税收政策助力乡村产业振兴：作用机理、实施现状与完善建议
作者：
胡苏华（国家税务总局山东省税务局）
全面建成小康社会之后，我国向实现共同富裕的远景目标迈进。在这一过程中，面临着城乡发展不平衡、农业农村现代化水平偏低等一系列问题，究其根源在于农村发展存在很多亟待攻克的难关。做好“三农”工作、稳定“三农”这个基本盘，对于保持平稳健康的经济环境、国泰民安的社会环境具有特殊重要意义。自党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”以来，中共中央、国务院对乡村振兴作出了一系列重要部署。作为新时代做好“三农”工作的总抓手，乡村振兴战略的实施，助力小康社会建设，也有助于巩固拓展脱贫攻坚成果，扎实推进共同富裕。税收作为国家调控经济的重要工具，如何在稳步推进乡村产业振兴中更好发挥积极作用，已成为社会各界重点关注的时代课题。本文以税收促进乡村产业振兴为主线，梳理分析现有税收政策对乡村产业振兴的作用机理、存在问题及背后原因，并提出改进建议，以期更好发挥税收作用，助力乡村产业振兴。
（一）产业融合发展
乡村产业振兴要求产业实现融合发展，以农业为基础和依托，借助产业渗透、交叉和重组的方式，形成延伸产业链，由第一产业向第二产业、第三产业拓展，打造乡村产业综合体和联合体。第一，从产业融合基础看，要始终以农业为基础，不能违背乡村自然发展规律。应对各种风险挑战，必须着眼国家战略需要，稳住农业基本盘、做好“三农”工作。实现农村高质量发展，需要转变传统的农业生产方式，完善基础设施建设，锚定现代精细型农业，推进农业由增产导向转向提质导向。第二，从产业链条看，应以区域农业主导产业为核心，将其研发、生产、加工、储运、销售、消费、服务等各环节高效衔接、紧密关联、协同更新，确保产业链上中下游完全畅通。在构建新发展格局的时代背景下，需要供需两端同时发力，着力促进生产端和市场端的双向联通。第三，从产业体系看，以农业为根基并不意味着仅限于单一产业，实现乡村产业振兴要求大力发掘乡村和农业的经济、社会、生态、文化等多类型功能，在推进特色产业发展的同时构筑多样化业态，推动产业深度融合，构建现代乡村产业体系。
（二）培育壮大新动能
乡村产业振兴要求培育壮大新动能，内外兼顾，优化土地资源配置，实现资源综合利用，依靠改革创新提升乡村产业的市场竞争力。一方面，从外源性因素看，农业的基础性决定了要与时俱进处理好农民和土地的关系，提高农村生产要素市场化配置程度（许经勇，2021）。同时要实现农业资源的综合利用和高效利用，把农业开发与生态环境保护有机结合起来，充分发挥资源优势，以取得最佳经济效益。另一方面，从内源性动力看，要充分激发与利用资金、技术、人才等要素资源，在科技日益发达的时代背景下不断改革创新，有效服务农业农村可持续发展。
（三）整体协调推进
乡村产业振兴不是地区性或短暂性成果，要求全国稳步协调推进，实现产业可持续发展。首先，针对不同区域而言，与发达地区相比，欠发达地区因产业基础更弱、问题更多，致使其产业振兴的难度更大，政策制定应当对其有所倾斜。因此，应当关注欠发达地区的乡村产业振兴对于促进地区间均衡发展、缩小区域差距的作用。其次，针对不同个体而言，乡村产业振兴要求对失业人员、残疾人等重点群体或特殊群体在就业和创业方面出台帮扶政策，同时充分发挥企业带动就业的引领作用，构建完善的就业创业帮扶体系，高质高效推进就业创业帮扶工作（甘灿业，2022）。最后，实现乡村产业振兴还应当强化引领带动，以点带面推动定点帮扶县市产业发展，及时跟进当地发展态势，设立产业自主提升孵化器，增强自主发展能力，力求保障脱贫成果更加稳固、更有质量、更可持续。
二、税收政策助力乡村产业振兴的作用机理及实施现状
（一）税收政策助力乡村产业振兴的作用机理
1.在产业融合发展方面。一是促进农业转型升级。税收可以通过积极支持交通、水利等民生工程建设和运营，持续改善农村地区的基础设施条件，促进生产性、生活性、生态环境基础设施建设。同时，系列涉农税收优惠政策的实施，可以推动农业规模化发展，挖掘乡村特色资源优势，实现农村产业融合，打造更多有竞争力的产业化项目，促进农民增收致富。二是打通全产业链。税收能够通过鼓励农业生产，给予农产品流通环节优惠等促进产销对接，在一定程度上保证农产品的市场竞争力。三是促进产业体系现代化。税收可以通过支持农民专业合作社、“公司＋农户”等新型农业经营主体的发展，减轻企业负担，帮助小农户加快融入产业链。
2.在培育壮大新动能方面。一是税收可以通过鼓励土地用于农业生产等实现土地资源的优化配置，同时可以根据资源回收利用程度对企业实行差异化税收优惠，促进农业资源综合利用。二是税收能够强化乡村产业振兴的金融服务，以农户和小微企业为重点对象，鼓励银行以及保险、担保、小额贷款公司等加大对乡村产业振兴的金融支持力度，及时解决企业发展中的痛点堵点问题，为实现乡村产业振兴提供强有力的金融保障。
3.在整体协调推进方面。一是针对乡村产业振兴的区域不协调问题，税收可以通过促进边界地区市场交易、结合易地扶贫搬迁等扶贫政策，推动欠发达地区的产业结构升级，鼓励西部地区等的资源开发利用，促进实现全局性产业进步。二是税收可以通过加大对小微企业的政策优惠，扶持其发展壮大，从而提供更多就业岗位，吸引更多人员就业。同时，可以加强对失业人员、残疾人等重点群体或特殊群体的扶持，提供创业就业双优惠政策。尤其是新冠肺炎疫情期间，政府多措并举抓就业、强产业、促增收，起到搭建桥梁纽带作用，能够接续推动脱贫地区产业发展，进一步巩固脱贫攻坚成果。
（二）税收政策助力乡村产业振兴的实施现状
1.现行助力乡村产业振兴的税收政策。近年来，党中央、国务院出台了一系列税收政策，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。
第一，推动产业融合发展的税收政策。一是通过对国家重点扶持的公共基础设施项目和农村饮水安全工程新建项目投资经营所得实施企业所得税“三免三减半”、农村电网维护费免征增值税、水利设施用地免征城镇土地使用税、农田水利占用耕地不征收耕地占用税、国家重大水利工程建设基金免征城市维护建设税等措施支持交通、水利等基础设施建设，发展地方特色产业，为农业转型升级提供有力保障。二是通过对从事农林牧渔业的个人或企业暂不征收或减免所得税、农业生产者销售自产农产品免征增值税、农业服务免征增值税、试点农产品增值税进项税额核定扣除、捕捞养殖渔船免征车船税等措施降低生产成本，同时通过对部分产品流通环节免征增值税、对农产品批发市场或农贸市场免征房产税和城镇土地使用税等措施促进农产品的流通，实现产销对接，促进产业链畅通，有效提高了农产品的市场竞争力，保护了农民从事农业生产的积极性和主动性。三是通过免征增值税、减免企业所得税、购进农民专业合作社销售的免税农产品可以抵扣进项税额等措施支持农民专业合作社、“公司＋农户”等新型农业经营主体的发展。
第二，培育壮大新动能的税收政策。一是通过对转让土地使用权给农业生产者或者流转承包地给农业生产者以及出租国有农用地给农业生产者用于农业生产免征增值税以及直接用于农、林、牧、渔业生产用地免征城镇土地使用税等措施优化土地资源配置，发挥农村土地资源的天然优势。同时，通过给予以部分农林剩余物、废弃动植物油、农作物秸秆为原料生产资源综合利用型产品的增值税不同比例的即征即退，给予沼气综合开发利用、农村污水处理、生活垃圾分类和无害化处理处置企业所得税“三免三减半”等措施来鼓励企业综合利用农业资源，在追求收益的同时实现资源利用最大化。二是通过涉农贷款利息收入免征增值税或企业所得税减计收入、贷款损失准备金税前扣除等多种优惠方式，推动普惠金融发展，保证企业发展的“源头活水”。同时，通过对保险公司种植业及养殖业保险业务企业所得税减计收入、农牧业畜类保险合同免征印花税等措施鼓励农牧保险业务发展，增强企业金融风险防范和抵御能力。四是通过研发费用税前加计扣除、新购设备器具单位价值在500万元以下的一次性税前扣除等政策鼓励农业企业开展科学技术的研究与研发，助力提高农业企业的市场竞争力。
第三，促进整体协调推进的税收政策。一是通过免征印花税、资源税、契税、房产税、城镇土地使用税等措施，扶持欠发达地区、革命老区和少数民族地区的产业发展，助力易地扶贫搬迁项目落地生花。二是通过各项减税降费政策鼓励小微企业发展，通过重点群体创业就业税收扣减、安置残疾人就业的单位和个体户增值税即征即退、安置残疾人就业的企业残疾人工资加计扣除等措施鼓励失业人员、残疾人等重点群体或特殊群体的就业创业行为，激活乡村产业振兴的内部驱动因子，改“输血式”为“造血式”帮扶就业。三是通过允许企业符合条件的扶贫捐赠在所得税税前据实扣除、符合条件的扶贫货物捐赠免征增值税等措施，鼓励社会各方力量加大乡村捐赠力度，促进乡村振兴。
2.现行税收政策的实施成效。现行税收政策在一定程度上解放和发展了乡村社会生产力，激发了农村发展活力，助力农产品产销对接，促进乡村充分发挥在保障农产品供给和粮食安全、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的积极作用。
现行税收政策在稳定农业发展的基础上，通过支持基础设施建设促进农业转型升级、聚焦发展优势特色产业优化农业生产力布局，发挥产业联动乘数效应，推动了产业融合，促使新型农业经营主体在稳产保供方面发挥带动作用，有效延伸了乡村产业链条，加快了现代乡村产业体系的建设进程。现行与普惠金融相关的税收政策通过给予金融机构优惠，引导金融机构将更多资源配置到乡村产业发展的重点领域和薄弱环节，在为小微企业资金来源提供保障的同时，有力保障了产业可持续发展，为乡村新动能的培育壮大创造了有利条件。此外，税收通过各项产业帮扶政策有效促进了就业和创业，同时统筹全局，确保了乡村产业振兴的整体协调推进，在巩固脱贫攻坚成果同乡村产业振兴有效衔接中贡献了税务力量。
3.现行税收政策的不足之处。现行税收优惠措施从多方面着手推进乡村产业振兴，取得了一定成效，但限于乡村自身发展的独特性和外部环境的复杂性，现行税收政策仍存在一些不足之处。
第一，在推动产业融合发展方面。一是现行税收政策在一定程度上反映了国家对于农业经济发展方向的倾斜和侧重，但未能充分调动农民的生产积极性，从而不利于更好地促进农业转型升级和产业融合。比如，当前税收优惠覆盖范围比较狭窄，未涉及新型农产品、现代农业服务等，导致相关企业的税负相对较高。二是国家税收制度的完善进度与农村发展实际贴合度不够，存在遗漏环节，尚未形成完整产业链的全程优惠激励机制，减税效应发挥不到位，不利于打通乡村振兴全产业链。比如，现行税收政策仅对农药、农机的批发和零售环节免征增值税，并未涉及其生产环节。三是现行税收政策对于新经济新业态的关注度不够，对休闲农业与乡村生态旅游业的税收优惠力度还不够，在一定程度上阻碍了农业产业化的融合调整进程。四是当前促进资源综合利用的税收政策体系中发挥主要作用的是增值税、企业所得税等激励型税种，约束性政策较为缺乏，有待进一步强化，而且不同税种之间存在衔接配合不到位的情况，不利于实现资源综合利用的目标，进而会对产业联动产生负面影响。
第二，在培育壮大新动能方面。一是对于农业资源综合利用问题，目前政策更多地侧重于废物再利用、污染处理等资源使用后的处理阶段，对于提高资源利用效率的相关政策指引和宣传激励有待加强。二是当前税收政策仅对于金融机构的农户小额贷款利息收入和小微企业及个体工商户小额贷款利息收入免征增值税或企业所得税，未能根据乡村产业融合发展趋势灵活调整政策，对金融机构提供的多类型、高额度贷款情形未给予税收优惠，难以保障新型经营主体如“公司＋农户”等的起步发展，不利于产业可持续发展。三是在乡村产业振兴的过程中，对逐渐涌现出的金融衍生工具，税收政策不能实现同步创新，增加了产业发展的不确定性。比如，新型金融工具可以有效帮助农牧业规避资金回流周期长、投资风险高等的风险，但现有税收政策缺乏同步创新机制，未能很好地与其结合。
第三，在整体协调推进方面。一是政策统筹协调能力不足，现有税收政策仅通过各税种的减免优惠对欠发达地区给予扶持，并未关注到这些地区本身发展存在的困难，未能统筹协调解决根源性问题。二是税收政策与其他好宏观调整政策之间的协同机制还未有效建立，导致部分税收政策陷入单打独斗局面，政策实施成效不够持久，难以实现政策制定初衷。
（一）寓活力于融合，促进产业融合发展
1.推动绿色转型升级。为实现农业产业高质量发展，税收政策支持重心应实现从初级农产品生产向深加工、绿色农业、新型农产品生产销售和现代农业服务等领域逐步转移，降低相关企业的税收负担，助力基础农业转型升级和乡村生态文明建设。
2.税收政策全链条覆盖。拓宽政策优惠覆盖领域，力求实现税收优惠在涉农要素供给和农产品生产、加工、储存、流通等环节的全面覆盖，切实做到惠农助农。合理利用税收大数据深入开展上下游企业供需分析，为企业双方购销对接提供精准服务，全面打通涉农产业链条，促进全国统一大市场建设。
3.关注新经济新业态。增强对新经济新业态的关注，充分把握农业与教育、文化、旅游、康养等产业深度融合趋势，着力培育乡村文化产品，提升乡村休闲旅游水平，确保税收政策落到实处。采取约束性和激励性税收政策相结合方式，既大力扶持各类新型农业经营主体发展，通过持续落实惠农惠企政策实现正向激励，帮助企业牢牢把住乡村产业融合的“牛鼻子”；同时又要加强税收监管，增强税收制度约束，规范企业纳税行为。
（二）寓导向于机制，培育壮大新动能
1.突出创新激励。充分发挥税收政策的导向作用，加大对涉农技术研发、转让的税收优惠力度，推动乡村产业技术升级，提升乡村产业全要素生产率。
2.增强政策灵活性。根据实际需求灵活调整税收政策，加大对企业起步阶段的融资支持，并依据企业发展状况调节政策力度，优化资金配置，形成内部企业和外部市场双向促进的良性循环机制。借鉴其他国家对金融创新工具的税收政策，鼓励和扶持新兴金融衍生工具，引导社会闲置资金流入，增强乡村企业的风险规避能力。
3.融合数字经济发展。税收可以依托数字经济促进农村生产要素合理分配、实现产业紧密联系，从而推动农业产业经营现代化、体系化。强化政府作用，缩小城乡数字鸿沟，完善农村人才培养体系，加强涉农税收政策的宣传和辅导，积极为农民开设培训课程，培养具有数字素养的农民，为农村产业提供内生动力。
（三）寓精细于大局，实现整体协调推进
1.发挥领跑者作用。税收可以通过一系列政策倾斜把产业发展成熟度高的地区和产业基础薄弱、发展缓慢地区的利益联结，鼓励发达地区带动欠发达地区，既带动落后地区发展，又保持先进地区持续发力的积极性。
2.完善协同耦合机制。提升税收政策的精细化程度，加强不同政策、不同区域、不同部门之间的配合，搭建信息共享平台，协作共进。乡村产业振兴要求发改、财政、税务、金融等部门协作运转，税务部门应积极促进完善协同耦合机制，与各部门共同配合，为乡村产业发展稳步推进风险防控体系建设。
3.完善涉农税收分配制度。把握好农村经济发展与税收政策的紧密关系，在精准设计税收优惠政策的基础上，简化纳税流程与步骤。增强税收政策的可操作性，让涉农税收、乡村税收更多地留在当地，形成乡村产业促进乡村税收、乡村税收服务乡村产业振兴的良性循环。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第10期。）
欢迎按以下格式引用：
胡苏华.税收政策助力乡村产业振兴：作用机理、实施现状与完善建议[J].税务研究，2022（10）：49-53.
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●我国个人所得税对共同富裕影响的量化分析——基于共同富裕指数（SPI）和共同富裕溢价指数（SPPI）的分析
●促进个人养老金发展的税收政策研究——基于美国个人养老金（IRA）的经验与启示
●关于税法与民法平衡适用的探讨——基于一起股权转让税款追偿纠纷案的分析
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