【建纬观点】土地储备专项债券专题三：政策沿革
王剑龙，上海市建纬律师事务所不动产金融部成员，毕业于中国人民大学，获法学硕士学位。主要执业领域包括：建设工程与基础设施、PPP项目、资产证券化等领域的法律事务。
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【建纬观点】土地储备专项债券专题一：62号文主要内容及发行要点
随着《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号）（以下简称“62号文”）的发布，我国土地储备专项债券的发行有了直接的政策依据。2017年7月，自第一批北京市土地储备专项债券发行以来，全国各地土地储备专项债券开展的如火如荼，2017年全国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元[1]。因此，2018年我国土地储备专项债券的未来犹可期待，回顾全国各地的试点历程，我们认为有必要对近半年来我国土地储备专项债券的发展进行研究和总结，为此，不动产金融部团队将分期推出与土地储备专项债券相关的系列专题文章，对我国土地储备专项债券的政策、试点经验和发展现状等进行分析和研究，以飨读者。
2017年5月16日，财政部、国土资源部发布了62号文，明确“为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度”，由此正式拉开我国土地储备领域发行专项债券试点的序幕。发行土地储备专项债券，对促进经济平稳健康发展、完善专项债券管理、遏制违法违规变相举债行为、深化财政与金融互动，都具有积极意义。[2]在前两篇文章中，我们对62号文的主要内容、土地储备专项债券的发行要点和发展现状以及债券信息披露的要点和问题进行了介绍，下面我们将对土地储备专项债券的政策沿革予以介绍。
名称 | 发文单位 | 发布日期 | 是否有效 | 主要内容 |
《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号） | 财政部、国土资源部 | 2007年2月27日 | 失效 | “土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款”可作为土地储备资金的来源渠道之一。 |
《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）（以下简称277号文） | 国土资源部、财政部、中国人民银行 | 2007年11月19日 | 失效 | 土地储备机构可向银行等金融机构申请担保贷款，并详细规定了土地储备机构申请贷款所需满足的条件、程序以及贷款的规模、资金管理等内容。 |
《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2008〕265号） | 中国银行业监督管理委员会 | 2008年10月28日 | 有效 | 信托公司对政府土地储备机构的贷款应以抵押贷款方式发放，所购土地应具有合法的土地使用证，贷款额度不得超过所收购土地评估值的70%，贷款期限最长不得超过2年。 |
《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号） | 中国银行业监督管理委员会 | 2010年2月11日 | 有效 | 明确规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，从而封堵了利用信托贷款进行土地储备工作的渠道。 |
《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）（以下简称162号文） | 国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会 | 2012年11月5日 | 有效 | 规范了土地储备融资行为，规定只有列入土地储备机构名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款，并规定贷款期限最长不超过五年。 |
综上所述，我国在2014年以前是允许银行贷款及其他金融机构贷款作为土地储备资金的来源渠道之一，但需要注意的是，自2008年以后我国对银行等金融机构贷款的融资方式逐步进行了规范管理：
一是确定可以进行贷款的只有土地储备机构，之后又将其限定为“只有列入土地储备机构名录的土地储备机构”；
二是逐步限定土地储备贷款的期限，277号文并未对土地储备贷款的期限进行明确限制，而162号文则明确规定土地储备贷款不得超过5年；
三是逐步封堵信托贷款为土地储备融资的渠道，从一开始将信托公司对政府土地储备机构的贷款期限限制为两年，到严禁信托公司发放土地储备贷款，遏制了土地储备贷款的过快增长并加强了对地方政府债务的监管。
2014年之前，土地储备机构以储备土地为担保资产向商业银行等金融机构贷款是最主要的融资方式。土地储备贷款对地方土地储备工作的顺利开展起到十分重要的作用，但也造成了地方政府债务增长过快、地方政府举债融资缺乏有效监督等问题；同时，土地储备贷款模式下，部分地方政府直接或者间接将土地储备机构作为政府融资平台，违规占用、挪用土地储备资金，各类城投公司借土地储备的名义违规融资，增加了债务风险[3]。2014年后，防范地方政府债务风险成为中央政策层面的重点关注问题，财政部等部门出台了一系列“开正门、关后门”的政策，现整理如下：
名称 | 发文单位 | 发布日期 | 是否有效 | 主要内容 |
中华人民共和国预算法（2014修正） | 全国人民代表大会常务委员会 | 2014年8月31日 | 有效 | 规定地方政府预算中必需的建设投资的部分资金可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 |
《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称43号文） | 国务院 | 2014年9月21日 | 有效 | 规定政府债券分为一般债券和专项债券，一般债券对应没有收益的公益性事业，主要以一般公共预算收入偿还；专项债券对应有一定收益的公益性事业，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时规定剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。 |
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）（以下简称4号文） | 财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会 | 2016年2月2日 | 有效 | 规定土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政基金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内提供省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。同时明确规定，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。 |
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）（以下简称91号文） | 财政部、教育部、科学技术部、工业和信息化部、民政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、国家卫生和计划生育委员会、国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、国家能源局、国家铁路局、中国民用航空局 | 2016年10月11日 | 有效 | 规定PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资。 |
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号） | 财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会 | 2017 年4月26日 | 有效 | 剥离地方政府融资平台的融资功能，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；规定地方政府除发行地方政府债券外不得以任何其他方式举借债务。 |
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）（以下简称87号文） | 财政部 | 2017年5月28日 | 有效 | 严禁将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，且严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。 |
《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号） | 财政部 | 2017年6月2日 | 有效 | 提出着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。 |
《土地储备管理办法（2018修订）》（国土资规〔2017〕17号） | 国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会 | 2018年1月3日 | 有效 | 规定土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定，通过财政预算安排，实行“专款专用”；土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。 |
《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）（以下简称8号文） | 财政部、国土资源部 | 2018年1月17日 | 有效 | 规定土地储备资金应来源于土地出让收入、国有土地收益基金、发行地方政府债券筹集的资金和可用于土地储备的其他财政资金四个渠道。 |
新《预算法》首次通过法律允许地方政府发行债券，43号文剥离了融资平台公司的融资职能，同时提出具有一定收益的项目发展地方政府专项债券进行融资，因此，新《预算法》和43号文构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架，而其后的一系列政策对前二者进行了重申和细化，从规模控制、预算管理、风险预警、应急处置到监督问责，建立了一套完整的地方政府债务管理机制[4]。
一方面，要严控地方债务风险，坚持“关后门”。具体而言，4号文规定，各地自2016年1月1日后不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；91号文规定PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；87号文规定严禁将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目。
另一方面，随着我国城市建设的不断深入，为保障地方政府的融资需求，必须要“开前门”，即积极探索发行地方政府专项债券等新举债方式。2017年财政部等部门相继出台了地方政府土地储备专项债券、地方政府收费公路专项债券的管理办法，进行地方政府专项债券品种的试点，2017年12月全国首单轨道交通债在深交所成功发行，2017年，前述三类专项债共计发行2867亿元，约占当年专项债新增限额的35%。[5]地方政府专项债的试点发行为地方政府的合理融资需求打开了 “前门”，弥补了地方政府在土地储备和部分基础设施建设领域方面的资金缺口，土地储备专项债券作为目前地方政府专项债券最早开展试点、发行规模最大的券种，可通过控制发行规模的方式防止地方政府债务的无序增长，其“项目收益与融资自求平衡”的特征又能有效防范地方政府债务失控的风险。
[1] 如无例外说明，本文关于土地储备专项债券试点项目的信息均来源于中国债券信息网（http://www.chinabond.com.cn/）。
[2]参见《依法规范土地储备融资行为——财政部、国土资源部有关负责人就<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>答记者问》,《中国国土资源报》2017年6月3日第1版
[3] 张峥；杨红；彭茹燕：《关于土地储备专项债券问题的探讨》，《中国土地》2018年第1期，第32页。
[4] 陈琴：《专项债改革全面启动》，《新理财（政府理财）》2017年第8期，第33页。
[5] 周潇枭：《棚改专项债有望推出 收益与融资自平衡成焦点》，《21世纪经济报道》2018年2月8日第2版。
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