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一文读懂：企业刑事合规不起诉制度的适用、流程及操作实践

张涛 新则 2022-12-10
收录于合集 #新则·实务 406个


“

刑事合规不起诉，是指如果企业出现刑事犯罪，人民检察院在审查起诉过程中，对其设定考察期，考察期内企业将进行相应合规整改或合规体系建设，考察期后，人民检察院将根据合规整改情况决定是否对企业进行起诉。


目前，这一制度还属于新生事物，且在试点过程中涉及到方方面面的利益关系，刑事合规与企业合规有哪些区别？它的一般流程是什么？如何确保该制度得以顺利执行？


本文从刑事合规的概念和出台背景着手，详细分析了刑事合规不起诉制度的适用条件、法律性质及一般操作，希望对你有所帮助。

”


文 | 张涛

本文由作者向新则独家供稿


- 1 -

刑事合规与企业合规的概念辨析


1. 企业合规

2018年被称为“企业合规元年”，国务院相关部门相继就企业合规出台指引。

2018年11月2日，国资委向中央企业发出了《关于印发<中央企业合规管理指引（试行）>的通知》，旨在推动中央企业全面加强合规管理，提升依法合规经营管理水平，保障企业持续健康发展。

2018年12月26日，国家发改委及外交部、商务部、央行、国资委、国家外汇局、全国工商联共同发出了《关于印发<企业境外经营合规管理指引>的通知》，旨在规范企业境外经营业务，推动企业持续加强合规管理。其规范对象针对的是开展对外贸易、境外投资、对外承包工程的境内企业及其境外子公司、分公司、代表机构等。

以上两个通知所关注的是企业合规问题，即企业及其员工的经营管理行为要符合法律法规、监管规定、行为准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等的要求，并通过开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动，规避企业合规风险。

2. 刑事合规

目前，刑事合规尚没有统一的定义。但其内涵一般可以从这样几个维度认知，第一，刑事合规要求企业要符合刑事法律规范的相关规定；第二，刑事合规目的上旨在通过建立刑事合规体系预防企业及其员工在经济活动中出现违反刑事法律规范。

因此，刑事合规相较于企业合规而言，重点针对企业在符合刑事法律规范方面的要求，但二者的目的是共同的，即通过达到合规经营的状态，保障企业持续依法依规运行，企业合规和刑事合规均是手段。

- 2 -

刑事合规不起诉制度的概念和出台背景


1. 概念

所谓刑事合规不起诉，从字面意义上理解就是，企业在刑事合规的情况下，人民检察院将不对其进行起诉。但实际上，企业刑事合规与人民检察院是否起诉之间不存在必然的联系。刑事合规不起诉，是指如果企业出现刑事犯罪，人民检察院在审查起诉过程中，对其设定考察期，考察期内企业将进行相应合规整改或合规体系建设，考察期后，人民检察院将根据合规整改情况决定是否对企业进行起诉。

2. 背景

2020年3月起，最高人民检察院（下称“最高检”）在四个省市的六个检察院进行试点开展刑事合规不起诉制度，分别是上海市浦东新区人民检察院、上海市金山区人民检察院、江苏省张家港人民检察院、深圳市宝安区人民检察院、深圳市南山区人民检察院、山东省临沂郯城县人民检察院。

2021年3月，最高检决定扩大试点范围，在北京、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东十个省市进一步开展为期一年的第二期试点工作。该十个省市共选取了27个市级院和165个基层院开展试点改革。

开展刑事合规不起诉实际上是基于各方面的背景因素，比如，经济存在下行风险，国家和地方力行改善企业营商环境，保民生保就业等等。但不可忽视的一个背景是，在目前刑事法律规范日趋繁多的状况下，对于一个企业的经营发展所可能触发的刑事风险，存在扩大的趋势。

如果因为企业或其相关人员的某些违反刑事法律的行为即对本已发展较好较稳定的企业进行惩处，不仅可能导致企业无法再扩大生产甚至直接导致企业破产淘汰，进而导致大量员工失业、政府财政收入减少，社会整体法益也会相应减少。为此，开展刑事合规不起诉是人民检察院在整体大背景下推动的一项新改革。

3. 刑事合规不起诉的法律性质

如前所述，刑事合规不起诉中的“不起诉”，并非是“当然的不起诉”。根据《刑事诉讼法》及《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，人民检察院作出不起诉决定有三种情形。

第一种是绝对不起诉。即根据《刑事诉讼法》第一百七十七条第一款，犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者存在不追究刑事责任的法定情形（即情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；犯罪已过追诉时效期限的；经特赦令免除刑罚的；依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的；其他法律规定免予追究刑事责任的），人民检察院应当作出不起诉的决定。也就是说，绝对不起诉针对的是不存在犯罪事实或法定不追究刑事责任的情形，此时，绝对不予起诉。

第二种是相对不起诉。即根据《刑事诉讼法》第一百七十七条第二款，对于犯罪情节轻微，依刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。也就是说，相较于绝对不起诉而言，相对不起诉的犯罪嫌疑人存在犯罪情节，只是根据其轻微程度可以不受刑罚或免除刑罚，是否起诉要结合案件具体情况具体分析。

第三种是附条件不起诉。即根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第二十六条，对于犯罪情节轻微，具备特定情形（即被胁迫参与犯罪；犯罪预备、中止、未遂的；在共同犯罪中起次要或者辅助作用的；系又聋又哑的人或盲人的；因防卫过当或紧急避险过当构成犯罪的；有自首或者立功表现的；刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形），依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的未成年犯罪嫌疑人，一般应当依法作出不起诉决定。但附条件不起诉仅针对未成年人。

就刑事合规不起诉而言，由于并非绝对的不对起诉，因此不属于第一种情形绝对不起诉；由于犯罪嫌疑人并非未成年人，因此也不属于第三种情形。那么刑事合规不起诉从性质上只能归为相对不起诉，但企业所涉及的犯罪行为是否符合《刑事诉讼法》第一百七十七条第二款规定的犯罪情节轻微，仍有进一步探讨的空间。不过，从现行法律规定而言，刑事合规不起诉的性质宜归为相对不起诉。

4. 和认罪认罚、刑事和解的关系

刑事合规不起诉制度作为一项正在开展试点的制度，不可避免地要与认罪认罚制度、刑事和解制度进行比较和区分，这也是刑事合规不起诉改革开展过程中现实存在的问题。

① 认罪认罚从宽制度


认罪认罚从宽制度是近年来司法工作中的一大亮点。根据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》：所谓认罪，是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议。所谓认罚，是指犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，愿意接受处罚。但认罪认罚并不必然从宽，而是可以从宽，需要结合犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现而定。

认罪认罚从宽制度可以适用于各刑事阶段，公检法均可参与其中，尤其是一旦检察机关依据犯罪嫌疑人认罪认罚而签订的具结书提出检察建议，最终决定主体是人民法院，即法院需要依据事实和法律规定对最终是否应当采纳人民检察院的建议作出决定；而刑事合规不起诉则是人民检察院决定启动及在考察期后决定是否进行起诉。

但二者之间在实践中也存在关联，即刑事合规不起诉的前提条件即是犯罪嫌疑人必须首先认罪认罚，即承认犯罪并认可接受刑罚，然后人民检察院才可能给予合规整改的机会，进一步存在不予起诉的可能。

② 刑事和解制度


所谓刑事和解，顾名思义，和民事和解类似，但由于刑事案件涉及到公安机关、人民检察院和人民法院，因此又和民事和解有所区别。

《刑事诉讼法》第二百八十八条至第二百九十条针对公诉案件中的刑事和解进行了规定。对于特定类型（即因民间纠纷引起，涉刑法分则“侵犯人身权利、民主权利罪”、“侵犯财产罪”的犯罪案件，可能判处三年有期徒刑以下的刑罚的；除渎职犯罪以外的可能判处七年尤其徒刑以下刑罚的过失犯罪案件；但犯罪嫌疑人、被告人在五年以内曾经故意犯罪的不适用）犯罪，如果犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人自愿和解的，当事人可以和解。

公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议；人民检察院也可以向法院提出从宽处罚的建议；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。

因此，刑事和解与刑事合规不起诉也存在比较明显的区别，刑事和解是犯罪嫌疑人、被告人与被害人双方之间的和解行为，进而公安机关、人民检察院及法院可以给予从宽处理；而刑事合规不起诉并不涉及和解这一动作，完全是人民检察院对企业的合规整改是否合格而决定是否起诉。


- 3 -

刑事合规不起诉制度的适用条件


1. 代表性文件

在各地开展试点过程中，2020年12月16日，辽宁省人民检察院等十机关作出了《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》（下称“《涉罪企业合规意见》”）。这是首个关于刑事合规的省级文件，尽管该意见主要是针对涉罪企业合规考察制度的相关规定，但在尚缺乏关于刑事合规全国性文件的情况下，该意见对于企业刑事合规不起诉制度的研究还是具有很强的参考性。

此外，2021年6月3日，最高检、司法部、财政部、生态环境部、国资委、国税总局、市监总局、全国工商联和贸促会等联合发布了《关于印发<关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见>》（下称“《监督评估机制意见》”），对于建立第三方监督评估机制进行了相应规定，对于刑事合规不起诉制度也有相应指导意义。

2. 适用条件

对于刑事合规不起诉制度的适用条件，因为还在试点过程中，所以没有统一、明确的规定。我们以《涉罪企业合规意见》为例，试图分析一下：

尽管该意见是针对涉罪企业合规考察制度的意见，但只要能适用这个意见，就说明存在适用刑事合规不起诉制度的可能，故以此为例分析存在可行性。

该意见从正反两个方面阐述了刑事合规不起诉制度的适用条件。从正面角度，适用的案件要同时满足以下条件：涉罪企业、人员系初犯、偶犯；犯罪事实清楚，证据确实、充分; 直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金; 涉罪企业及直接负责的主管人员和其他直接责任人员对主要犯罪事实无异议，且自愿认罪认罚。

从反面角度，符合以下条件的案件不适用考察制度：涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、毒品犯罪、虚开发票和骗取出口退税犯罪、涉黑涉恶犯罪的；未经国家或省金融监管部门批准，擅自从事金融业务或金融活动，给群众造成重大损失的; 依法应当被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的; 造成人员伤亡的; 社会负面影响大、群众反映强烈的; 涉罪企业以犯罪所得作为主要收入和利润来源的; 涉罪企业不接受合规考察的。

基于此，我们可以预见到，结合刑事合规不起诉制度的产生背景，其适用条件应符合如下几个原则：

第一，被不起诉主体在纳税、吸纳就业人口、带动经济发展方面能够发挥一定作用。对于那些不符合该要求的企业自然不应受到刑事合规不起诉这一政策红利的照顾。

第二，涉罪企业认罪认罚。刑事合规不起诉不意味着未违反相应刑事法律规范，恰恰相反，正是因为企业涉罪这个前提的存在，才有可能适用刑事合规不起诉制度。

第三，企业应为初犯、偶犯。若为惯犯，则不应适用。

第四，企业所涉罪应为在开展经济活动中的罪行，且情节较为轻微，未造成严重损害后果。对于如危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、毒品犯罪，以及其他可能给人民群众生命财产造成重大损害的犯罪不应适用。

此外，根据《涉罪企业合规意见》，“涉罪企业合规考察制度既适用于单位犯罪案件，也适用于企业经营者、管理者、关键技术人员等重要生产经营人员与企业生产经营相关的个人犯罪案件”。

根据《监督评估机制意见》，“第三方机制适用于公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件，既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件，也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件”。

因此可知，从人民检察院角度，单位犯罪固然适用刑事合规不起诉，对于企业的实控人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件也同样适用。

3. 适用的罪名

从《刑法》规定看，分则部分共分十章，分别是第一章“危害国家安全罪”，第二章“危害公共安全罪”，第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”，第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”，第五章“侵犯财产罪”，第六章“妨害社会管理秩序罪”，第七章“危害国防利益罪”，第八章“贪污贿赂罪”，第九章“渎职罪”，第十章“军人违反职责罪”。

这种分类的依据主要是违法犯罪行为所侵害的法益，即犯罪客体不同。基于前面分析过的刑事合规不起诉的背景及适用范围，一般而言，以第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”项下的部分罪行适用刑事合规不起诉制度为主，包括第一节“生产、销售伪劣商品罪”，第二节“走私罪”，第三节“妨害对公司、企业的管理秩序罪”，第四节“破坏金融管理秩序罪”，第五节“金融诈骗罪”，第六节“危害税收征管罪”，第七节“侵犯知识产权罪”，第八节“扰乱市场秩序罪”。当然刑法分则其他章节的部分罪名也存在适用刑事合规不起诉制度的可能。

笔者初步梳理了最高检近期公布的刑事合规不起诉相关案例，以及各试点检察院的部分案例，涉及虚开增值税专用发票、走私、串通投标等的案件较多，尤其是虚开增值税专用发票相关案例为最多。该等罪名基本被囊括在第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”项下的罪名中。但需要强调的是，涉“金融诈骗罪”，包括集资诈骗罪、贷款诈骗罪等，较为特殊，这类犯罪如对金融秩序冲击较大，或者对人民群众财产造成重大损失，应不适用刑事合规不起诉制度。


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刑事合规不起诉制度的实践操作


最高检自开始推行刑事合规不起诉制度的试点之后，陆续公布了上述表格的相关案例。这些案例对于地方及后续的刑事合规不起诉制度的试行和推广具有样本和指导作用。

结合以上最高检公布的案例及《涉罪企业合规意见》《监督评估机制意见》，可以初步总结刑事合规不起诉制度的一般操作流程：

1. 就刑事合规不起诉制度的启动，可以由人民检察院主动审查是否符合适用条件，也可以由涉案企业、个人向人民检察院申请适用。

2. 人民检察院经审查认为涉企犯罪案件符合刑事合规不起诉试点及适用条件的，可以商请本地区第三方机制管委会启动第三方监督评估机制。这里的第三方机制管委会是指由最高检、国资委、财政部、全国工商联同司法部、生态环境部、国税总局、市监总局、贸促会等部门组建的、统筹协调全国范围第三方机制工作的委员会，各试点地方的检察机关、国资委、财政部门、工商联可以组建本地方的第三方机制管委会并建立相应的联席机制。由第三方机制管委会根据案件具体情况以及涉案企业类型，从专业人员名录库中分类随机抽取人员组成第三方组织，并向社会公示。

3. 第三方组织对涉案企业设置提交合规计划及限期承诺完成等具体要求。

4. 第三方组织结合涉案企业的具体情况，对涉案企业提交的合规计划进提出意见和建议，并确定合规考察期限。

5. 第三方组织在合规考察期届满后，应当对涉案企业的合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核，并制作合规考察书面报告，报送负责选任第三方组织的第三方机制管委会和负责办理案件的人民检察院。

6. 人民检察院结合涉案企业的合规计划完成情况及第三方组织提交的考察报告，将作出起诉或者不起诉、不批准逮捕、变更强制措施等决定。对于拟作不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等决定的涉企犯罪案件，可以根据《人民检察院审查案件听证工作规定》召开听证会，并邀请第三方组织组成人员到会发表意见。

结合涉案企业合规计划完成情况及第三方组织参与的听证会情况，若人民检察院认为需要给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的，应当结合合规材料，依法向有关主管机关提出检察意见。若人民检察院通过第三方机制，发现涉案企业或其人员存在其他违法违规情形的，应当依法将案件线索移送有关主管机关、公安机关或者纪检监察机关处理。

- 5 -
对于刑事合规不起诉制度的一些思考

刑事合规不起诉制度目的在于不因涉罪企业进行起诉而导致企业发展受到影响，并进一步造成社会整体法益的减损。但是由于这一制度属于新生事物，且在试点过程中，涉及到方方面面的利益关系，如何确保得以顺利执行，需要各相关主体的共同努力，以此为企业的健康发展保驾护航，并进一步促进企业的合规建设。

对于企业而言，刑事合规不起诉制度固然是政策红利，但“打铁还需自身硬”，企业重点还是应当建立自身的合规体系，无论大企业或者中小企业。合规体系本身就能够有效预防企业刑事风险的触发几率，并在发生刑事风险的情形下，能够给人民检察院及第三方组织以企业合规的印象，并最大可能争取刑事合规不起诉制度的适用，降低企业损失。进一步地，企业刑事合规体系的建立能够在企业与具体实施犯罪活动的员工之间起到一定隔离作用，这对于企业本身也是一种保护作用。

对于人民检察院而言，人民检察院是刑事合规不起诉制度的启动者，也是最终是否适用的决定者。人民检察院能否确保这一制度得到正确的适用，而不被基于非法目的而滥用，最终需要一套明确的制度。

并且需要和相关部门联动，在联动过程中，既发挥检察机关的审查起诉职能，同时也要在一定程度上发挥人民检察机关服务经济发展的作用。这一点是和检察机关原有的反贪等职能不同的。

此外，刑事合规不起诉制度与行刑衔接也是应重点关注的问题。2021年9月6日，最高检作出了《关于印发<最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定>的通知》，规定，人民检察院应加强与检察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合，确保行政执法与刑事司法有效衔接。对于人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚；对于需要给予行政处罚的，人民检察院应当将检察意见抄送同级司法行政机关，主管机关实行垂直管理的，应当将检察意见抄送其上级机关。人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见，应当要求有关主管机关自收到检察意见书之日起两个月以内将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院。

对于人民法院而言，从前面的论述及相关案例上看，似乎人民法院在刑事合规不起诉制度中并未发挥作用。因为从刑事诉讼的流程上，公安机关一般负责侦查，检察机关一般负责审查起诉，而人民法院则是审判机关。刑事合规不起诉制度相当于将流程终止于审查起诉阶段，并未由检察机关提起公诉进而进展到人民法院审判阶段。

但实际上，人民法院作为审判机关也同样要发挥其服务经济发展的作用，而且最高法也发布过《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》等文件，作用和刑事合规不起诉制度异曲同工。因此，如何发挥法院在刑事合规不起诉制度中的作用，也是后续应当予以关注的。

作者简介：
张涛，毕业于中国政法大学，自2013年以来从事律师及公司法务工作，主要工作领域为房地产并购融资、私募基金。

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