姚鑫：全球疫情下如何正确行使人权公约中的克减权？
作者：姚鑫
单位：华东政法大学国际法学院
摘要
面对来势汹汹的冠状病毒疫情，各国政府已纷纷采取限制公民权利的措施，以维护公共安全。根据《公民及政治权利公约》第四条，缔约国对于公民权利的克减，必须首先满足国家合法宣布紧急状态和情况危急到民族存亡这两个前提；此外，缔约国还不能克减公约禁止克减的义务，在克减后需要立即履行国际通知义务，即通知联合国秘书长以知会各缔约国。但是，在危机面前，大多数缔约国往往不能严格的遵守公约的规定，从而造成了对忽视人权和违反国际法的后果。本文结合拉脱维亚共和国履行公约下的国际通知义务的事例，简要介绍人权公约下的克减权及其行使，梳理合法行使克减权的五大要素。最后，提出中国在此类情形下的国际法应对措施。
问题的提出
2020年3月19日，拉脱维亚常驻联合国代表团依据《公民及政治权利公约》第四条[1]知会联合国秘书长：拉脱维亚在全境内行使《公民及政治权利公约》下的克减权。此外，代表团还知会了实行克减的理由、克减的各项规定、开始和终止克减的时间：由于世界卫生组织在2020年3月11日将冠状病毒宣布为流行性疾病，考虑到冠状病毒对公共健康的巨大威胁，拉脱维亚在2020年3月12日选举宣布全国进入紧急状态。紧急状态将开始于2020年3月13日，持续到2020年4月14日。拉脱维亚采取了如下措施：暂停学校的课堂教学，限制无关人员进入医院、社会保障机构和监禁地的自由，取消和限制所有的公共事件、聚会、集会，限制人的流动。为克减拉脱维亚在《公民及政治权利公约》第十二、十七、二十一条下的义务，这些措施的适用是必要的。根据《公民及政治权利公约》第四条第三款的规定，拉脱维亚常驻联合国代表团将会把紧急状况的后续发展、紧急措施停止使用的时间以及《公民及政治权利公约》的条款的全面执行的时间通知联合国秘书长古特雷斯。[2]
在全球疫情危机之下，很多国家纷纷宣布进入紧急状态，并采用严厉程度不等的防控措施。2020年3月16日，联合国17个人权特别机制负责人联合向各国呼吁在宣布进入紧急状态采取限制措施的同时注意国际人权法的义务。这些专家认为，按照国际法，动用紧急权力必须公开宣布，而且如果严重限制一些基本的权利，例如迁徙自由、家庭生活权和集会自由，必须通知相关的公约机构。然而，至今为止仅有拉脱维亚一国依照《公民及政治权利公约》的规定行使了对公民权利相关条款的克减权，并且及时向联合国秘书长报告了已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期，以便联合国秘书长将此信息通知本公约的其它缔约国。
在百年一遇的疫情危机之下，是否还有必要保护人权？各国政府所采取的疫情防控措施与遵守《公民及政治权利公约》等人权条约之间的矛盾与冲突又该如何解决？本文拟就上述问题，结合国际法原理做简要的评述。
《公民及政治权利公约》中的克减权
（一）克减权的概念和行使的限制
依据《公民及政治权利公约》第四条第一款的规定，克减权是指在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。
可见，克减权指的是缔约国对于公约规定的公民权利条款下义务的全面履行的克减，其行使需要满足两个条件，一是社会已经宣布紧急状态，二是情况十分紧急以至于威胁到了国家的存亡。对于为行使克减权而制定的具体措施，必须要严格限于紧急情势所需的范围之内，包括期限、地理范围、物质范围。
（二）克减权行使对象的例外
《公民及政治权利公约》中存在一些不可克减的条款，依据公约第四条第二款的规定，不能克减的条款为第六条(生命权)；第七条(禁止酷刑或残忍的、不人道或侮辱性的待遇或刑罚，或未经同意而施以医药或科学试验)；第八条第一款和第二款(禁止奴隶制度、奴隶买卖和役使)；第十一条(禁止不得仅仅由于无力履行约定义务而被监禁)；第十五条(在刑法领域里的法律原则，即刑事责任和刑罚限于行为或不行为发生时适用的明确法律规定，除非在稍后的一条法律规定应处以较轻刑罚的情况下)；第十六条(承认人人在法律前的人格)和第十八条(思想、良心和宗教自由)。
（三）行使克减权所要遵守的国际通知制度
《公民及政治权利公约》第四条第三款的规定：任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。
此种通知的意义，在于帮助人权委员会履行职能以及评估缔约国采取的措施是不是为紧急状况所需要，还为其它缔约国对其履行公约下义务提供了监督的途径。[3]
缔约国克减公约义务的五大条件
（一）合法宣布紧急状态
对于国家紧急状态的认定和宣布，属于一国国内法的范畴。人权事务委员会在2001年第29号一般性意见的第四条(紧急状态期间的克减问题)第2项中也表明：一国宣布可能引起克减公约任何条款的紧急状态时，国家采取的行动必须符合其宪法，以及宣布紧急状态和行使紧急状态权力的其他法律规定；此需要时维持合法的原则和法治是必要的。[4]
（二）存在足以威胁民族存亡的紧急状况
公约第四条第一款将情况之紧急已威胁到民族之存亡作为一国援引第四条行使克减权的两个条件之一。对于威胁民族存亡的紧急状况的判断，人权事务委员会在根据客观情况来进行判断时，应考虑缔约国的国情。
（三）采取的措施符合条约规定的克减程度
公约第四条第一款规定了任何克减的措施以紧急情势所严格需要者为限，且需要考虑措施的时限、地理范围和物质范围。人权事务委员会认为这里反映了相称原则或比例原则对克减的限制。[5]
（四）未克减公约禁止克减之义务
公约第四条第二款规定了不可克减的义务的相关条款，因此在理论上，即使紧急状态之下出现了危急民族存亡的情况，这些条款下的义务也不得克减。
（五）及时履行国际通知义务
公约第四条第三款规定了缔约国采取克减之后应当立即将相关信息通知联合国秘书长，以便其它缔约国知晓。这里的“立即”应当理解为合理时间内，若合理时间内未将相关信息知会联合国秘书长，应当属于对公约条款的违反。
中国在防疫期间对人权条约义务的遵守
（一）国家领导人对依法治国的重视
习近平同志在2020年2月5日下午主持召开的中央全面依法治国委员会第三次会议中也强调，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。各有关部门要明确责任分工，积极主动履职，抓好任务落实，提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命健康安全。
可见，即便在疫情期间，我国政府仍十分重视对人权的保护，要求各级党委和政府积极运用法治思维和法治方式开展工作。在当今世界，遵守国际承诺是一个国家最宝贵的信誉资产。遵守国际人权条约中的义务亦是如此。因此，所谓“法治思维和法治方式”，不仅仅指的是在国内法层面，也应当包括国际法层面。中国作为很多人权公约的缔约国，在采取控制疫情的措施时，除了遵守相应的国内法规定，也应当尊重公约的规定。
（二）克减人权义务的国内法依据
2020年1月20日，国家卫健委发布公告[6]，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定 传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：
1.限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
2.停工、停业、停课；
3.封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；
4.控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；
5.封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
可见，国内各地采取的限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动、停工、停业、停课等都是具有国内法的法律依据的。可见，中国是严格依法防疫，符合其承担的国际法义务的。
西方国家是否遵守人权公约的克减义务？
自疫情发生以来，美国多个洲、澳大利亚等都纷纷宣布进入紧急状态或战争状态，并且限制居民的聚集性活动、对学生实行相应的停课措施。探究这些国家宣布进入紧急状态的合法性问题要依据各国的国内法，而对于是否满足公约规定的合理克减限度、是否克减了公约禁止克减的义务、疫情是否足以导致民族存亡的威胁等，也需要根据各国的具体情况作出相应的判断。
但是，可以明确的一点是，澳大利亚和美国作为的《公民及政治权利公约》缔约国[7]，均没有在采取克减措施之后立即知会联合国秘书长，似乎已经违反了公约的规定，违反了其承担的国际法义务。
结论
根据《公民及政治权利公约》，国家合法宣布进入紧急状态是采取克减公约下义务的前提条件之一。中国如果将来批准该公约，则在类似的情况下应依照《中华人民共和国宪法》第六十七条的规定，由全国人大常委会宣布全国或部分地区进入紧急状态，再根据各地的实际情况采取合乎比例的措施；其次，在采取措施之后，应当由中国驻联合国代表团立即报告联合国秘书长，以通知各国，履行《公民及政治权利公约》第四条第三款规定的国际通知义务。
正如声誉是个体在社会的名片，声誉也是一国在国际社会的重要形象，是国家无形的宝贵资产。正如学者所言，是否遵守条约义务或多大程度上遵守条约义务决定了一国的守约声誉[8]、遵守国际法是塑造国家声誉的重要途径[9]。因此，尽管尚未批准《公民及政治权利公约》，中国积极遵守其他人权公约的义务，也是塑造良好的国际形象和国家声誉之必需。
引注：
《公民及政治权利公约》第四条：
一、在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基於种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。
二、不得根据本规定而克减第六条、第七条、第八条（第一款和第二款）、第十一条、第十五条、第十六条和第十八条。
三、任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。↑
拉脱维亚共和国对联合国秘书长的知会报告：因COVID-19而克减该《公民及政治权利公约》第12/17/21条保障的某些权利，https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2020/CN.105.2020-Eng.pdf ↑
人权事务委员会，2001年第29号一般性意见：第四条(紧急状态期间的克减问题)，http://hrlibrary.umn.edu/chinese/CHgencomm/CHhrcom29.htm ↑
人权事务委员会，2001年第29号一般性意见：第四条(紧急状态期间的克减问题)，http://hrlibrary.umn.edu/chinese/CHgencomm/CHhrcom29.htm ↑
人权事务委员会，2001年第29号一般性意见：第四条(紧急状态期间的克减问题)，http://hrlibrary.umn.edu/chinese/CHgencomm/CHhrcom29.htm ↑
中华人民共和国国家卫生健康委员会公告，2020年1月20日，http://www.nhc.gov.cn/jkj/s7916/202001/44a3b8245e8049d2837a4f27529cd386.shtml ↑
《公民及政治权利公约》缔约国名单，联合国网站，
https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&clang=_en ↑
谭家悦.从条约的遵守与实施谈我国守约声誉的提升[J].国家行政学院学报,2010(06):63-67. ↑
韩逸畴.中国遵守WTO不利裁决的策略及其对国家声誉的影响研究[J].当代法学,2018,32(06):123-136. ↑
【作者简介】华东政法大学国际法硕士研究生
网舆勘策院由多年从事互联网监管工作的行业专家、法律专家主办。以敏锐视角洞察网络行业，以精准摘编聚焦网络舆情，以专业知识解读网络政策，提供互联网相关法律、政策以及行业资讯，欢迎订阅本微信公众号。
长按二维码，即可关注本公众号