浙江省法学会宪法与地方立法学研究会2022年学术年会（下）

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“数字化改革的宪法内涵与地方立法空间”研讨会暨浙江省

法学会宪法与地方立法学研究会

2022年学术年会顺利举办

第二部分

第三单元

地方立法的制定及标准

第三单元的主题为“地方立法的制定及标准”，由浙江省宪法与地方立法学研究会常务副会长、浙江大学光华法学院郑春燕教授主持。这一单元的汇报人主要是来自立法领域的各个专家。

於艳华主任

台州市人大常委会法工委於艳华主任作“数字赋能地方立法践行全过程人民民主的探索研究”的报告。

於主任主要介绍了台州市人大紧抓数字化改革的新机遇，紧扣公众参与立法的难点痛点，开展立法践行全过程人民民主的数字化改革实践，创新建设了“立法民意通”数字化应用，成效明显。

於主任着重分析了“立法民意通”应用的民意征集全过程，介绍了“五通”核心子场景及其核心指标，实现全链条、全方位、全覆盖的民主，是地方立法践行全过程人民民主的革命性飞跃。

吴江主任

浙江省人大常委会法工委办公室吴江主任作“共同富裕示范区法规制度体系建设研究”的报告。

吴江主任主要汇报三个方面的内容。一是为什么要开展这个课题。二是我们的立法围绕共同富裕如何进行立法更新。三是共同富裕的立法成果。

第一方面，主要反映中央和省委的立法要求，在当前和今后相当长的一段时期内，浙江的地方立法就是都要围绕共同富裕和两个先行来开展，这是以后五年到十年的立法核心。

第二方面，要适应共同富裕进行立法模式更新。主要涵盖三点：一是立法理念要适应共同富裕的要求，要求地方立法要正确处理改革与法治的关系；二是要发挥立法的引领推动作用；三是立法方式上要跟上共同富裕立法的步伐。

第三方面，是将立法的内容契合共同富裕的改革任务，要建立共同富裕示范区法规规章制度体系。

肖子策主任

宁波市人大常委会法工委肖子策副主任作“地方性法规‘全生命周期’管理若干实践问题”的报告。

肖主任首先介绍什么是全生命周期，法规的生命如何体现。“地方性法规‘全生命周期’管理的主要内容和特色是“一个闭环”、“三条主线”、“一个平台”。

“一个闭环”具体指立法前、中、后各环节全流程首尾衔接，实现立法前、中、后各环节全流程有机贯通。

“三条主线”主要如下：一是人大主导，市人大及其常委会全环节系统谋划、统筹安排立法工作；二是民主参与，国家机关、社会组织和公众全过程参与立法；三是质量监督，全流程各有侧重、目标一致、层次递进的立法工作评审监督机制，包含立法前调研起草质量评估、立法中质效预测评估、立法后质量检查评估三个方面。

“一个平台”是指立法前、中、后各环节全流程数字化融合，推动大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术与地方性法规“全生命周期”管理工作全面对接、深度融合，建立以“数字人大”“数字政府”信息资源管理和应用平台为依托的地方性法规“全生命周期”数字化管理体系，实现立法工作全环节全流程的数字化、智能化和闭环式的管理。在新条件下对立法工作提出高质量的要求，以高质量立法推动高质量的发展。

章国华主任

湖州市人大法制委员会章国华副主任委员作“地方立法和地方标准的相融、冲突及其平衡初探”的报告。

章主任的汇报包含四个部分。第一部分阐释概念，即地方立法与地方标准各具理性、各展特性。主要从立法与地方立法、标准与地方标准、共同属性、特性差异四个方面展开。

第二部分论述积极方面，即地方立法与地方标准相交相融、互促发展。具体涵盖立法助力标准发展和标准助力立法实施两个方面。

第三部分集中分析问题，即地方立法与地方标准在相互关联中存在适用不当、引发矛盾冲突。具体围绕地方立法中适用标准存在问题、地方标准依法施行中存在问题、统筹推进存在问题三个方面展开。

第四部分提出对策建议，以实现地方立法与地方标准相得益彰、实现平衡。具体包含三点：一是围绕新时代共同目标前进；二是清晰定位，各司其职；三是解决冲突、实现共赢。

李光副处长

宁波市司法局立法一处李光副处长作“数字化改革背景下公众参与地方政府立法探究”的报告。

李副处长的报告围绕四个部分展开。第一部分论述公众参与地方政府立法的意义。

第二部分阐述宁波市在公众参与地方政府立法的制度建设和实践。包含第一阶段初创时期、第二阶段建设时期、第三阶段完善时期三个阶段。

第三部分着重分析宁波市在公众参与地方政府立法方面存在的问题：一是公众参与地方政府立法便捷性提高，但主动性、积极性不高；二是公众参与政府立法的组织化程度不高；三是公众参与的制度化、法制化水平有待提升；四是各类公众参与政府立法的制度没有专业工作人员负责执行，落实不利导致制度虽然建立但未形成合力；五是司法所参与政府立法的作用有待加强；六是数智立法意见征集系统公众界面、功能不够人性化；七是功能有待优化，推广力度有待加强。

第四部分针对问题提出相应的对策与建议。

第三单元评议环节

第三单元的评议环节，由浙大宁波理工学院张利兆教授和浙江万里学院法学院易凌教授分别对上述五位老师的报告进行了深入的点评。

张利兆教授

张利兆教授针对报告主体的接近性，将於艳华主任和李光处长的文章进行了综合评述，提出了如下意见。

第一点是如何强化公众的主体意识，尤其是李光处长报告中提到的数字赋能如何具体化。这种数字赋能的条件创造能否改变当前的状况，不同地区效果差异很大。

第二点是如何处理民主立法与科学立法的关系。民主立法、科学立法、依法立法三者关系较为薄弱。

第三点是法律可执行性问题。法律可执行，并且得到良好执行，不仅是立法价值的体现，也是最好的普法形式。

张教授同时对肖主任的报告进行点评，认为立法质量是重中之重，法规的生命在于实施好地方立法，对于睡眠或者僵尸状态的立法应当通过该机制进行清理。

所以地方人大在全生命周期管理过程当中应当加大力度，同时需要关注标准化立法相关规定的冲突与协调。

易凌教授

易凌教授首先对吴江主任的报告进行点评。针对共同富裕条例，易凌教授提出如下疑问。

一是如何破解企业员工及事业单位员工的退休人员退休工资待遇极端差别难题。

二是城乡二元制度在社会保障和医疗保障方面存在的巨大差别，是不是也可以通过这个立法来解决。

易凌教授然后对章国华主任的报告进行点评。认为有个问题值得探讨，即地方立法中法规冲突的认定标准如何进行具体认定。在立法中存在两种冲突，一种是纵向冲突，一种是横向冲突。

第四单元

公共数据的地方立法

第四单元的主题为“公共数据的地方立法”。浙江大学光华法学院余军教授主持。

冯洋副教授

浙江大学光华法学院冯洋副教授作“公共数据授权运营立法的难点问题与对策”的报告。

冯洋教授首先介绍选题的源起，主要是关于公共数据授权运营的两个规范，继而分析公共数据运营现有样态，得出当前立法阶段的研究任务。在现有规范体系下分析行政许可制度体系下公共数据授权运营的属性，公共数据授权运营与公共数据开放的关系。

在此基础上论证公共数据授权运营制度构建的基本原则，最后得出公共数据授权运营制度构建的方向。包含四个方面：一是被授权主体的所有制形式不应作为限制性条件；二是被授权主体的数量应受到限制，但不宜过少；三是应当允许部分地区试点收取公共数据资源使用费；四是单次公共数据授权的类型范围应当适度限缩。

孙祥生副教授

浙大宁波理工学院传媒与法学院孙祥生副教授作“《宁波城市大脑建设与应用促进条例》立法研究”的报告。

孙教授的报告主要分为三个部分。第一部分是宁波城市大脑建设进展与主要问题。问题包括建设与应用统筹机制有待完善、运营与保障机制有待建立、赋能城市治理水平有待提高、信息网络安全有待加强几个方面。

第二部分论证宁波城市大脑建设与应用促进立法的必要性与可行性。

第三部分具体阐释宁波城市大脑建设与应用促进立法的基本思路与主要内容。前者是立法思路，后者是主要内容。

一要明确宁波城市大脑的法律地位，二要明确城市大脑的建设范围，三是明确基于城市大脑的应用统筹和集成机制，四是创新设立城市大脑运营机制，五是细化城市大脑的安全保障措施，六是构建城市大脑应用协同机制。

郭兵副教授

浙江理工大学法政学院特聘副教授郭兵作“公共数据国家所有的地方立法及其制度反思”的报告。

郭兵教授首先阐述了公共数据国家所有的地方立法实践。然后分析公共数据国家所有的宪制基础，援引宪法和民法典的相关规定。

再系统论述公共数据国家所有的运行机制：一是保障公共数据资源的合理利用；二是健全公共数据利用秩序保障制度，对于管理权应该公共数据共享、开放、授权运营。对于使用权应该以实际利用者为主体、以对公共数据的合理利用为内容，对于收益权应该根据情况分为无偿利用和有偿利用。

卢荣婕博士

东南大学法学院博士生卢荣婕作“政务数据产权的界分论”的报告。

卢博士首先介绍政务数据产权界定的现有模式及其存在的问题。主要从政务数据确权立法背景出发，总结出劳动赋权理论下的正向确权模式、算法规制理论下的反向确权模式、开发利用理论下的模糊化处理模式等现有确权模式。

其次，总结政务数据产权的界分存在的问题，主要从政务数据权益的复杂性，政务数据主体的多元化，政务数据处理行为的多样性。

最后，提出政务数据产权界定的三维标准，即权益标准，行为标准，主体标准。通过数据权益衡量方面的公众参与和数据生成行为方面的公众参与予以产权界定。

徐伟副教授

宁波大学法学院徐伟副教授作“公共数据国家所有权的证成”的报告。

徐伟教授通过问题意识，介绍了公共数据国家所有权的证成的理论逻辑和思路，即“公共数据的自然属性→公共数据的法律属性→公共数据的权益归属→公共数据的利益分配→公共数据授权运营的制度设计”。其目标是在保障数据安全的前提下实现公共数据的价值挖掘。

徐伟教授然后介绍公共数据的自然属性、法律属性、权益归属以及公共数据国家所有权的实践意义，即政府管理公共数据的权利基础。

第四单元评议环节

第四单元的评议环节，由浙江财经大学法学院陈无风副教授和宁波大学法学院夏雨副教授分别对上述五位老师的报告进行点评。

陈无风副教授

陈无风副教授认为几篇报告都关注了公共数据的核心问题，提出了有益的观点，读来受益很大。

公共数据的权属问题讨论已久，其中可能包含人格权、财产权等要素，争议较大。就财产权益部分来看，由于所有权的概念涵盖了占有、使用、收益、处分，而公共数据由于其缺乏稀缺性，对公共数据的占有不能排除其他人的占有，因此可否成立完整意义上的所有权，尚存疑问，有观点认为可成立一种新型的权利。

徐伟教授特别提出公共数据所有权可找到宪法上的基础，并可从宪法上的所有权转到民法上的所有权，但其论证仍显单薄。文中所述的宪法条款可否直接作为论证依据，还需要进一步分析。

卢博士提出用一种新的参与式进路界定公共数据权属，但是否可操作仍有疑问。

冯洋副教授的报告对公共数据特许经营和一般许可作了很有益的区分，但数据开放与数据授权运营在适用条件上的区隔还需要进一步斟酌。

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夏雨副教授

夏雨副教授首先关注到了徐伟副教授的报告内容，认为公共数据国家所有权证成的过程中对自然属性需要深入探讨，会给人很多启示。

冯老师在报告中讲到数据授权运营的时候，以列举的方式，但是如果这个数据是无线电，这个波段在授权期满回收后数据就没有了，其自然属性的讨论就站不住脚了，这个问题需要讨论和关注。

夏雨教授赞同卢博士和郭兵教授报告中关于数据产权的问题论述。

卢博士的报告中，对数据到底属于国家还是政府，究竟是产权问题还是仅仅是所有权问题，需要进一步细分，怎么样去把它类型化分出层次较为重要。

孙老师的报告，需要关注数字化推进过程当中的管理层级问题，同时，城市大脑建设不仅仅是对这些系统的立法，这些系统本身有的时候也相当于一次立法，因此要强化政府部门之间的沟通协调。

第五单元

第五单元的主题为“地方立法与具体问题研究”。由宁波大学谢小瑶教授主持。

韩秀义教授

温州大学法学院韩秀义教授作“农民、农民集体和农村集体经济组织的宪法内涵解释”的报告。主要内容有四点。

其一，讨论该问题的初衷，仍是以正在制定过程当中的农村集体经济组织法为基点，凸显论题的研究价值。

其二，农村集体经济组织立法存在的问题，可以提供一种宪法资源，这是考虑该问题的核心的缘由。

其三，是该论题的核心。农民就是公民的具体化，不能反过来解读。公民个体可以有两种选择，第一种选择到农村居住，第二个是基于某种经营的选择。

其四，做这种解释有什么好处。主要是回应现实或者学界所争论的两个问题。第一个问题土地增值的东西归谁。第二个问题是集体经济组织的宪法内涵要做出一个相对清晰的界定，看是否实施了相应取得这个资格的民商事行为。

马永双教授

浙江农林大学文法学院马永双教授作“乡村振兴地方立法比较及其启示”的报告。

马教授首先交代乡村振兴地方立法的背景。对16部乡村振兴地方立法进行比较，通过对19个观察比较点进行细致分析，得出乡村振兴地方立法的几点启示。

一是乡村振兴地方立法中已经呈现出多方面的共性，且与国家法律有共同之处，尚未通过该类法规的可以有较丰富的参考借鉴文本。

二是现有的乡村振兴地方立法仍然是综合性的法规，可以考虑制定单行性法规，已有诸多立法例可供借鉴。

三是设区市的乡村振兴单行地方立法具有必要性、可行性、针对性、可操作性。

四是适时启动修改《中华人民共和国乡村振兴促进法》，把地方立法的共性内容上升为国家法律。

方帅主任科员

浙江省人大常委会法工委办公室一级主任科员方帅作“地方立法数字化改革的思考与实践”的报告。

方主任主要从三个方面对报告做主要介绍。一是基本内涵，定义立法数字化改革就是数字时代的立法工作新范式，具备改革、赋能、协同、闭环、规范的特点。

二是目标思路，对应需求清单。将科学立法、民主立法、依法立法作为高质量立法的需求清单。具体到“体制机制创新、业务流程重塑、数据开发安全”三方面。

三是实践推进，即356N，分别是三个舱、五个多跨场景、六个智能应用、N个功能组件。基于大数据分析等技术，构建集智能起草、智能检索、智能比对、智能文本、智能清理、智能统计等一体化的智能应用体系。

俞香兰副教授

浙江工商大学法学院俞香兰副教授作“义乌国际贸易综合改革试点的地方立法问题研究”的报告。

2019年浙江省委和省政府印发了义乌国际贸易综合改革试试验区的框架方案。

俞教授首先通过国外经验对比，阐述国外在贸易改革立法中存在的立法模式问题、管理机构问题、具体措施问题。

然后介绍义乌市场形成的是独具特色的市场采购贸易形式。在该规范的调整下，通过义乌市场参与国际贸易，在境内完成交易的行为形成了一种独特的外贸交易形式。通过业务市场聚集而成的规模的经济，形成低成本、高效益的国际贸易平台，实现是国内中小企业经销商和境外采购商的各方多赢。

金耀讲师

宁波大学法学院讲师金耀作“数字社会的地方立法：问题、难点与进路”的报告。

报告主要围绕三个方面展开。第一方面是宁波数字社会地方立法保障的探索。通过对宁波数字社会地方立法保障项目、宁波数字社会立法基本原则进行细致分析，进而发现宁波数字社会建设存在的八类问题。

第二方面是宁波数字社会建设地方立法保障的难点。一是是如何对数字社会内涵进行科学界定。二是如何厘清数字社会与数字经济、数字政府、数字生态的关系，三是如何理解数字社会建设社会与政府、市场的关系，四是数字社会立法国家保留与地方立法如何创新。

第三方面是推进地方促进型立法的几点启示。包括地方立法要反应时代趋势、突出问题意识、体现地方特色、平衡监管与促进、突出人大的统筹这五点。

第五单元评议环节

第五单元的评议环节，由浙大城市学院法学院邵亚萍教授和浙江工业大学法学院粟丹副教授分别对上述五位老师的报告进行细致的点评。

邵亚萍教授

邵亚萍教授认为韩教授的报告具有非常重要的研究价值，可以为农村集体经济组织法的立法提供宪法指引和宪法资源。在论证思路上，论文对三重秩序的提炼及由此展开的分析体现了逻辑性上的一体性，但在实效性秩序部分的展开相对简单，而论文提及的从规范上应对具有多种意涵的农民和农民集体分门别类地加以规范化，也需进一步展开。

方帅的报告是对技术应用于地方立法实践的实证研究，提供了较为丰富的数字化改革在地方立法工作中应用场景的具体素材，而数字化改革对于科学立法、民主立法、依法立法以及促进地方良法善治的实效性前后比较，以及地方立法在数字化改革过程中尚存哪些急需解决的问题可进一步展开。

俞老师的报告为大家介绍了义乌国际贸易综合改革试点的实践现状，而论文中提到的借鉴其他国家立法经验的观点有待进一步论证，有关改革试点的法律依据问题也是宪法和立法学重要的理论和实践问题，值得进一步探讨。

粟丹副教授对五位老师的报告进行了评述，并总结为三个“新”。

粟丹副教授

第一，新问题。这次研讨会提出了很多新问题，如立法的协同性问题，不同学者从不同角度解读了党的二十大报告提出的立法系统性问题，同时还有学者对公共数据的人格权属性问题提出了不同的看法。

第二，新思路。地方立法不再局限于就立法谈立法，而是立足于数字化改革和共同富裕建设这样的大的时代背景来讨论地方立法问题。

第三，新方法。有学者提出借鉴自然科学、数据科学的方法来研究立法问题。如从系统论角度来探讨科学立法、民主立法问题。

宣读获奖名单和会议总结

各个单元的报告和点评结束，由郑春燕副会长宣布本次年会青年学者优秀论文获奖名单，此次会议共有有11篇论文被评为青年学者优秀获奖论文，其中一等奖两篇，二等奖三篇，三等奖六篇。宁波大学法学院院长、教授梁开银对此次会议进行总结。梁院长指出要贯彻党的二十大精神，提高地方立法质量，将今天所取得的理论共识融入立法实践，还需要深入的把握四个度：一是要注意立法的限度，二是是要提升立法的信度，三是要追求立法的效度，四是要保持立法的风度。感谢为今天会议顺利召开，付出辛勤劳动的领导，专家老师和同学们。最后，祝贺此次会议取得圆满成功。