点：十八大以来，我国金融改革发展取得新的重大成就；做好金融工作要把握好四项重要原则；为实体经济服务是金融的天职；坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为；设立国务院金融稳定发展委员会；扩大金融对外开放；坚持党中央对金融工作集中统一领导。

习近平主席在会议上指出：“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。要推动经济去杠杆，坚定执行稳健的货币政策，处理好稳增长、调结构、控总量的关系。要把国有企业降杠杆作为重中之重，抓好处置“僵尸企业”工作。各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。要坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，加强互联网金融监管，强化金融机构防范风险主体责任。要加强社会信用体系建设，健全符合我国国情的金融法治体系。”去杠杆、严控地方债务增量、严格规范金融交易市场行为，这三个被列为“坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为”要点内容的话题无不是PPP模式当前存在的问题。在财政部92号文的开篇，也点明其制定宗旨是“为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。”在92号文之前，财政部已经在1月23和3月22日日分别印发了《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》与《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》两个管理项目库的文件。如今看来，规范项目信息公开以及项目库管理是为清理违规项目铺路打基础的必要准备。制定明确负面清单，以PPP项目库为抓手，清理违规项目可以威慑地方政府违规融资，增加新增地方债务，资本金方面的规定从资金需求的端口打击了名股实债，对运营的强调以及将之与绩效付费挂钩，也再次强调了运营的重要性。而财政部清理项目库当然属于主动防范化解系统性金融风险的举措。 其实，财政部、发改委、一行三会以及其他部门的文件无不是按照中央精神而做出的行政规范文件。

把文件联系起来看，你就会发现繁杂的文件百变不离其宗。把握住作为本轮监管重要精神指引的第五次中央金融工作会议精神，也才可能真正理解2017年PPP监管政策从何来，往何去。

三

2017年国务院、部委PPP政策观察

（一）国务院法规政策观察（包含PPP条例）

1. 《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》

 2017年7月21日，国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称为《PPP条例（征求意见稿）》）及其说明向社会各界征集意见。

首先，需要明确的是《PPP条例（征求意见稿）》的法律位阶。《行政法规制定程序暂行条例》第三条规定：“行政法规的名称为条例、规定和办法。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称‘条例’。”因此，《PPP条例（征求意见稿）》属于行政法规，位阶高于部门规章，但低于法律，一旦出台后，对于解决当前各个部委对PPP令人眼花缭乱的众多规范性文件带来的困惑而言，是令人拍手称快的。既为条例，其应针对PPP领域的问题作比较全面、系统的规定，才符合其条例的名称以及大众的心理预期。从目前已经公开的各界意见来看，对于《PPP条例（征求意见稿）》，PPP业内人士对征求意见稿评价不高，部分专家甚至与征求意见稿的观点相左。笔者认为该意见稿在业界引起的反应，法规制定者应当予以注意、辨析，思考是否采纳。

财政部条法司副司长周劲松在第三届中国PPP融资论坛期间曾透露，社会各界对征求意见稿的主要意见在于[2]：一、名称变为“政府和社会资本合作条例”更为简洁，因为基础设施和公共服务不属于同一范畴，二者不宜并列；二、政府可以采取哪些竞争性方式选择社会资本方以及是否仅由社会资本方承担投资建设运营的责任；三、社会资本方的范围；四、PPP模式的评估论证机制，征求意见稿规定，拟定合作项目实施方案，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估，但没有写明“物有所值评价”程序，这与当前PPP操作是脱节的。

上海市建纬律师事务所也收到了国务院法制办的函件，根据建纬所在PPP领域的实践经验向国务院法制办递交了修订意见稿。周劲松副司长所总结的四点，也是在建纬所修改建议稿中提出的内容范围之内。鉴于篇幅所限，不便在此展开这份近8万字的稿件，如有参考需要，可以联系建纬所PPP中心。此处仅就周副司长总结的四点，提出以下评析。

• （1） 名称变为“政府和社会资本合作条例”；

比如清华大学公共管理学院教授杨永恒认为，将PPP条例的名称定为《基础设施和公共服务领域PPP条例》，限制了PPP的适用领域，且在整个文本里没有对基础设施和公共服务进行界定与区分，容易产生歧义。国家发展改革委所列举的传统基础设施领域（能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、市政工程等）几乎被囊括在财政部通知列举的15种公共服务领域内，基础设施和公共服务领域本身在内涵上是交叉的、难以分割的[3]。条例名称可以考虑改为《政府和社会资本合作条例》，在总则中界定条例所适用的范围如传统基础设施、公共服务及其其他领域，以及PPP的具体模式如特许经营、购买服务等。

• （2）政府可以采取哪些竞争性方式选择社会资本方以及是否仅由社会资本方承担投资建设运营的责任；

《PPP条例（征求意见稿）》第十三条第一款规定：“政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。”

该款规定了PPP项目的竞争性招选方式，但是列举方式并不完整，与目前的国际惯例以及实践操作有所出入。竞争性磋商在PPP实践中也有所应用，且财政部借鉴国际惯例在相关文件中（财库【2014】214号）都规定了竞争性磋商是一种采购方式，因此建议首先在该款规定中添加竞争性磋商。同时为了防止实践中滥用单一来源采购方式，建议可以对其加以规制。因此，该款可以修改为“通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式选择社会资本方。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件，并经设区的市、自治州以上的人民政府采购监督管理部门批准。”相应的，《PPP条例》中的第十五条等其他牵涉到社会资本方的招选方式的条款都应考虑做相应的补充调整。

• （3）社会资本方的定义

征求意见稿第二条第二款规定，本条例所称社会资本方是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。对于大多数PPP项目而言，为了保障PPP项目的推进，社会资本方的确需要投资、建设、运营的综合能力。然而，现实中，能满足投资、建设、运营全部要求的企业是少数，可能只有大型央企以及极少数民营企业能达到如此要求。更为常见的，是两个以上的社会资本方（包括银行）组成联合体参与项目。《PPP条例（征求意见稿）》可以依据的上位法《政府采购法》、《招标投标法》亦规定联合体可以参加投标或成为政府采购的供应一方。因此，建议调整对社会资本方的定义，这项建议也是业内许多专家的共同观点。在此简单的将社会资本方定义为企业，无疑是对其他有能力的组织参与政府和社会资本合作项目进行了限制，同时也使得以联合体方式参与政府和社会资本合作项目的合法性存疑。建纬所的建议是，将社会资本方定义为“依法设立，具有投资、建设、运营管理能力的企业和或其他社会组织。”

• （4）PPP模式的评估论证机制

第十一条第一款的规定如下：“有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政、国土资源、税务、价格等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性、可行性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。评估应当形成明确结论。” 可以看出，征求意见稿的第十一条意在为PPP项目的必要性与可行性开展正名。

财政部在2015年印发的《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知规定了PPP项目应当开展物有所值评价以及开展物有所值评价的方法。并且最新的92号文也将开展两评一方案作为项目入库的必要条件以及清理入库的负面条件。条文的措辞，“从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性、可行性组织开展评估”无法等同于物有所值评价，并未突出PPP项目的特殊性。然而，另一方面，我们也可以理解征求意见稿的模糊措辞的苦衷。这既与PPP项目规范文件政出多门有关，也与实践中物有所值的操作尚难尽如人意有关。

因此，亦有业界人士认为该款规定强调发挥可研等传统立项程序的作用并无不妥。对于这个条款的两种反应说明了我国PPP项目实际操作中的混乱，从这个观点来看，也许《PPP条例（征求意见稿）》的推出时机还不够成熟，可以考虑加上试行二字。推出时机也可考虑设定在本轮项目库清理之后。

2. “十三五”在诸如教育、就业、交通运输、老龄事业、文化事业等领域的相关细化文件，推广政府与社会资本合作

笔者经过检索发现，国务院在2017年为落实“十三五”纲要发布了如下细化政策：《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》（国发〔2017〕4号）、《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》国发〔2017〕9号）、《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》（国发〔2017〕10号）、《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2017〕11号）、《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（2017年5月）、《国务院关于“十三五”国家政务信息化工程建设规划的批复》（国函〔2017〕93号）、《国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》（国办发〔2017〕34号）、《关于印发创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》等。这些通知、意见都不同程度的提到了应在文件所规范的相应领域推进开展政府与社会资本合作。

• （1）文化领域：

《中共中央办公厅、国务院办公厅印发国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中写道：“拓宽社会资本进入领域。积极推广文化领域政府和社会资本合作模式。会同有关部门落实鼓励和引导社会资本进入文化领域的各项政策措施，社会资本投资符合国家重点扶持方向的文化行业门类和领域，可给予扶持……推广实施文化领域政府和社会资本合作模式，征集适宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式的文化项目。科学选择运营模式，认真做好评估论证，择优选择社会资本，加强项目的全生命周期监管，切实推进政府和社会资本合作（PPP）项目示范工作，形成一批可复制、可推广的示范案例，助推更多项目落地实施。”

• （2）交通运输领域：

《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2017〕11号）第九条第三款“加快交通投融资改革”写道：“建立健全中央与地方投资联动机制，优化政府投资安排方式。在试点示范的基础上，加快推动政府和社会资本合作（PPP）模式在交通运输领域的推广应用，鼓励通过特许经营、政府购买服务等方式参与交通项目建设、运营和维护。在风险可控的前提下，加大政策性、开发性等金融机构信贷资金支持力度，扩大直接融资规模，支持保险资金通过债权、股权等多种方式参与重大交通基础设施建设。积极利用亚洲基础设施投资银行、丝路基金等平台，推动互联互通交通项目建设。”

• （3）教育事业领域：

《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》鼓励社会资本加大投入教育的力度。

• （4）老龄事业和养老领域：

《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）第二节“推动养老机构提质增效”提出了加快公办养老机构改革，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。并划出了可实施公建民营的范围（政府投资建设和购置的养老设施、新建居住（小）区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营。）鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。

• （5）促进就业领域：

《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》（国发〔2017〕10号）在加强课程开发以及重点任务部署中都指出鼓励有条件的地区以政府和社会资本合作（PPP）模式组织开发新领域；创新服务供给模式，通过政府和社会资本合作（PPP）等多种形式，有序有效引导并带动社会资本扩大就业创业服务供给。推动政府向社会力量购买更多基本公共就业创业服务，提升专业化服务水平。

• （6）市政领域

《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》国发〔2017〕9号）在多处强调了社会资本对于推进该项工作的意义。在第二节“推动供给方式多元化”中，文件规定：“加强政府和社会资本合作。能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。政府通过投资补助、基金注资等多种方式，优先支持PPP项目。在实践证明有效的领域，推行通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等多种方式，公平选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”

另外，国务院转发了《国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）、批转《国家发展改革委关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2017〕27号）。国务院对政府与社会资本合作在各个领域的关注没有遗漏、非常全面。这也是国家自上而下鼓励政府调动社会资本力量、鼓励社会资本参与到公共服务中来的体现。

• （7）美丽乡村：

国务院办公厅印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》。该意见指出目标为：到2020年，主体多元、充满活力的投融资体制基本形成，市场运作、专业高效的监管机制逐步建立，城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，农村基础设施条件明显改善，美丽宜居乡村建设取得明显进展，广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。

3.国务院其他重要文件，对部分地区PPP工作的表扬和激励：

《国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》（国办发〔2017〕34号）对2016年开展包括政府与社会资本合作在内的各项工作的部分地方政府给予了表扬和激励。其中，有一条是专门针对地方政府PPP模式开展情况的。“八、推广政府和社会资本合作（PPP）模式成效明显、社会资本参与度较高的市、县（市、区）。山西省吕梁市，内蒙古自治区赤峰市、乌海市海勃湾区，吉林省公主岭市，江苏省海安县，浙江省桐庐县，安徽省阜阳市、萧县、金寨县，山东省济宁市、即墨市、郓城县，河南省洛阳市、汝州市、长垣县，湖北省襄阳市、钟祥市，湖南省宜章县、吉首市，海南省海口市，重庆市合川区，四川省宜宾市、岳池县，贵州省六盘水市、凯里市，云南省大理市，陕西省麟游县，甘肃省武威市、张掖市甘州区，新疆维吾尔自治区鄯善县。

“2017年对上述市、县（市、区）在PPP项目以奖代补政策评审时予以优先支持，对于进入中央财政PPP示范项目名单且通过评审的新建项目，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元；对上述市、县（市、区）在安排中央预算内投资PPP项目前期工作专项补助时给予优先倾斜和支持。（财政部、国家发展改革委组织实施）”

[1] 《供给侧改革引领“十三五”》，朱克力主编，中信出版集团，第66页

[2] 《PPP条例征求意见已初步梳理 PPP迎“最严规范”》，孙韶华、张雅舒，载于《经济参考报》,2017年11月16日

[3] 观点/杨永恒：对《基础设施和公共服务领域PPP条例（征求意见稿）》的意见和建议，载于公众号“清华PPP研究中心”，2017年8月4日