津巴布韦的土地改革完全失败了吗？

编者按

中国农业大学人文与发展学院自2011年开始组办“农政与发展”系列讲座，国内外知名学者的演讲文稿正在陆续结集出版。已出版演讲文稿的精华版正陆续在微信公众号和微博推出，欢迎读者跟随我们一起重温学术大家的思想精华。

今天我要和大家分享的内容是对南部非洲两个毗邻国家——津巴布韦和南非——土地改革的对比分析。我的演讲内容大部分是描述性的，但很多理论问题和政治问题都会讨论到，例如，什么是土地改革？何谓小农？何谓家庭农场主？土地改革的意义何在？21世纪的土地改革应以何种方式进行？

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南部非洲的历史背景

南部非洲国家和非洲其他国家略有不同，南部非洲有大规模的欧洲白人迁入，虽然比例较小，但绝对数量较大，而绝大多数的土著居民被赶出土地。在当地殖民地政府的支持下，这些白人移民很早开始从事商业化农业种植活动，成为商业农场主。他们不仅掠夺当地人的土地，还建立了“土著保留地”（native reserve）——允许当地土著和非洲人居住的区域，旨在为商业化农业、采矿业以及早期的工业提供廉价劳动力。这种经济模式既具有整合性又具有二元性，因为土著保留地和非土著保留地的人们从事的经济活动类型、工资收入以及家庭生计等方面都存在巨大差异。总的来说，白人殖民者掌握着较强的政治权力，控制着大量土地，而当地人处于弱势地位，由此引发了一系列土地问题。

应该如何实现真正的解放？南部非洲的很多国家在独立后将目光转向了土地改革。独立后的新民主政府所采取的土地改革普遍具有一定的局限性，其所谓的转型实质只是一种协商式转型：一方面，殖民者因无力镇压当地人的解放抗争，长期被迫采取一种协商策略；另一方面，解放抗争并未能打破既有的权力结构，因此所取得的民主也只是一种协商式民主。在这种协商式转型过程中，如何处理少数特权人群的财产权问题不仅变得关键，而且成为主要的协商议题。

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南部非洲的农业生产模式和土地改革目标

在南部非洲，有三种农业生产模式，即大型商业农场、作为食物补充的家庭生产和供应市场的小规模生产。第一种农业生产模式——大型商业农场的平均面积超过1000公顷，其数量相对较少，拥有先进的农业技术和较高的生产率。第二种农业生产模式存在于南部非洲的大部分地区，农民的地块很小，所生产的粮食勉强满足家庭所需，但没有剩余粮食用于出售。在这两个“极端”群体之间，也存在面向市场从事小规模生产的少数小农，其农业产量不仅可以满足家庭所需，还有节余用于市场销售，但是他们除了农业收入之外没有其他收入来源，这便是第三种农业生产模式——供应市场的小规模生产。

面对这三种农业生产模式，我们需要思考的问题是：土地改革的目标是什么？需要改变的是什么？这种改变应走向何方？以南非为例，土地改革是否意味着让大型商业农场去种族化？在土地改革中，我们是否应该对那些为了补充家庭食物来源的小规模生产者加大支持力度？又或者，我们应该支持那些供应市场的小规模生产者？更为重要的问题是，土地改革将要形成何种农政结构？以上提及的问题正是土地改革所关涉的重要问题。

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津巴布韦的土地改革

（1）独立后土地改革的历程

津巴布韦1980年独立后，土地改革的议程主要集中在如何重新分配大型商业农场的土地。1980年后，得益于政府在重新安置和土地再分配方面对小农的大力支持，津巴布韦的小规模农业产量急剧增长，小农提高了传统农作物产量，并且也对很多新的市场机会进行了积极回应。当然，小农之间也存在区域和阶级分化，并不是所有小农都有能力面向市场生产。得益于较强的关系网络，这部分小农通常比较容易在城镇找到就业机会，再用赚得的薪金回农村进行农业生产。在此二元结构中，农村像一个劳动力蓄水池，农村人游走在城市与农村之间，同时也在整合城市与农村的关系，而他们在城市的做工收入将作为一种资本用于农业生产投资。

1998年，大型商业农场仍然占有全国30%左右的耕地面积。土地成为一种政治符号，土地改革的重要性也逐渐被认识并提上政治议程，成为政府和援助机构重新关注的议题。与此同时，津巴布韦政府基于“愿买愿卖”（willing buyer, willing seller）原则共收购了1400个大型商业农场，但由于缺乏明晰计划，由此导致700~800个农场的经营陷入了停滞状态。公众开始质疑津巴布韦过去遵循的土地改革中“愿买愿卖”原则的合法性。在此阶段，退伍老兵和一些所谓的“年轻人”为获得土地发起了占地运动。这此形势下，政府承认了土地占有的合法性，这就是所谓的“快车道”土地改革。然而，政府的这一行动导致了援助机构和国际组织纷纷撤回在津巴布韦的援助和投资，最终使当地经济陷入严重危机，这就是津巴布韦激进式土地改革的背景。

在2000~2010年间，津巴布韦的经济出现了大幅下滑，其背后有多重因素，这些因素对随后的土地改革也产生了影响。

第一，“食利阶级”（rentier class）进入外汇市场导致生产领域的投入减少，前者实质是在对财富进行掠夺而非通过生产投资积累财富。为应对由此引发的经济衰退现象，储备银行开始不断印钱，但却触发了通货膨胀。第二，干旱频发导致农业减产和粮食短缺。同时，由于大型商业农场被占领，商业农业行业几乎破产，产品的出口大幅减少，导致外汇收入大幅减少。第三，由于缺少种子、化肥、畜力和信贷等农业生产资料，土地改革的受益者无法顺利进行农业生产。第四，津巴布韦的政府机构臃肿、低效，且开支庞大，同时，西方撤回了多边和双边援助，津巴布韦被迫从西方转向东方寻求支持，但“向东看”的成效有限。这些就是土地改革的受益者在新获得的土地上从事农业生产时所面对的社会和政治背景。

(2) 《津巴布韦的土地改革：迷思与现实》

关于津巴布韦土地改革的研究很多，我主要与大家分享由伊恩·斯库恩斯（Ian Scoones）等人出版于2010年的《津巴布韦的土地改革：迷思与现实》一书。研究小组从2006年起在马斯温戈省共调查了400个农户，开展了177例深度访谈，完成了120份生活史，主要探讨土地再分配对穷人生计的影响。

马斯温戈省是津巴布韦农业生态环境的缩影，这里非常干旱，没有很多高产的土地。在马斯温戈省四个不同地点的调研都显示，土地改革的主要受益者为比较贫穷的普通人而非当权者的密友们。另外，作者认为，土地改革带来了经济分化（表2）。

从表1中可以看出，土地改革过程中，不同重新安置类型所对应的农户在受益程度上存在很大差异，农村人口并不是同质的，理解这种异质性不能仅停留在经济层面。那么，应该如何理解土地改革后农业经营中的成败参半现象？这种分化背后的原因和动力是什么？研究者采用了安德鲁·多沃德（Andrew Dorward）教授的分类法，根据家庭生产状况的变化轨迹将家庭生计类型分为4大类：第一类属于从生产中被迫退出型，即基本退出了农业生产活动；第二类属于勉强维持再生产型；第三类属于主动退出型，这部分人群通过生计方式的多样化策略摆脱了对农业的单一依赖；第四类属于成功扩大生产型，也包括扩大土地面积。在此基础上，研究者将所调查农户进行了分类并对其具体的生计策略进行了描述（表2）。

可见，津巴布韦的土地改革通过资源再分配使更多人获得了土地和生产资料，从而使得部分人可以通过农业生产活动实现“自下而上的积累”，这种积累与20世纪90年代少数精英人群“自上而下的积累”形成了对比。不过，激进式土地改革虽然改变了土地权属结构，但并不是所有小农和家庭农场都能取得成功，这也是一个阶级分化的过程。

总的来说，伊恩·斯库恩斯等人在这本书中讨论了5个与津巴布韦土地改革有关的迷思。第一个迷思主要来自媒体和相关评论家，他们认为土地改革完全失败了。但现实是，土地改革促生了新的土地权属结构，并且成功者和失败者兼而有之。第二个迷思认为，土地改革的受益者大部分是当权者的密友。但现实是，在马斯温戈省的土地改革受益者中只有3%是当权者的密友。第三个迷思认为，人们对新定居点没有任何投入。但现实是，人们都在清空土地，搭建房屋，增加牲畜数量，改善农业水平。第四个迷思认为，农业全垮了。但现实是，某些形式的商业生产无力为继，但有些新的小规模生产者确实获得了成功。第五个迷思认为，农村经济崩溃了。但现实是，农村经济正以一种特有的方式进行价值链的重组。

简而言之，这本书以津巴布韦土地改革的迷思为主线，驳斥了土地改革完全失败的观点。

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南非的土地改革

与津巴布韦的土地改革不同，南非的土地改革需要应对和解决殖民和种族隔离制度所遗留下来的种族不平等和极度贫困等问题。虽然南非政府允许部分土著保留地实行区域自治，即在官方的意识形态话语中被称为“自治区”，但现实中，这些保留地主要为南非的煤矿开采储存廉价劳动力，其具体治理仍然是一个谜。为应对历史遗留问题，南非非洲人国民大会主席纳尔逊·曼德拉制定了一系列雄心勃勃的土地改革政策，主要包括土地归还、地权改革和土地再分配三个方面。

土地归还是指通过政府帮助失去土地的人申请重新获得土地，或者对失去土地的人进行经济补偿，但主要针对的是1913年以后失去土地的人。地权改革一方面旨在保证和稳定佃农和农场工人的土地使用权，另一方面旨在加强农村习惯法地权的地位以及保护保留地或“共居地”居民的土地权。土地再分配旨在解决地权中的种族不平等问题，与津巴布韦第一阶段的土地改革类似，南非也是在“愿买愿卖”原则基础上进行“亲善市场的”（market-friendly）土地改革。

只改变地权，不改变其所嵌入的社会结构，仅有助于大型商业农场的所有权去种族化，却很难实现减贫和消除不平等的目标。我认为，仅有土地改革政策本身是不够的，还必须有其他综合的配套改革政策作为支持。南非的土地改革目前只考虑了地权问题，而没有考虑其他综合配套的改革措施和阶级结构问题，这是南非土地改革政策的一个重大缺点，是土地改革失败的主要原因。

土地改革的关键在于如何有效利用土地，在此方面，南非存在很多问题。首先，受益者缺乏后续支持，例如小农等较为贫困的人群缺少信贷、交通、兽医、培训和技术推广等方面的服务。其次，受益者被要求按照白人大型商业农场的模式来经营农场，而低投入、小规模的替代生产模式被打压。我们可以看出，南非土地改革缺乏小农式的发展道路，土地政策与农业政策之间存在明显的脱节。其实，南非的小农虽然耕种的地块小，但产量很高，他们也对土地进行了不少投入。我认为，只要给小农足够数量且质量有保证的土地，同时保证一定的水源和农资投入，并提供市场准入机会，即使在南非，小农模式也可以实现高产。因此，我认为土地改革政策的方向应该倾向于小农模式。

南非的土地改革有哪些新方向？我认为这个问题完全取决于政治的考虑而非理论的论战，取决于关键利益群体的组织和动员。不同利益群体以各种方式进行互动和博弈，影响着土地改革的方向。

作者

简介

本·卡曾斯：南非西开普大学教授

本·卡曾斯（Ben Cousins）南非西开普大学贫困、土地与农政研究所资深教授。1949年出生于南非约翰内斯堡，于1997年获津巴布韦大学应用社会科学博士学位。他于1991年回国后进入西开普大学任职，教授人类学，并于1995年，创立了贫困、土地与农政研究所，担任所长至2009年。其研究兴趣主要包括：土地改革与农政变迁的政治学、农政变迁与农业粮食体制、土地所有制变革、畜牧生产与公共产权资源以及农村发展的政治经济学分析。

作者寄语

全文阅读

《农政与发展当代思潮》

（第二卷）

      主    编：叶敬忠

      出版社：社会科学文献出版社

      出版年：2016年10月

往期回顾

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本期编辑：蒋燕、许惠娇（本期讲座文稿翻译整理：陈晶环、李华、蒋燕、许惠娇、高瑞琴、刘成曦）。除作者照片外，正文中所用照片来源于网络下载以及讲座ppt。