优化留抵退税“快退、退准”机制 夯实增值税全链条管理基础
作者：
王建平（国家税务总局湖南省税务局）
倪思超（国家税务总局湖南省税务局）
张 璇（国家税务总局湖南省税务局）
李晓玢（国家税务总局湖南省税务局）
当前，我国加大留抵退税政策实施力度，是着眼于完善现行增值税制度的重要举措，是一项重要的制度安排。为确保留抵退税退得快、退得准，税务部门探索出了“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举的工作策略，使退税资金高效、精准直达市场主体。“五措并举”工作策略是我国在增值税管理领域的宝贵创新，是进一步深化税收征管改革的具体体现，是在各项税费政策落实中都值得借鉴的参考指引。可以预见，大规模留抵退税政策的高效、精准落实，在提高税收管理水平和税收治理能力的历史进程中将具有划时代的意义。本文从留抵退税“快退、退准”的理论和现实意义出发，结合湖南税务系统有关经验做法，分析当前“快退、退准”工作中存在的一些堵点、痛点问题，提出进一步优化“快退、退准”机制和流程的设想，为夯实增值税全链条管理基础提供参考。
（一）当前经济发展的迫切需要
1.稳定宏观经济大盘的迫切需要。2022年政府工作报告指出，当前全球新冠肺炎疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，大宗商品价格高位波动，外部环境更趋复杂严峻和不确定，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。为确保经济平稳运行，政策发力要适当靠前。增值税作为我国最大的税种，在经济运行中发挥着重要作用。增值税留抵退税是当前应对经济下行压力、稳住宏观经济大盘的关键性举措，留抵退税规模超过前三年总和，政策落地不断提速，原定2022年的全年退税任务提前于第二季度集中完成。因此，“快退、退准”是落实党中央、国务院决策部署，促进经济高质量发展的迫切需要。
2.稳市场主体保就业的迫切需要。中小微企业、个体工商户是市场经济的“毛细血管”，是最活跃、最广泛、最贴近民生的群体，也是抗风险能力最弱的市场主体。当前，受新冠肺炎疫情冲击和需求收缩等不利因素影响，中小微企业、个体工商户生产经营困难，普遍存在现金流紧张的问题。2022年政府工作报告指出，要综合考虑为企业提供现金流支持、促进就业消费投资，对留抵税额提前实行大规模退税，优先安排小微企业，退税资金全部直达企业，以有力提振市场信心。因此，“快退、退准”是着力解决市场主体生存发展的燃眉之急、为企业雪中送炭、助企业焕发生机的迫切需要。
3.促进投资和产业转型升级的迫切需要。我国经济发展已经进入深入实施创新驱动发展战略、促进产业优化升级的阶段，迫切需要增强制造业核心竞争力，推动产业向中高端迈进。大规模留抵退税政策重点支持制造业等行业，体现了推动企业转型升级的政策导向。因此，“快退、退准”有利于引导制造业等行业企业增加投资、购进大型机器设备、新设生产线、新建厂房等，带动上下游产业链发展。
（二）实现增值税政策目标的必然要求
1.“快退”和“退准”的辩证统一。“快退”和“退准”是留抵退税政策落实的“一体两面”，前者强调效率，后者强调精准。效率和精准既相互影响又相互促进，都是留抵退税政策落实必须兼顾的目标。只有确保“退准”，“快退”才有意义。“快退”与“退准”并举，才能最大限度实现增值税留抵退税的积极效应。
2.符合增值税中性税收的特征。增值税是间接税，核心特征为对最终消费者征税，通过抵扣链条，税收负担由最终消费者承担。留抵税额对应的是外购固定资产、原材料或劳务及服务在上个环节已申报缴纳的增值税，如果不及时退还给企业，不符合消费型增值税只对最终消费品征税的本质要求。留抵税额不能及时得到全面退税，企业的流动资金被大量占用，将增加其隐性的税收负担。因此，“快退、退准”本质上是最大限度减少对企业资金的占用，打的是“时间差”，是实现留抵退税政策效应、发挥增值税中性作用的需要。
（三）提升税收治理能力的必由之路
1.优化税收营商环境的需要。依据世界银行发布的《2020年营商环境报告》，虽然近年来我国的营商环境持续改善，但作为子指标的“纳税”指标排名并不理想，排名仅为105位。在评估税收营商环境时，纳税人获得增值税留抵退税所需时间是重要子指标。因此，高效精准的留抵退税，有利于优化我国税收营商环境、吸引资本流入、实现营商环境与经济发展的良性循环。
2.深化税收征管改革的具体体现。留抵退税“快退、退准”，要求在加快推进智慧税务建设、深化税收大数据共享应用、确保税费优惠政策直达快享、建立健全以“信用＋风险”为基础的新型监管机制、依法严厉打击涉税违法犯罪行为、加强部门协作和加强社会协同等各方面都取得新突破，是落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》关于“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”要求的具体体现。
3.夯实增值税全链条管理基础的需要。“快退、退准”对增值税上下游全链条管理提出了很高的要求，倒逼增值税管理向科学、高效、数字化的全链条闭环管理转变。只有申请简便、辅导到位、审核迅速、衔接高效，才能实现“快退”。“退准”则要求在增值税发票管理、申报管理、风险管理的各环节、全流程形成管理闭环，并可以延伸到增值税即征即退优惠政策管理、出口退税管理等领域，倒逼增值税基础管理水平的提升。
4.各税费种管理值得借鉴的参考和指引。随着我国税费改革的不断推进，制度性、经常性退税（费）安排还将在企业所得税、个人所得税甚至社会保险费等税费的管理体系中出现。“五措并举”确保留抵退税“快退、退准”的经验，可以推广应用到其他税费种管理，在各税费种联动管理方面形成良好的示范效应。
二、留抵退税“快退、退准”的有益探索
留抵退税“快退、退准”是一项综合的系统工程，既要开展高效的内部衔接，又要畅通外部的配合渠道；既要审得“快”，又要审得“严”；既要优化退税服务，又要正向宣传引导；既要严肃处理内部违纪违法，又要重拳打击骗退违法犯罪。“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举是对这一系统工程的科学总结，真正全方位打通了留抵退税各个环节，实现了税务机关内部决策、执行、监督的有机统一，与纳税人形成了良性互动，实现了促进经济社会发展的政策效应。国家税务总局湖南省税务局在“五措并举”实现“快退、退准”方面进行了有益探索，取得了一些成功经验。截至2022年10月底，湖南省税务系统2022年累计为4.9万余户纳税人办理增值税留抵退税640亿元，享受退税红利的纳税人户数是前三年总和的20倍，退税金额是前三年总和的3倍，基本实现“快退、退准”的预期目标。
（一）衔接顺畅：“团队＋协作”
湖南税务系统在省市县三级税务机关均建立留抵退税工作团队，切实保障人员、明确工作职责、理顺工作机制；税源管理、货物劳务税、纳税服务、征收管理、收入核算、风险管理、稽查等部门在职责分工基础上紧密协作，衔接高效，加快工作效率；建立集中会审机制，对金额10万元以下留抵退税申请由工作团队集中会审，打通流程堵点，即时出具审核意见；加强与财政、人民银行的沟通协作力度，在高效打通留抵退税受理、核准、开票、退库等各流程和环节的同时，确保退税资金的调度和保障，实现退税资金快速直达纳税人账户。
（二）未雨绸缪：“辅导＋预审”
湖南税务系统以“清单式辅导”和“保姆式服务”为标准，在国家税务总局“一册三表”的支撑下，摸清退税企业底数，建立“留抵退税纳税人辅导台账”，通过多渠道、多载体、多形式开展政策辅导，点对点推送政策，逐户开展个性化辅导，为后续“快退、退准”打下坚实基础；在摸清底数、辅导到位的基础上，加强研判，高效预审。省市县三级税务机关均建立预审工作小组，综合运用税务登记信息、申报缴税信息、进销发票信息、风险指标信息、生产经营信息，对纳税人行业与规模类型判定是否正确、退税条件是否符合政策规定、日常涉税事项办理是否规范、生产经营是否正常进行预先审核，打好审核“提前量”，确保后续流程推进顺畅迅捷，收到事半功倍的效果。
（三）严防风险：“联网＋狠打”
1.预审织密“过滤网”。事先对纳税人基础信息、经营信息、申报信息、异常凭证信息等进行全面“体检”，努力将风险“筛”出来、把隐患“滤”出来，做到风险早发现、早干预、早排除。
2.会审织好“防护网”。全面压实“审什么、怎么审、如何把严审查关口”的各方责任，织就环环相扣、级级联动的事中会审“防护网”。对高风险纳税人、大额留抵退税纳税人作为会审必选对象。会审团队“流水线”作业，同时根据任务需要展开攻坚，各部门协同配合、高效会审；对重大疑难问题、重大风险由上级机关提级会审；充分运用税收大数据识别审核疑点，结合实地核查，进一步排查风险。
3.抽审织牢“安全网”。主管税务机关全面自查，退税完成一户复核一户；省局、市局定期对已办理的留抵退税进行事后抽查，对敏感行业、退税金额大、退税风险大的纳税人进行重点抽查，确保“退准”；监督部门实施“严格盯”，督察内审部门及时推送风险提示、内控建议，纪检部门督促落实“一案双查”，实施一体化监督。
4.稽查织就“高压网”。稽查部门分析选取案源、突出检查重点、实施分类处理，重点关注平台企业、房地产企业、家族企业，针对划型异常、退税资格疑点、进项异常增加等疑点，开展风险扫描，对骗取留抵退税的行为“露头就打、打早打小”。截至2022年10月底，湖南税务系统已对存在疑点的286户留抵退税企业开展税务稽查，已查实263户企业涉嫌骗取或违规取得留抵退税；联合公安等部门共同打击骗取留抵退税团伙案件6个，涉及虚开企业434户，有效强化了对不法分子的警示震慑。
三、进一步优化“快退、退准”机制和流程
大规模留抵退税政策高效精准直达落地以后，留抵退税工作将逐步走上日常化、规范化、法治化轨道。税务部门在留抵退税实践基础上探索并总结提炼出的“五措并举”工作策略，对增值税征管水平的提高将发挥重要作用。但在目前的机制和流程中，仍客观存在一些影响“快退、退准”的障碍和困难。比如：职责不明确、审核人员“不敢审”；大数据支撑不够，工作人员工作负担加重；系统流程不清晰、不简便，推诿扯皮影响效率；退税风险应对不及时，部分纳税人退税进度较慢等。本文以问题为导向，试图运用流程再造理论进一步优化留抵退税机制，整合职责，精简事项，理顺流程，提高退税管理的效率。
（一）进一步整合明晰职责
1.明确主体责任。压实主管税务机关政策落实的主体责任，省级、市级税务机关指导、监督的主体责任。实际工作中，主管税务机关更熟悉了解纳税人的真实情况，省级、市级税务机关对政策执行规范性、统一性的理解把握更准。明确主体责任，有利于发挥各级税务机关的主观能动性，提高工作效率。例如，目前按金额标准实行“提级审”，增加了审核环节，影响工作效率，建议明确退税审核均由主管税务机关负责，省级、市级税务机关仅在监督过程中发现问题时适用“提级审”。
2.明晰岗位职责。目前，留抵退税审核系统流程与预审、提级审、团队审的要求不配套，易出现职责不清、责任人不明确的现象。应从制度上明确货物劳务税、纳税服务、征收管理、收入核算、风险管理、稽查、信息等各部门在预审、提级审、团队审、事后抽审等各环节负责的具体事项、岗位职责、处理时限，明确团队审核人员，在审核系统中按制度规定和要求推送流程，防止权责不清、推诿扯皮。
3.建立容缺机制。在“快退税款”的要求下，特别是对部分行业的退税时间压缩至2个工作日，客观上造成审核时间不断缩短，较易出现执法过错的情形。为解决税务人员“不敢审”的畏难情绪和“后顾之忧”，应建立留抵退税容缺机制，设置一定容缺标准，对税务人员遵守了工作流程，经后续处置未造成税款损失的，不追究执法过错责任。
（二）简化退税申请流程
1.在制度上保障纳税人自主选择退税周期的权利。目前，纳税人由于可退税额较小、留抵税额可以较快消化、资金较为充裕、担心影响银行贷款、计划将来适用即征即退政策等原因，可以自愿选择当期不申请留抵退税。对于退税意愿不足的纳税人，可从制度上赋予纳税人自主选择以1个季度、6个月或1年为一个退税周期，在退税周期内，纳税人由多次申请减为一次申请，可以减少留抵退税的核算及申请工作量；税务机关也可以减少不必要的政策辅导和预审审核工作量，合理配置管理资源，将更多精力用于高效服务当期有退税需求的纳税人，从而减轻税企双方负担。
2.实现留抵退税申请与增值税申报同步。目前，纳税人需在增值税申报后提出留抵退税申请。如果实现在增值税申报表中嵌入相应栏次和附表，让纳税人在增值税申报时一并申请留抵退税，并通过数据的自动匹配和勾选来实现留抵退税申请的预填写，可以使两个流程简化为一个流程，申请更为简便。
3.实现退税申请和办理进度“可视化”。目前，纳税人提交留抵退税申请后无法在电子税务局查询到流程进度。建议打通税收管理系统和金税三期系统数据，交互反馈，将退税办理进度实时同步至电子税务局，使纳税人能方便快捷地查询，实现留抵退税全过程透明，提升纳税人的满意度。
（三）建立“机审为主、人工为辅”的审核模式
1.引入授信机制提升预审效率。快速高效的预审直接影响留抵退税办理速度，但现有预审主要采用线下方式。一方面，线下预审人工查找数据影响工作效率；另一方面，预审没有在税收管理系统内留痕，容易产生后续执法风险。应按照“信用＋风险”为基础的新型监管机制的要求，引入预审分类授信管理模式。即借鉴银行贷款授信审核模式，对白名单纳税人和小额退税纳税人，借助税收大数据，在分析纳税人的进项税额抵扣和生产、经营、投融资等信息基础上，提前授予纳税人留抵退税信用额度，在信用额度内的退税申请，系统自动核实退税条件和可退税额，自动审核退还，提高退税效率。
2.机审为主，提升审核效率。目前，留抵退税审核以人工审核为主，需要税务人员在征管信息系统的多个模块和增值税发票电子抵账系统、异地协作平台等多个系统进行大量人工审核操作，效率不高。应着力进一步完善机审指标模型，根据纳税人纳税申报、发票开具、异常凭证、即征即退信息、信用等级情况、税收法制信息等数据形成纳税人留抵退税机审模型，由系统自动扫描分析，判断是否存在退税风险、退税计算是否准确。根据系统评估的高、中、低风险结果，形成是否发起风险应对、是否退税、是否重点审核、重点审核内容是什么等确定性意见。审核人员根据机审结果有的放矢开展重点审核或风险应对，提升审核效率。
3.事后抽审以“双随机、一公开”为原则。目前实行的以人工抽审为主的事后监督模式，受制于税务人员的主观判断，且容易产生人为干扰因素，影响抽审的效率与公平。应以“双随机、一公开”监管为原则，由系统随机抽取纳税人、随机分配抽审工作人员，系统直接推送抽审任务，以剔除人为干扰因素，提高抽审效率。
（四）优化风险防控流程
1.加强预审环节的风险防控。综合货物劳务税、风险管理、稽查、督察内审、外部审计等发现的留抵退税风险疑点，加强风险指标体系建设，预审环节根据风险指标对符合退税资格的纳税人进行扫描，形成“黑名单”，提前预判，提高后续风险分析和应对的效率。
2.强化风险任务的跟踪落实。建立“风险指标编制—风险特征识别—风险任务推送—风险核实反馈—指标优化完善”的闭环管理，明确各环节的主责部门、责任人员、任务清单、完成时限。特别是采取纳税评估、税务稽查等应对方式的，要明确案件移送标准和移送流程，实现协调联动、快速反应、及时查处。
3.加强退税后续风险管理。发现纳税人取得留抵退税后申报不实的，应及时采取风险提醒措施；对纳税人获取留抵退税2个月以后仍处于零申报、负申报或低税负状态的，由系统自动发起风险分析应对任务或开展实地核查。
（五）加强增值税全链条联动管理
1.与出口退税的联动管理。留抵退税和出口退税都是通过退还纳税人未能足额抵扣的进项税额来盘活沉淀资金，改善经营现金流的政策，业务具有“共通性”，也具有“差异性”。加强留抵退税和出口退税的联动管理非常必要，应打通留抵退税和出口退税相关系统的数据共享和信息反馈，实施一体化风险防控。
2.与增值税优惠政策的联动管理。留抵退税政策与农产品增值税优惠、增值税即征即退优惠等政策有密切关联，相互影响。部分纳税人可能借重组、合并、分立或者向关联企业转移进项税额等方式，既享受即征即退或先征后返（退）政策又申请留抵退税。应进行联动管理，全链条防控优惠政策落实风险和留抵退税风险。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）
欢迎按以下格式引用：
王建平，倪思超，张璇，等.优化留抵退税“快退、退准”机制 夯实增值税全链条管理基础[J].税务研究，2022（12）：16-20.
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●方法论视域下的“五措并举”税收工作策略研究——基于其在新的组合式税费支持政策中的有益实践
●留抵退税“五措并举”：内涵、机理与拓展应用——基于公共治理视角的分析
●数字经济下的数据要素治理与数字税收改革——基于“信用价值集聚生产”创新经济理论的初步探讨
●环境保护税对企业绿色技术创新水平的影响——基于沪深A股上市工业企业的分析