诉讼财产保全中，网络执行查控系统的适用困境与实务建议

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问题提出的背景

2021年11月前笔者在南京市地区法院（不含江苏高院、最高人民法院第三巡回法庭）办理在无财产信息/线索时向受理法院申请通过网络执行查控系统（下称简称“网络查控或网络查控制度”），对财产保全被申请人的银行账户、车辆等财产信息进行查询基本无障碍，但在2021年11月后该地区各法院要求如若进行财产保全需要相应的财产信息/线索，否则不受理财产保全申请，相应的网络查控也无法进行。在询问具体负责办理财产保全的法院工作人员不予受理的原因时，均以南京市中级人民法院的通知为由回复。

但经过笔者检索，并未在2021年11月后检索到相关通知文件，后笔者在中国法院网的大法官留言板块查询到在2022年3月16日有一位江苏地区律师曾留言希望南京市中级人民法院取消在2021年11月16日发出的《关于进一步规范诉讼案件财产保全办理的通知》，并提及该《通知》主要内容有：“……诉讼中申请财产保全，应当向法院提供明确的被保全财产信息或线索，申请利用网络查控系统进行财产保全的，执行部门仅对提供财产线索的采取查控措施，不得扩大查控范围。……”[1]

之后，在2022年5月18日江苏高院发布了《江苏省高级人民法院关于进一步规范查封、扣押、冻结财产工作指引》（下简称“《江苏高院查封、扣押、冻结财产工作指引》”），在该指引第二部分第6条第3款规定了“申请保全人书面申请使用网络执行查控系统查询被保全人财产的，执行机构应当严格依照最高人民法院的相关规定办理”。这一规定与上文所述的网传的南京中院《通知》规定略有出入，但一定程度上也将提高申请网络查控的难度。

而结合笔者的办案经验，虽然在最高院有对于网络查控适用的规定，但是即使在江苏省内（如镇江、苏州、宿迁、南京海事法院）还是江苏省外地区如上海、浙江、北京、广东、云南、贵州等地对网络查控实际适用的要求并不高[2]，基本在财产保全申请人提交书面的网络查控申请后都予以办理，但相应的办理程序和查询范围所有区别。

基于上述地区法院的规定以及各地区法院的不同做法，笔者对本习以为常的诉讼财产保全中网络查控[3]适用的应然规则、存在的问题和此后在实务中如何办理该类案件产生了一定的兴趣，因此试图通过本文梳理法律、司法解释对于网络查控制度适用的规定、该制度适用中存在的问题以及对于适用和完善该制度的建议等角度去再构建诉讼财产保全中的网络查控制度，以真正在符合法律规则的情况下发挥该制度积极作用，以求既不能采取一刀切的做法让该制度仅停留在纸面，也不能突破法律规定而违法适用该制度。

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《民事诉讼法》及司法解释

对网络查控制度的规定以及引发的适用困境

《民事诉讼法》关于诉讼财产保全的受理规定主要是在该法的第103条，该条对于财产保全的受理前提主要为可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害，并不以是否能提供财产信息为前提，并且没有规定相应的网络查控制度。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称《民事诉讼法司法解释》）也并未再对诉讼财产保全的受理作出进一步的细化规定。

对于诉讼财产保全和网络查控的规定主要是《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（下称《最高院关于办理财产保全的规定》），在该规定的第一条、第十条、第十一条对财产保全的受理以及网络查控的适用作出了较为明确的规定，其中受理诉讼财产保全申请以财产保全申请人能够提供明确的被保全财产信息为必要条件，提供具体的财产线索为补充条件，这一规定事实上与《民事诉讼法》《民事诉讼法司法解释》对于受理财产保全申请的条件发生了非常大的变化；而申请网络查控以财产保全申请人在提供具体财产线索后法院裁定受理财产保全以及财产保全申请人书面提出网络查控后可以适用。

那么基于上述的法律及司法解释规定，在诉讼财产保全中适用网络查控将会至少面临三个问题：第一，明确的财产信息较好理解，一般应当是指具有指向唯一行，可以准确的确定和区分的财产，那么具体的财产线索该如何确定内涵和外延，事实上经过笔者的检索在《民法典》《民事诉讼法》《民事诉讼法司法解释》中均未出现过财产线索或者线索的表述，将引发适用标准不一的问题。

第二，网络查控的范围是否应当局限于财产保全申请人提供的财产线索，如果不局限于该线索，又如何均衡能够提供明确财产信息的财产保全申请人的合法权益？

第三，财产保全申请人提供的财产线索如若被法院认定为未达到具体财产线索的要求时，相应的救济程序是否存在？

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司法实践中对诉讼财产保全中

网络查控制度适用困境的应对和不足

基于笔者在本文第一部分所提出的司法实践中各地区法院的不同做法以及第二部分中基于法律、司法解释规定所带来的问题，在本部分笔者将试图从各地高院对于财产保全的详细规定、具体案件的民事裁定等角度来分析本文第二部分所提出的法律规定所带来问题的司法实践应对和相应的不足，并将在本文第四部分进一步提出相应的完善建议。

1. 司法实践中对于具体财产线索的规定和审查标准的情况

经过笔者检索，《江苏高院查封、扣押、冻结财产工作指引》直接规定网络查控的适用规则以最高人民法院的规定为准，实际上也就是在该《工作指引》中并未就具体财产线索的内涵、外延以及审查标准作出明确规定。

2019年10月南京市中级人民法院的《关于进一步规范财产保全案件办理工作机制的实施意见（试行）》第五条也采用了同《最高院关于办理财产保全的规定》一致的表述，并未进行相应的细化。

《北京市高级人民法院关于财产保全若干问题的规定（试行》以及《上海市高级人民法院民二庭关于商事案件审理中涉及财产保全若干问题的处理意见》中并未对财产保全中网络查控的适用作出进一步的规定，也没有对何为具体财产线索作出规定。

重庆市高级人民法院《关于财产保全工作流程的规定（试行）》第六条规定了财产保全的线索和相关证明材料的要求，但该规定实际上将财产线索和财产信息进行了混淆[4]，极大地提高了财产线索提供的难度和标准，甚至比一般意义上的明确的财产信息要求还要高。

而重庆市第五中级人民法院关于《诉讼中财产保全工作流程实施细则（试行）》规定的是具体、明确的财产证据或线索，实际上也没有对最高院所规定的具体的财产线索作出细化，反而一定程度上混淆了财产信息和财产线索的区别。

那么在各地区法院规定并不明确的情况下，笔者在威科先行数据库以“财产保全”“网络查控”“民事裁定书”等要素进行了法律文书的检索，以了解是否有相应的法律文书对具体的财产线索进行审查和相应的审查标准。

经过笔者的检索和分析，在江苏南京地区关于财产线索的表述多见于执行中的终本裁定书中，但没有具体的认定标准，但在南京市中级人民法院作出的(2016)苏01财保92号、(2016)苏01财保98号民事裁定书中要求指定的基层法院对马鞍山仲裁委和南京仲裁委移送的财产保全申请及相关资料中的财产线索是否明确等做进一步审查，对符合条件的进行财产保全，这表明在南京中院的财产保全工作中是需要对财产线索的明确与否做实质性审查并反馈给仲裁委，但较为遗憾的是，笔者未能进一步检索到最终的审查结果，也就无法判断负责审查的法院的审查标准。

上海地区法院在保全裁定书中均载明财产线索见申请书，也难以判断该财产线索的具体的程度。天津市(2021)津02财保1号民事裁定书中将财产保全申请人提供的被申请人持有的公司股权、具体到开户行、账号的信息认定为财产线索，相类似的在广东省江门市中级人民法院的(2021)粤07执保60号民事裁定书也将申请人提供的完整的被申请人的银行账户认定为财产线索，实际上上述两份民事裁定书中所认定的财产线索已经达到明确的财产信息的要求了，同样没有解决具体的财产线索的认定标准问题。

通过上述各地区高院或者中院的规定以及相应的民事裁定书的审查过程和结论，笔者基本可以判断，对于最高院规定中的具体的财产线索，各地区、各级别法院鲜有进行细化、制定标准或者在民事裁定书明确审查标准的，甚至一定程度上对该问题的认识是模糊不清的，也就是最高院司法解释制定所带来的问题实际并未在该司法解释的适用过程中进行解决，也造成了有的地区不管有无财产线索一律都可以进行网络查控和有的地区不对财产线索和财产信息进行区分而一刀切的采取不予受理的两级分化的情形。

在该问题上，实际进行法律适用的各级司法机关不仅没有解决司法解释制定所带来的问题，反而通过各种规定、通知将问题严重化、复杂化，导致相同情形的网络查控申请的案件在不同地区、省份、审级和解决争议的途径可能会产生截然相反的结果，事实上对司法公平、营商环境、化解执行难都有不同程度的不利影响。

2. 网络查控的财产范围的确定和矛盾

无论是笔者在实际案件办理过程中还是在本部分第1点中所做的法律文书检索，基本实施该制度的法院对于网络查控的财产范围均是以网络查控可以实际查询的财产情况为限，并不局限于财产保全申请人提供的财产线索。甚至在(2021)粤07执保60号民事裁定书中财产保全申请人提供的财产线索经过网络查控后并不存在，但仍然查询了其他的可以查询的财产并采取了财产保全措施。

事实上，笔者认为根据《最高院关于办理财产保全的规定》第十一条的规定，诉讼财产保全中网络查控的财产查询范围应当以可以实际查询的财产为限而并非网传的南京中院在2021年11月要求的以财产保全申请人提供的财产线索为限，具体分析如下：

第十一条规定申请保全人可以向已经建立网络执行查控系统的执行法院，书面申请通过该系统查询被保全人的财产，这一条使用了财产而并非财产线索的表述，在该条第二款进一步明确了执行法院利用网络执行查控系统查询的是对裁定保全的财产或者保全数额范围内的财产进行查询，也就是网络查控可以是具体财产线索所对应的财产也可以是与保全数额相等同的财产。因此，网络查控的财产范围如若仅局限于财产线索本身，与最高院的规定是相互违背的，实际上是缩小了财产保全申请人的申请查询的范围。

那么如若按照《最高院关于办理财产保全的规定》第十一条的规定来办理诉讼财产保全的网络查控是否会引发其他的问题呢？在笔者看来，第十一条第一款实际是规定了诉讼财产保全中网络查控的适用应当以存在该规定第十条第2款的情形为前提，也就是财产保全申请人提供了具体的财产线索后受理法院裁定财产保全的才能依法适用网络查控。

结合第十条和十一条的规定，从文义解释的角度来看，如若按照该规定第十条第一款的规定的情形也就是提供的是明确的财产信息的情况下就不能申请网络查控，而根据本部分第2点的上述分析可知网络查控的范围是可以扩大到被申请人的可查控的全部财产的，这也就导致了提供明确财产信息的申请人明明比提供具体财产线索的人可能付出了更多的精力和更有利于提高司法工作效率但并不能申请适用更高效、有利的网络查控制度，这明显于《最高院关于办理财产保全的规定》的制定背景、原意有所背离。

或许事实上各地区法院在办理财产保全时并未区分财产信息和财产线索而均适用了网络查控制度，但如若依照《江苏高院查封、扣押、冻结财产工作指引》所规定的严格适用于最高院的规定的精神，那么提供明确的财产信息的情况下是不能启动网络查控制度的，这实际上将降低了诉讼财产保全的效率和民商事交易活动中交易各方的注意义务和程度。

3. 申请人提供财产线索被认定为未达到“具体”的要求时，缺乏救济程序

基于本部分第1点的分析，由于从最高院到各地高院、中院基本鲜有对具体财产线索的内涵和外延进行确定，也没有相应的明确的、可供参考的审查标准，那么在实践中易引发将具体财产线索和明确财产信息等同而提高具体财产线索的认定标准或者对于虽未与明确财产信息等同但对具体财产线索认定不一的问题，那么在申请人提供的财产线索被认定为未达到“具体”的标准而不受理财产保全申请更遑论适用网络查控的情况下是缺乏救济程序的。

经过笔者检索，未发现一份法律文书以没有提供明确的财产信息或具体的财产线索而裁定不予受理，而这既与司法实践中一般不予保全时以司法机关口头答复居多相关，更深层次的是现行的民事诉讼体系中并未建立在该情况下财产保全申请人的救济制度。

《民事诉讼法》第一百一十一条规定当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。从这一规定中不停止裁定的执行似乎可以解读出可以申请复议的是已经准予保全的裁定，毕竟驳回财产保全的申请从实际上不存停止执行的问题。

《民事诉讼法》第一百零三条和《最高院关于办理财产保全的规定》第六条规定了如若不依法提供担保法院可以裁定驳回申请，《最高院关于办理财产保全的规定》第三条规定了对于仲裁程序中驳回财产保全申请的应当送达裁定书，此外上述法律和司法解释再未规定其他驳回保全申请的裁定。

而在《民事诉讼法司法解释》第一百七十一条规定了当事人对保全裁定不服的，可以自收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议。在《最高院关于办理财产保全的规定》第二十五条规定申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。

对比上述两个司法解释的表述，似乎最高院是将保全裁定和驳回申请裁定进行了明确的区分，但结合本部分的分析可知驳回申请裁定的适用范围很狭窄，并不能从现行法律和司法解释的规定中得出就财产线索未达到具体的标准人民法院不受理财产保全需要通过裁定的方式予以驳回，那么既然没有这一规定，相应司法解释所规定的有关裁定驳回申请的复议程序实际也无法使用，也就在财产保全申请不予受理后较难得到救济。

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有关诉讼财产保全中

网络查控制度的适用和完善之建议

1. 在符合立法本意的基础上，对具体财产线索的概念做扩大解释 

根据《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》（2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上）可知晓最高人民法院解决执行难的工作部署开始于2016年，该报告还明确提出“特别是2016年以来，密集出台涉及财产保全、财产调查、执行和解、执行担保、先予仲裁等37个重要司法解释和规范性文件”，由此可知《最高院关于办理财产保全的规定》在2016年制定和实施与解决执行难息息相关，本身也是解决执行难中的重要制度之一。

事实上，在该司法解释实施后，尤其是将执行程序中的网络查控制度前移到财产保全阶段，为解决案件执行和诉前化解纠纷或诉讼中以调解化解纠纷带来了非常大的帮助。因此，基于该规定的制定背景、原意，对于具体财产线索应当作出扩大解释和降低认定标准而不能过多的限制财产线索的范围、类型和具体的程度。

此外，对于《最高院关于办理财产保全的规定》第十一条第2款规定中的申请保全人应当既包括提供具体财产线索的申请人更应当扩大解释为包括提供明确财产信息的申请人。通过上述的扩大解释的方式，提高诉讼财产保全中网络查控的适用率，继续让该制度发挥解决纠纷和执行难的作用。

2. 对具体财产线索审查时就民事诉讼和商事诉讼有所区分

即使对具体财产线索做扩大解释，但仍然不能偏离法律和司法解释规定的基本范围和立法的原意。那么在司法实践中，在做具体审查时应当就民事诉讼和商事诉讼有所区分。

这是因为一般而言民事主体发生诉讼的频率少、专业知识程度低，商事主体作为市场经济最活跃的主体恰恰具有相反的特点，那么在具体审查时如若采用同样的标准，不是提高了民事主体在日常生活、交易中的注意义务就是降低了商事主体在交易中的注意义务，尤其是民事主体和商事主体发生同一纠纷后如若采用的是同一审查标准，虽然形式上是公正的，但实质上将会产生不公平，应当根据相应的交易行为和交易主体予以注意和区分。

3. 对于因财产线索原因导致驳回财产保全申请的应当出具民事裁定书

鉴于司法实践中存有对于网络查控制度适用一刀切的做法以及如若不出具相应的民事裁定书将导致财产保全申请人无法救济的问题。对于因为财产线索被审查认定为不具体而不进行财产保全的应当出具裁定驳回的民事裁定书，以加强对财产保全申请人的救济。而对于这一救济程序的实现路径可以以《最高院关于办理财产保全的规定》第四条人民法院接受财产保全申请后，应当在五日内作出裁定的规定为法律依据，该条规定的“接受”应当理解为接受财产保全申请书和相关资料的客观行为，而不能解释为受理了保全申请。

那么基于这一理解，该规定的五日内作出裁定就应当包括裁定保全和裁定驳回申请，裁定驳回申请中自然也应当包括因财产线索不具体而无法受理保全，不在局限于该司法解释第三条、第六条所规定的裁定驳回申请的情形，如若是因此驳回申请，那么财产保全申请人就可以通过相应的复议程序来进行救济。

4. 加强网络查控制度和其他制度协调适用

经过笔者的检索，在谨慎适用财产保全和网络查控制度的法院一般的原因包括两部分，第一是认为基于打造营商环境、避免恶意保全侵犯被保全人的合法利益，应当谨慎适用财产保全制度，第二认为网络查控的广泛适用可能会违反《个人信息保护法》。

对于上述两个理由，笔者认为都不可取。事实上，真正的好的营商环境既不在于谨慎使用财产保全和网络查控制度，也不在于肆意使用上述制度。司法对于营商环境促进的最根本的落脚点应当是公正，也就是所有的司法行为都应当有相应的法律依据和统一明确，并且《民事诉讼法》中对于恶意保全既有财产被保全人申请复议的制度也有财产保全担保制度还有财产保全错误的损害赔偿制度，相应的制度是较为健全的，实际上这些制度也是实现本文第1和第2点意见实施的依托，如若没有相应的完整的制度，也就不能基于扩大解释的方式来实际上依法扩大网络查控制度的适用，而上述制度的存在也好网络查控制度的适用提供了保障和均衡各方利益。

而企业的相关信息本身并不在《个人信息保护法》的保护范畴，对于商事主体的网络查控本身并不会引发该法的适用。对于个人的财产信息的查询，正如本意见第1和第2点所分析的，进行财产线索的扩大解释和明确本身就是在法律适用的规则和法理范围内，那么相应的网络查控行为是符合《个人信息保护法》第十三条第（三）规定的司法机关为了履行法定职责的情形。

而至于财产保全申请人取得被申请人的财产信息后是否违背《个人信息保护法》而违法违规使用，这本身不是网络查控制度所带来的后患或者所独有的，并且如若财产保全申请人违法违规使用所获得的个人信息，无论是《个人信息保护法》还是《刑法》都均有所规制。

也就是在多种制度平衡、协调适用的情况下，诉讼财产保全中网络查控制度完全具备依法合理的更广泛的使用，并通过其他制度来规范、规制相应的风险和财产保全申请人的责任。

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