北极环境保护与风险预防原则 ——以“永久冻土融化致诺里尔斯克泄油”事件为例
作者：李子璇
单位：华东政法大学国际法学院
摘要
The Arctic Environmental Protection and Precautionary Principle——A Case of Norilsk oil spillAbstract: A fuel storage tank near Norilsk, Russia, within the Arctic Circle failed on 29 May 2020, flooding local rivers with up to 21,000 tonnes of diesel oil. It has contaminated the local territory and caused damage to the environment. There is a risk it could spread into the Arctic Ocean. The incident has been described as the worst oil spill in the Arctic in modern history. Investigators believe the storage tank sank because of melting permafrost, which weakened its supports. However, it can actually be prepared early to avoid this accident. Based on the Norilsk oil spill, this paper intends to analyze the scientific uncertainty of Arctic environmental risks with the melting of permafrost as a typical case, further analyze the necessity and particularity of precautionary principle of international environmental law in Arctic environmental protection , and finally propose appropriate measures.Key Words: precautionary principle; Norilsk oil spill; the Arctic; environmental protection
2018年IPCC在韩国仁川公布了《全球1.5℃增暖特别报告》（SR1.5）,对全球温升对冰冻圈变化的影响及相关风险热点区进行解读[1]；2019年IPCC又发布《关于气候变化中海洋与冰冻圈特别报告》，其中详细涉及气候变化对极地地区的消极影响[2]。两次报告使得国际社会对北极环境的关注度进入热潮期，而不久前俄罗斯发生的诺里尔斯克泄油事件则成为警钟式事件。本文即在此背景下，通过对泄油事件的分析，提出在国际环境法领域风险预防原则对北极环境保护的重要意义与具体应用。
（一）事件发生
2020年5月29日，俄罗斯在北极圈以内的泰梅尔半岛诺里尔斯克（Norilsk，约北纬69°东经88°[3]）地区发生重大柴油泄漏事故。一座发电厂的储油罐倒塌后发生石油泄漏，而这座发电厂隶属于世界领先的镍钯生产商诺里尔斯克镍业公司（Norilsk Nickel），为矿物开采提供电力。截至2020年6月4日，约有2.1万吨石油已污染发电厂附近的安巴纳亚河（Ambarnaya River）及其周围的底土，并且向诺里尔斯克以北约20公里蔓延，形成一条血红色的行进路径。[4]
图1：充满石油的河道（来源：社交媒体Twitter）
虽已经对红色河道进行围堵，但因此季节河道布满的浮冰冲击，石油已经越过围堵界线注入泄漏地区附近的皮亚西纳湖，威胁北冰洋。皮亚西诺湖（Pyasino Lake）长约70公里，有丰富的鱼类物种和良好的生态环境，是皮亚西纳河（Pyasina River）流域内的淡水湖泊，此流域在每年十月到六月间通常会结冰，其水源最终注入北冰洋海域的一部分——卡拉海（Kara Sea）。即如果不能及时遏止、清理污染，石油有可能扩散至北冰洋。[5]但据当地副环境部长尤利娅·古梅努克（Yulia Gumenyuk）表示，目前也未能阻止石油向下游继续扩散。
图2：事件发生点及周围环境（来源：BBC）
图3：石油污染走向（来源：The Siberian Times）
（二）事件评估、调查与处理
世界野生动物基金会（the World Wildlife Fund）的专家阿列克谢·克尼兹尼科夫（Alexei Knizhnikov）称这是现代俄罗斯历史上第二大事故，俄罗斯环境监察机构罗斯普罗德纳德佐尔（Russia's environmental watchdog Rosprirodnadzor）前副负责人奥列格·米特沃（Oleg Mitvol）表示“北极地区从未发生过这样的事故”，即此次漏油事件被认为是北极近代以来发生的最严重的石油泄漏事件。俄罗斯绿色和平组织（Greenpeace Russia）预估油污将对水资源及此水域生物圈内的动植物产生巨大负面影响。从长期看，油污仍可能对北冰洋造成潜在污染。
调查人员认为，可能因全球变暖造成北极在此时经历数周的异常温暖天气，诺里尔斯克附近的永久冻土融化而下沉，削弱了对储油罐的支撑作用，从而导致油箱倒塌造成泄漏。
与墨西哥湾原油泄漏事件不同，此次漏油事件发生在北极圈以内，其周围环境使得清理客观难度与技术难度增大，而其清理工作可能耗资15亿美元，耗时5至10年。首先，很多石油已经渗入冻土土层，这部分油污已经无法被根除。其次，安巴纳亚河的河道极浅，有机械大臂的除污驳船很难到达，大型油污收集装置也难以被运入河道，清理出的油污难以存放。截至笔者成文之时，因此次污染规模之大，热电厂表示自身无法解决，当地政府已经动用军方力量并联合其他石油公司参与污染清理。[6]俄罗斯检察官已经下令对在永久冻土上的“特别危险设施”进行检查。[7] [8]
（三）问题提出
漏油事件何以发生？这其中一定有企业不当行为与政府监管失职。但从国际环境法与北极环境保护的角度论之，此次事件不啻是一场工业事故，也绝不啻为俄罗斯一国之内政。本次事故的焦点——可能由于永久冻土融化导致储油罐倒塌漏油，实则早有预测。北极监测与评估委员会在2017年提交北极理事会（the Arctic Council）的报告中，即警告包括俄罗斯在内的北极各国，由于全球变暖和冰层融化，多年冻土地区的地基不再能够支撑它们的原负载量。以1960至1970年为参照，预计2015至2025年间，俄罗斯北部多年冻土地区的承载能力可能下降50-75％，本世纪中叶局部地区将下降95%。报告中亦将诺里尔斯克作为着重研究地区之一，八十年代至本世纪前十年之间，诺尔里斯克的地基承载力下降了20％以上。调查报告中也详细分析了北极许多地区未来基础设施的大规模扩展对北极环境的消极影响，以及永久冻土形态与分布受气候的变化给当地石油与天然气基础设施带来前所未有的挑战。[9]
图4：因气候变化导致俄罗斯各冻土区域地基承载力下降变化（来源：SWIPA）
图5：冻土承载力下降趋势（来源：SWIPA）
然而，即便诺尔里斯克漏油事件已经发生，AMAP的报告也仅仅是一种风险预测。首先，气候变化、北极温度变化有极强的不确定性，仅可估测而不能准确预见，而影响冻土区域地基承载力的因素除气候原因外仍有其他自然与人为原因，气候变化影响冻土地基承载力变化的关联性因子大小不确定；其次，气候变化不能确定达到什么程度会对地基承载力造成本质性影响，即也就不能确定因此种原因造成的基础设施破坏的时间与程度；最后，报告虽然着重关注了地基承载力下降对石油与天然气等在北极遍布的能源基础设施的破坏性影响，但也无法预见本次诺里尔斯克石油泄漏事件对北极环境的巨大破坏与未来潜在性危害，即地基承载力下降对基础设施与环境破坏的灾难性后果不确定。正是这种“科学的不确定性”，一方面使得北极环境破坏的风险持续性存在，持续性威胁人类活动与北极自然生态；另一方面，当风险真正转化为实际损害时，正如本次石油泄露事件，预防措施缺失、风险预警空白，处理环境污染延迟且棘手，科技障碍与自然障碍并存，并且无法预估石油泄漏对北极环境的潜在性与长期性影响，但人们又明确知道环境污染程度之恶劣、环境损害影响持续发生。
这种对环境变化与环境风险的科学不确定性，以永久冻土融化风险为典型，广泛存在于北极的多种环境问题中。也正因如此，更彰显了国际环境法基本原则中风险预防原则在北极环境保护中的重要性与针对性。
（一）产生与定义
风险预防原则在各国早期国内环境法中即有规定，德国在1984年的保护北海国际会议上提出风险预防原则以防范虽科学不确定但可能产生的严重环境损害后果，此项原则从此进入国际法领域。[10]1992年《里约环境与发展宣言》原则十五规定：“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏充分的科学证据为由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”虽国际法上并未有风险预防原则的明确定义，但原则十五被看作对风险预防原则的阐释。
（二）发展与应用
风险预防原则成为国际环境法的基本原则并广泛应用于各类环境保护并体现于多边条约中。如《生物多样性公约》序言中规定“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”[11]。《气候变化框架公约》规定：“缔约方应当采取风险防范性措施预测、制止或尽量控制气候变化且消减其负面影响。当存在严重或不可逆转的危害威胁时，充足科学论证的缺乏不应当用作延迟采取这样的措施的理由，但同时考虑应对气候变化的政策和措施应当是符合成本的，确保以最低的代价获取全球利益”[12]。1997年的《京都议定书》亦明确风险预防原则在减缓全球气候变暖的过程中发挥的重要作用。此外《联合国海洋法公约》亦有规定。
（三）构成要件
即便风险预防原则体现在各种国际环境保护条约中，但这些条约均未对此原则应如何适用于决策与管理进行具体规定[13]，但依据各类条约文本的共性规定与订立目的，适用风险预防原则的要件有以下四项：
1.科学不确定性。这种不确定性有两种情况，一是人类采取的行为可能会对环境造成威胁或损害，但现在缺乏科学确切证据证明，二是一项风险未来会发生或可能已经潜在发生，但无法找到科学证据追溯其原因[14]。
2.成本-效益均衡。预防或避免风险时，过度强调风险预防原则可能会造成其他社会成本、经济成本的过量负担，故需要做好成本-效益分析，避免事倍功半。
3.举证责任倒置。在适用风险预防原则的过程中，需由实施某项行为的一方（即更便于拥有充足资源证据的一方）举证此行为不会对环境造成严重且不可逆转的损害。
4.风险阈值。即当风险触及某个临界点时使用风险预防原则，而各项公约因其保护领域与对象不同，会规定不同的风险阈值[15] [16]。
（一）北极环境风险的特点
虽然全球各区域的环境问题有共性存在，但受纬度、海陆、气候、自然生态、人类活动等各种因素的影响，区域之间亦存在极大差别，北极地区更与中低纬度地区相比有其特殊之处，以下为北极环境风险存在的特点。
1.地理空间上的跨界性
北极海洋面积远超陆地面积，海水的流动性使污染跨界流动成为可能，污染一旦发生，其扩散面积与影响范围极广。以俄罗斯为例，北极圈内的重金属矿工业工厂林立且均临近水源，而这些河道大部分为外流河，向北流向北冰洋。这种情况即给陆地污染物向海洋扩散污染提供便利条件，本文着重分析的石油泄漏事件就是恰当的例子。北极植被稀少，对大气污染的吸收与阻拦作用弱，也加剧污染随大气跨界流动。
2.环境风险的整体性
一方面，北极作为一个地区，有其完整独立的生态系统，生态系统各要素之间相互依赖影响，一种因素出现风险就会串联式影响整个系统的稳定与安全。如全球气候变暖影响北极冰冻圈，海冰与浮冰因气温升高减少，动植物原有的生存栖息环境发生巨大变化，势必会影响北极物种多样性；而人类向北极排放的废气与污染物，不仅影响其大气环境，还会进入北极海域、水域，对其生态环境产生立体、整体影响。另一方面，以本文石油泄漏事件为例，人类活动加剧气候变暖，温度升高导致北极冻土融化，又对人类设施产生影响，进而又引发环境污染问题危机生态环境，环境与人类活动相互之间的依存与影响关系也是其整体性的体现。最重要的是，北极是大气与海洋能量交换的地区之一，在全球大气运动、能量物质交换的过程中起着举足轻重的作用，故而其环境风险一旦产生，即为全球范围内的环境风险，危及全人类的生存与发展。
3.损害潜在、积累且长期
北极广阔的海域面积使之有海洋环境污染的共性，即因为海洋面积的宽广与深邃，对海洋环境的损害与污染并不能立即体现。人类对北极的石油与天然气开发，对高纬度海域鱼类的捕捞，将会在较长的时间凸显其危害后果，故而此种风险有潜在性、持续积累性与长期性。
4.严重且难以逆转
首先，北极生态系统脆弱，生态系统中的生产者、消费者与分解者种类少且单一，功能性远远劣于中低纬度地区的生物，即其环境自我修复与净化能力低，对生态平衡的恢复与重建能力弱，同样的污染对北极的影响比世界其他地区更加严重。其次，全球气候变暖对北极冰冻圈的影响是快速且具有一定规模的，而这种趋势想要逆转，需要在长期的历史进程与地球环境演化中才能实现，而人类活动又在不断加速气候变化，更加剧北极环境的难以恢复性。再而，因为北极的冻土与海洋环境，人类工业、生活产生的污染渗入冻土层或漂进海洋中，难以被清理与净化，但却能破坏北极土层质量与海洋生态。
5.人类对北极环境风险的认识不足
包括俄罗斯在内的北极部分国家曾对全球气候变暖抱有乐观态度，如重视北极能源开发、建设大型基础设施、建设北冰洋航道等等措施，在追求国家自身发展、获得北冰洋主导权地位、开发资源的同时，并没有对因此造成的北极环境问题进行长远性、深刻性的思考与预估，对北极环境潜在风险的认识不足[17]。[18]
（二）北极环境保护之国际法现状
对于北极环境的保护，目前没有一个统一的多边国际条约进行针对性规范。当北极的环境问题成为人类关注的焦点时，全球性的条约体系已经形成，多数与北极环境保护有关的国际条约，并非针对北极的环境特殊性专门设立，而是解决生物多样性、海洋环境、大气等各方面问题而设立，比如《联合国海洋法公约》，其涉及北极的各个侧面[19]，虽然北极环境若涉及到这些方面可以援引与适用，但这些国际条约没有对北极的特殊性给予足够帮助，自然地割裂了北极生态环境的整体性，忽略了北极环境风险或环境损害是各个因素相互影响的结果，缺乏对北极全方位且针对性的保护，很多条约如果直接适用北极，都有些削足适履的意味。[20]
1991年，由芬兰发起，八个北极国家召开了第一届保护北极环境部长会议, 并通过《北极环境保护战略》(AEPS)。北极八国承诺联合进行环境污染科究并实现数据共享、联合行动治理重金属污染、对开发活动的潜在环境影响进行评价、采取措施控制污染物等。而实质上AEPS并未规定北极各国的权利义务关系，即各国参与AEPS行动出于自愿。1996年，八个北极国家成立政府间组织北极理事会，非北极国家可作为观察员参加北极理事会。北极理事会成立后推动AEPS实施计划且将对北极环境问题的关注进一步扩展深化。AEPS搭建了北极各国和其他国家开展北极环境治理的平台与沟通渠道，促进多元主体多方面参与北极环境治理，AEPS计划中更有风险预防观念的体现。但是因其本质为各国政府之间的论坛而非国际组织，故无法监督各国政府对计划的实施情况，也无法将计划转化成具体的约束指令，风险预防原则无法作为国际条约的原则实际应用于各国[21]。
（三）风险预防原则在北极环境保护中的特殊适用性及具体措施
1.北极环境中的科学不确定性，除人类采取的行为可能会对环境造成威胁或损害但缺乏科学确切证据证明的积极作为之外，也应当包括人类原有行为没有对环境造成威胁，但如果不作为放任其继续保持原有状态，即可能会对环境造成威胁。即人类的行为需要区分作为的行为与不作为的行为。仍以永久冻土融化为例，虽然人类行为没有发生改变，但北极气候环境发生变化可能存在环境威胁的风险，如基础设施破坏后的环境污染。
2.鉴于北极的特殊地理地位与在维持人类生存环境稳定中的核心地位，以及北极环境中如气候变暖问题需要国际社会的普遍参与，北极环境保护不单单是一国内的环保事务，也不单单是北极八国联合的行动，不能简单从一国或一地区的环境与经济社会成本-效益分析入手，而应该立足于北极环境整体与人类整体利益。
3.北极事务很大程度上已经成为全球性问题的一部分，涉及到全球每个国家的合理关切，故应当积极推动关于北极环境治理的区域性或多边形条约的制定与出台，或者推动AEPS与北极理事会的转型，以政府间国际组织的身份监督各国的北极环境保护计划，推动风险预防原则的成文化与具体落实。
诺里尔斯克石油泄漏事件为俄罗斯敲响警钟，也博得全世界对北极环境问题的广泛关注。从人类文明发展的长远角度看，风险预防原则应当从国际社会的角度在北极环境保护中落到实处，这就需要一个针对北极环境问题的国际条约的出台，并对各国产生义务性拘束力。但环北极国家对北极主导权与油气资源的竞相争夺与俄美大国在其中的利益博弈，却使得这样一个条约在北极立法进程中遥遥无期。国际环境法中如AEPS的软法现象普遍存在，亦是环境利益与国家社会经济利益、国家主权与力量仍不能和谐共生的结果。希望通过此次石油泄漏事件，各国对北极环境给予更多重视、采取更多预防措施，各类领域性国际条约给予北极环境更多特殊关注。
引注：
IPCC. Special Report on Global Warming of 1.5℃.[R].UK: Cambridge University Press,2018. ↑
IPCC. Special Report on Ocean and Cryosphere in a Changing Climate.[R].UK: Cambridge University Press,2019. ↑
信息来源于：GOOGLE MAP. ↑
"Putin slams mining company over massive Siberian diesel leak, declares state of emergency". AFP. https://www.rte.ie/news/world/2020/0603/1145111-siberia-diesel-leak/. ↑
“Fuel spilled near Russia's Norilsk gets into Lake Pyasino – governor”. Interfax. https://interfax.com/newsroom/top-stories/68976/. ↑
Meeting on cleaning up diesel fuel leak in Krasnoyarsk Territory, Kremlin. http://en.kremlin.ru/events/president/news/63450. ↑
"Arctic Circle oil spill: Russian prosecutors order checks at permafrost sites". BBC News. https://www.bbc.com/news/world-europe-52941845. ↑
“Russian Arctic oil spill pollutes big lake near Norilsk”, BBC News. https://www.bbc.com/news/world-europe-52977740. ↑
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