地方税体系服务中国式现代化：作用机制、现实困境与优化路径
作者：
李 明（甘肃省财政科学研究所）
朱志钢（国家税务总局驻沈阳特派办）
龙小燕（中国财政科学研究院）
党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，并对优化税制结构提出了新的更高要求。在推进中国式现代化建设的背景下，税制结构特别是地方税体系应该与时俱进地进行调整与优化，更好发挥其在中国式现代化中的积极效应。分税制改革以来的近30年间，我国经历了数次意义重大的税制改革，总体呈现出税制结构不断优化的趋势，地方税体系建设始终和税制结构变迁一脉相承、一体并进。党的十八大以来，我国在地方税体系建设方面进行了一系列探索，党和国家一直将健全地方税体系作为完善我国财税体制的重要落脚点，从党的十八大提出“构建地方税体系”到党的十八届三中全会提出“完善地方税体系”，这些内容为地方税体系的建设和完善提供了根本遵循。党的十九大后我国地方税体系建设加速。党的十九大提出“深化税收制度改革，健全地方税体系”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提到“健全地方税体系”，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出“健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权”。这一系列论述表明，健全地方税体系一直是党和国家孜孜以求的目标。党的十八大以来，我国地方税体系在改革创新中不断完善，并且在筹集财政收入、调节资源配置等方面发挥了重要作用。中国式现代化必将从更高层次和更宽领域赋予地方税体系新的使命任务。有鉴于此，探寻地方税体系服务中国式现代化的作用机理，明晰地方税体系优化的方向和路径，推动地方税体系的持续完善，具有重要的理论意义和实践意义。
地方税体系变革蕴含于国家税制结构变迁之中，国家税制结构的调整自然会引起地方税体系的变化。就税种数量而言，分税制改革以来我国地方专享税税种数量一直处于减少的状态，1994年年初，地方专享税税种数量达18个之多，经过多轮税制调整和完善，至今只剩下8个，地方税体系呈现为以共享税为主、地方专享税为辅的架构。当前，地方税体系主要由14个具体税种构成。其中：共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税和印花税等6个税种，地方专享税包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、烟叶税、耕地占用税、契税和环境保护税等8个税种。
围绕税制结构与地方税体系这一议题，既有研究主要从以下两个视角展开。一类是从建立现代财政制度、国家治理现代化和经济高质量发展等视角来思考如何健全地方税体系，如李香菊 等（2019）、马海涛 等（2021）等。另一类是对营改增后地方主体税种构建的探讨，聚焦于探讨使房产税、消费税、资源税等税种成为地方主体税种的可能性。例如：高培勇（2018）基于给地方政府提供稳定的、可预期的税收支柱角度，对构建资源税和房产税为主的地方税体系进行了研究；樊丽明 等（2022）对地方主体税种选择的理论逻辑、国际经验与策略权衡进行了探索；郭维真 等（2021）对地方主体税种的确立进行了反思，并提出可行路径。总体上看，对高质量发展、国家治理与地方税体系及地方主体税种构建的文献比较多，但把地方税体系放在中国式现代化背景下进行研究的文献却相对较少，而从中国式现代化视角去研究推动地方税体系优化的文献更为鲜见。我国地方政府承担了大量的经济社会发展职能，地方税体系建设对于地方政府运行具有重要的意义。中国式现代化背景下构建怎样的地方税体系是一个值得思考的问题。学术界已有地方税相关研究为本文奠定了理论基础、提供了重要思路。本文基于问题导向，力图将地方税体系置于中国式现代化的大背景下，尝试探讨地方税体系服务中国式现代化的作用机制，分析地方税体系现存的制度困境，并提出其路径优化建议，为健全我国地方税体系提供参考。
二、地方税体系服务中国式现代化的作用机制
地方税体系关联政治、经济、社会等诸多方面，体现了中央和地方之间的财政关系，是中国式现代化的重要制度基础，与中国式现代化相互促进、相辅相成。一方面，推进中国式现代化需要通过地方税体系为地方政府提供稳定可持续的财力支撑；另一方面，健全地方税体系应在中国式现代化大背景下谋篇布局，统筹考量公共服务、共同富裕与绿色发展等因素。具体而言，地方税体系推动中国式现代化的作用机制可概括为五个方面。
（一）纵向财政失衡调节机制
1994年分税制改革虽然通过财权上收与事权下移提高了中央政府财力集中度与宏观调控能力，但分税制的不彻底性也导致一个不容忽视的事实，即中央与地方政府间财政纵向严重失衡。党的十八大以来，虽然国家对中央与地方政府间事权与财权进行多次调整，但中央与地方政府财政事权和支出责任不协调问题依然存在。在地方政府层面，地方税体系收入是地方政府进行地方治理的物质基础，可以作为调节中央和地方政府间财政关系的“润滑剂”和缓解财政纵向失衡行之有效的重要手段。通过税制改革为地方政府提供稳定的税源保障机制，可以提升地方政府的自有收入占比，充实地方政府可支配财力，改善中央与地方政府间财力不均衡状态，更好地满足地方政府的公共服务支出需要，缓解财权、事权和支出责任不匹配问题。简而言之，地方税体系能够直接作用于财政纵向失衡，对纠正财政纵向失衡具有调节作用。
（二）地方财政压力缓解机制
我国经济发展进入新常态以来，经济增速下降，财政收入增速放缓。虽然近年来大规模减税降费政策在助企纾困和推动高质量发展方面效果明显，但规模巨大的减税降费与经济性减收、财政支出刚性等因素相叠加，给地方财政可持续性带来不小的压力和考验，加之政府债券还本高峰期已到，地方政府还本付息压力加大，地方财政存在着巨大的脆弱性。从地方税体系与地方财力间关系看，健全的地方税体系可以使地方政府拥有一个稳定的财源，缓解地方政府财政压力。
（三）地方政府行为正向激励机制
地方积极性的充分发挥是我国经济发展取得非凡成就的重要原因，但地方积极性的发挥又必须以科学规范的地方税体系为前提。尽管税权集中可有效避免地方政府间税收恶意竞争，维护全国统一大市场，但其往往以牺牲地方自主性为代价，特别是现行共享税划分制度使得地方政府的主观能动性受到一定制约。根据亚当·斯密“经济人”假设和公共选择学派提出的“政府理性人”假设，每一层级、每个地区都有实现自身利益最大化的动机，地方政府也不例外。政府间税收收入分配结构调整，必须考虑各级政府的利益诉求，充分调动中央和地方两个积极性，发挥各自在国家治理中的优势（谷成 等，2017）。在财政纵向失衡与转移支付相互作用之下，部分地区存在着税收努力降低，特别是中西部地区对中央转移支付依赖加大。重建面向未来的地方税激励机制，是推进中国式现代化的客观要求。地方税体系可以通过合理配置地方税权、改进共享方式等，建立激励相容的机制，理顺中央与地方政府间财政分配关系，重塑地方政府行为，有效提高地方政府谋发展的积极性，激励地方政府培育新增长点、新增长极，激发市场活力，涵养税源和发展相关产业，从而对地方政府行为形成正向激励机制。
（四）地方政府治理效能提升机制
分税制改革以来，我国大多数地方财政自给率低位运行，而地方政府的事权范围和支出责任有增无减，为筹集足够建设资金不得不另寻财源。由此，地方政府寻求和开辟预算外收入，如“以地生财”，加大了对土地财政的依赖。这种行为会影响资源在行业间的配置，带来预算外收入膨胀风险，在一定程度上导致政府治理能力下降。中国式现代化要求各级政府发挥优势和长处，实现提高政府治理效能的目标。健全的地方税体系可以为辖区公共产品和服务的提供筹集财政收入，使地方政府财政收入的稳定性和可预见性提高，缓解地方政府以买卖土地和牺牲环境为代价的不可持续发展等治理效能低下的行为，实现资源配置效率的改善和辖区政府治理能力的提高。即，健全的地方税体系对政府治理效能存在正向促进机制效应。
（五）债务风险化解防控机制
基础设施是经济社会发展的重要支撑，为满足经济社会发展对庞大基础设施的需求，地方政府依靠各类投融资平台融资，强化基础设施投资保障力度，为此积累形成了规模庞大的地方政府性债务。随着近年来经济下行、财政增速放缓、减税降费规模的不断扩大，部分地方债务还本付息压力加大，防范化解债务风险面临严重挑战。针对地方政府债务风险，财政部已表态坚持“中央不救助”原则。当地方政府没有足够财力还本付息时，地方债引发的财政风险和金融风险就会交织蔓延，甚至会产生地方公共风险。通过完善地方税体系，建立地方主体税种，扩大地方财政合法筹资渠道，增强地方政府收入稳定性与持续性，让地方政府从地方税体系中获得可持续、充足的财力，可起到遏制地方政府债务规模过度膨胀、防范地方政府债务风险的作用。
经过多年努力，与现代市场经济体制相适应的税收制度已基本确立。新时代我国地方税体系建设也迈出实质性步伐，取得显著成果。然而，与中国式现代化的要求相比，现行地方税体系在实践中仍面临的不少困境。
（一）政府间税权配置不合理，影响国家治理效能
自分税制改革以来，我国中央与地方政府财政关系整体上呈现“财权上收中央，事权下放地方”的特点，税权的中央集权倾向明显。无论是收入完全归地方的“地方专享税”，还是中央与地方共享收入的“共享税”，税收立法权、税基确定权和税率选择权全部归中央所有，地方只留有税收征管权；“共享税”分享比例也由中央确定，地方政府只能按比例从共享税中取得相应收入份额。而我国区域异质性较强，东中西省份资源禀赋迥异，这种由中央决定税基、税率以及分成比例的税权配置方式会导致地方政府非税收入规模的过度膨胀。此外，地方政府缺乏税权，限制了各级政府的基本支出需求，降低了地方政府积极性，制约了地方政府公共服务和社会管理职责的履行，影响了国家治理效能的提高。
（二）分税制沦为分成制，共享税偏离分税制本质
我国现行共享税划分方式采取的是“收入分成制”，即税源由各级政府共有，先统一征税，然后再按一定比例进行收入划分，地方政府通过共享税总额收入分成取得收入，对税基和税率无控制权，究其本质而言，仍留有计划经济时代“基数法”和“总额分成”财政体制的痕迹（谷成 等，2017），更接近政府间转移支付而非纯粹意义上的地方税体系。此外，目前我国对共享税收入划分的具体标准尚无科学明晰的规定，中央可根据宏观调控需要或新情况新问题随时调整共享税的分成比例，导致共享税分成比例调整频繁且缺乏稳定性。如我国曾先后十多次调整证券交易印花税税率及收入分成比例，这严重影响了税权划分的稳定性和严肃性，与税收法定原则相悖。
（三）地方税体系以间接税为主，对收入再分配调节作用弱
按照政府间事权和财权相结合的原则，1994年分税制改革将以往地方财政“包干制”改为“分税制”，把各税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。随着税制改革的深入，多个地方税种被取消，共享税在税种数量、收入规模方面不断扩大，全面营改增后，地方税收收入过于依赖共享税种。从目前情况看，共享税中以增值税为代表的间接税偏重在生产、流通环节征收，调节收入分配的功能相对较弱，且地方税在财产保有等环节税负相对较轻，对平抑收入差距的效果作用有限。例如，我国房产税基本沿用1994年建立起的税制，征收范围偏窄、只对个人营业用房征税，居民住房保有环节税收仍处于空白，没有起到调节收入分配、缩小贫富差距、均衡财富分配之功效。此外，地方税辅助税种体系不完整，如遗产税、赠与税等制度建设仍然滞后，尚未开征。
（四）地方税种要素不完善，促进绿色低碳方面作用不够
当前我国已初步建立起包含环境保护税、资源税、消费税为主的绿色税收体系，其在节能减排、环境保护等方面发挥了重要作用，但地方税体系税种在征收范围、税率等方面仍存在不完备之处。一是地方税体系税种征税范围有限。例如：环境保护税的征收对象仅为大气污染物等四大类污染物，未对二氧化碳等温室气体征税；资源税的征收范围只包括矿藏品，如煤炭、石油、有色金属等，对环境的直接调节作用有限。二是碳相关税种缺乏。从碳排放的角度看，现行环境保护税、资源税、消费税都没有专门针对碳排放量征收的税目，在“双碳”目标下，地方税体系对碳排放的调控作用难以发挥。三是资源税税率偏低，调节作用偏弱。目前，因资源税税率偏低，资源税在地方税收收入中所占的比重较低，在调节资源节约利用和可持续发展方面并没有发挥应有的作用。四是水资源税取代水资源费进展缓慢。从已试点省份地理分布看，主要以缺水严重的华北地区为主。就收入归属而言，在改革试点期间，水资源税与水资源费并存，水资源税收入全部留归地方，这对增加试点省份地方税收入有一定积极作用。但是由于试点工作进展较为缓慢，水资源税在调节用水需求、提高用水效率、保护生态环境等方面发挥的作用不够。
（五）数字经济给地方税征管带来挑战，税收征管质效有待提高
当前数字经济已成为重组要素资源、重塑经济结构、改变竞争格局的关键力量。数字经济的发展给税收治理带来了全新的挑战，也对税收征管产生一定冲击。传统的税收征管方式及涉税信息获取途径已不再适应数字经济的发展，造成税源流失。主要表现在以下几个方面。一是在C2C模式下，市场主体往往通过多个平台在多地获取经营收入，很难界定所得具体来源地。二是对跨区经营活动，税务机关通常没有跨区（县）征管的权限，这使其在税收征管时处于被动地位，难以有效实施监督管理。三是部分税务机关未设立反避税部门且专业人才缺乏，难以应对专业性强、复杂程度高的反避税工作。
（一）合理配置政府间税权，适度扩大地方政府的税政管理权
财税具有联动性，健全地方税体系绕不开“事权与支出责任”问题。地方政府财力不足和层级配置失衡的根源是政府间事权和支出责任划分不科学。稳步推进中央和地方政府间事权与支出责任划分，大幅度削减共同事权，使得事权与支出责任相匹配，是地方税构建的关键所在。若地方事权界定不清楚，即使给予地方再多财力也填不满事权的“无底洞”。因此，健全地方税体系要与财税体制改革“齐头并进”，即在明确政府间事权、支出责任的基础上划分政府间税权，使各级政府承担的事权、支出责任与税收收入相适应，保证公共产品和公共服务得以有效提供。
税权作为财权的重要组成部分，深刻影响着社会资源的整体配置。尽管我国现行税收法律、行政法规已授予地方政府一定的税收征管权，包括税目和税率的调整权、税收优惠的选择权等，但是由于我国区域间经济发展水平与自然资源禀赋状况差别较大，高度集中的税权模式无法最大化地兼顾地区差异，并进而调动地方积极性。从中长期看，健全地方税体系，应在坚持税收法定原则的前提下，逐步扩大地方政府的税政管理权，赋予地方政府根据本地经济社会发展实际，依法确定具体税率、税目等事项的权力。例如：对共享税立法权、解释权归中央的同时，赋予地方政府一定幅度内的税率调整权、税目选择权等；对区域特征明显的个别税种，地方在报请中央批准后，可自行决定对该税种的开征与停征。此外，结合消费税立法统筹研究推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。通过扩大地方政府税政管理权，增强地方治理能力，使其更好地满足地方经济发展和公共服务支出的需要。
（二）改进共享税划分方式，用“税率分享制”替代“收入分成制”
在多级政府框架下，完善的政府间税收收入划分方式，是发挥不同层级政府在国家治理和社会发展中积极作用的重要前提。当前，我国共享税的税基和税率均由中央政府决定，地方政府对共享税基本要素不具有控制权。现行收入分成办法在很大程度上依旧是计划经济时期实施的“基数法”和“总额分成”财政体制的路径依赖，与真正意义上的地方税体系相差甚远。我国地方主体税种的确立需要较长时间，短期看，应将重点放在完善共享税收入划分机制上。为使地方政府在提供辖区公共产品和公共服务中的优势得以发挥，保障地区公共产品和公共服务的有效提供，建议改革共享税收入划分方式，具体可在明确政府间转移支付关系的基础上，遵循政府间收入划分与支出职责相匹配的原则，用“税率分享制”替代“收入分成制”，即特定税种税基及中央税税率由国家统一规定，将共享税税基的相应税率划分为中央税率和地方税率，各地在国家规定的税率范围内，根据辖区自身情况选择地方税率，分别以相应税率征收中央税收收入和地方税收收入，通过这种方式让地方政府参与大型税基的分享，保证其提供公共产品与公共服务的财力。
（三）以共同富裕目标为方向，构建财产税为主体的地方税体系
共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。新征程上，我国地方税体系优化应以共同富裕为方向，不仅要从优化资源配置角度统筹部署，更要重视其在初次分配和再分配中的调节作用。科学、完善的地方税制结构离不开主体税种的选择和辅助税种的设计。地方主体税种的选择应以税基宽广、税源稳定、符合受益原则、便于地方征管的财产税类税种或所得税类税种作为优先选项。现阶段，可考虑整合房地产保有环节税种，分步骤将现有的房产税、城镇土地使用税等相关税费合并成新的房地产税，与土地增值税一起作为地方主体税种，并稳步推进改革与立法，科学设计相关税制，发挥其对财富分配的调节作用。同时，考虑开征遗产税和赠与税。“他山之石”可以借鉴，在设计税制时可以学习国外成熟经验，设置免征额度，超额部分累进征收，有效避免财富集中。通过构建财产税为主体的地方税体系，进一步调节过高收入，规范财富积累机制，促进共同富裕。
（四）以人与自然和谐共生为导向，优化地方税体系
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。地方税体系优化应将税制“绿化”作为重要内容贯穿始终，动态完善现行与自然资源、生态环境相关的税收制度，助力生态中国建设。一是扩大环境保护税、资源税、消费税的征收范围。扩大环境保护税的征收范围，进一步加大对污染物排放的限制力度，减少污染物排放，助力生态文明建设；将森林、草场、地热、滩涂等资源逐步纳入资源税征收范围，通过扩大征收范围及调高税率的方式，促进合理、节约开发利用资源；强化消费税绿色调节职能，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，将成品油消费税征收环节从生产环节调整到消费环节。二是开征碳税。为助力“双碳”目标实现，更好建设绿色清洁的环境，根据经济形势和碳减排的需要，择机开征碳税，将其作为地方专享税，并根据不同行业不同地区设计差别税率，充分发挥碳税对市场主体碳排放行为的调节作用。三是扩大水资源税改革试点范围，将水资源税作为地方专享税。着眼长远，为更好地发挥水资源税在调节用水需求、保护生态环境中的积极作用，应逐步增加改革试点地区，尽早将水资源费改为水资源税，以税收形式来矫正水资源开采的负外部性。而且，为调动地方参与改革的积极性，在试点结束正式开征水资源税时，将该税确定为地方专享税，达到充实地方财政收入的目的。四是理顺税费关系，加快“费改税”进程。通过清费立税拓展地方绿色税收的范围，对垃圾和污水处理费等，应结合地方税体系建设，分别进行费改税改革，使之成为地方重要税源。
（五）从征管走向治理，构建适应数字经济的地方税治理体系
针对现有税收征管手段与数字经济不相适应的状况，须对征管能力和征管体系进行提升和优化。一是加快数字技术赋能税收征管，把“以数治税”作为提升地方税治理能力的关键。依托现代信息技术，将数字技术与传统税收征管方式相融合，提升税收征管效能，如在地方税收征管中运用大数据和互联网思维，推进“税务云”建设，创新监管方式，运用数字化智能化手段，提高对海量经济社会大数据和税收数据的分析与应用能力，不断提升税收征管的数字化、专业化水平，进一步提升征管效率、降低征管成本。二是加强部门协同和信息共享，构建全面的信息交换和数据共享机制。建立与金融、市场监管、公安等部门以及第三方交易平台的涉税信息共享机制，形成多层次、全方位的针对平台经济的联合治税体系。加大对跨地域涉税交易活动的税务稽查和监管，确保相关税收“颗粒归仓”。三是顺应数字经济的发展，培养数字化税收征管的高端人才，为税收现代化建设提供坚实的人才保障。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）
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李明，朱志钢，龙小燕.地方税体系服务中国式现代化：作用机制、现实困境与优化路径[J].税务研究，2023（8）：17-22.
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