中央转移支付和地方财政缺口：制度环境下的省级数据阈值效应分析
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引用格式：范永茂、马瑶.中央转移支付和地方财政缺口：制度环境下的省级数据阈值效应分析[J].上海行政学院学报,2021,22(01):98-111.
摘要：转移支付是央地财政关系的重要工具。讨论转移支付对地方财政缺口是否有影响且这种影响还受哪些因素制约有着积极且重要的意义。文章采用2000-2017年中国省级政府的面板数据，以制度环境作为阈值变量，重点考察中央转移支付对地方财政缺口的影响效果。研究结果显示，各省制度环境的差异会导致转移支付对地方财政缺口表现出明显的阈值效应。当制度环境处于较高水平时，中央转移支付会使得地方政府财政缺口规模减小；相反，较低的制度环境则会导致地方财政缺口明显增大。这说明制度环境是影响转移支付对财政缺口弥补作用发挥的重要因素。因此，在设计中央对各地的纵向转移支付时，要想使得转移支付的工具效应充分发挥，地方必须注重改善制度环境。
关键词：转移支付；制度环境；地方财政缺口；阈值模型
作者：
范永茂 男（1977-）中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授、博士
马 瑶 女（1996-）中国人民大学公共管理学院硕博连读研究生
一
引言
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。而财政体系中，政府间财政关系又是联系着财政制度和国家治理体系的重要一环，清晰、合理、科学的央地财政关系直接推动着国家治理体系的完善。中国是一个存在着多层级政府架构的大国，这就要求我们在处理政府间财政关系时要注意调动中央和地方的积极性,形成激励相容的财政体制。改革开放以来，中国一直在探索这种激励相容的财政体制。1994年分税制改革形成了目前央地财税框架的基本格局。这次改革基本实现了中央和地方激励相容的目标，中央的宏观调控功能得到了空前加强，地方经济得到了较快发展，区域间差异也不再扩大。但随着时间的推移，分税制下地方政府所承担的地方公共物品和服务供给责任愈发繁重，财权和事权不匹配的状态也越发严重。据白景明等人测算，中央政府掌握了50%的国家预算收入，却只占15%支出比重。地方承担大量支出责任，造成了较为严重的地方支出压力。如图1所示，进入21世纪以来，地方政府财政缺口扩大的问题越发严重，而且结构性财政缺口扩大已经成为常态。从规模上看，2000年我国地方财政缺口为3960.59亿元，到2018年已增长至90293.5亿元。保持合理规模的财政缺口对于刺激经济来说是有帮助的，但规模较大且持续增长的地方财政缺口意味着不断攀升的地方债务，这会降低地方财政的抗风险能力并影响地方财政的可持续性。
图1 2000~2018年我国地方财政缺口规模
在财政体制中，中央到地方的转移支付是一种可以增强地方财力、弥补地方政府财政缺口的重要工具。除此之外，转移支付还发挥着促进地区经济发展、增加地方公共物品供给、缩小地区发展差距等其他目标和作用。现有文献对转移支付的财政工具效应已经有了丰富研究。然而，转移支付也可能带来与政策预期相反的负面影响。虽然从2000年起，我国中央政府转移给省级政府的补助收入逐年增长（见图2），但地方财政缺口不仅没有被充分弥补反而持续增长，随之而来的是地方政府财政依赖程度上升，一些地方政府对中央转移支付的财政收入依存度高达41.3%且继续上升。这种情况在其他中央转移支付占地方财政收入比重高的国家和地区也一样表现明显。这是地方财政状况不佳的体现，其不仅会弱化地方的财政自主权，从长期来看对区域发展也是不利的。制度经济学家认为，造成这种过度依赖的原因和制度因素有关，因为制度会改变政府行为，进而影响地方财政决策和表现。制度环境包括横向财政竞争、纵向财政分权、地区经济发展水平、预算制度完善程度、官员个体特征等因素，这些都会影响地方财政行为，进而导致地方财政缺口出现。
但对于中央转移支付在弥补地方财政缺口方面是否产生反效果、制度环境对此是否也能产生影响的重要问题，现有文献讨论不多。因此，本文的研究问题是：转移支付如何影响地方财政缺口规模，是否产生了不符合政策预期的效应？如果存在这种效应，制度环境又起到了怎样的作用？本文利用2000-2017年我国省际面板数据，通过面板阈值模型，考察我国制度环境、转移支付与地方财政缺口之间的关系，为我国地方财政缺口持续扩大的问题提供实证参考和解决建议。
图2 2000~2018年我国中央对地方税收返还
和转移支付规模
二
文献回顾与理论框架
1.文献回顾
现有关于转移支付与地方财政缺口关系的文献主要集中在对政府间转移支付与地方财政支出规模、中央转移支付与地方财政努力程度、地方财政缺口与软约束及地方财政缺口成因等方面的讨论上。袁飞和陶然等人发现，地方政府获取中央补助收入会使得地方财政供养人口规模膨胀，特别是事业单位人员的膨胀。这是因为部分中央转移给地方的财政收入被截留在政府部门中，形成粘蝇纸效应，使得地方政府人员冗余，扩大了本级政府支出规模。Bordignon等人认为，以地区财政缺口为标准的转移支付计算公式，往往能够刺激地方政府的支出，从而制造了更大的财政缺口。部分研究关注转移支付对于地方财政努力程度的负面影响。由于地方对转移支付存在收入预期，所以抑制了地方政府自身的财政努力程度，加大了地方财政对中央的依存度，有的地方对中央转移支付的依赖甚至高达20%-30%。刘勇政和赵建梅对不同转移支付类型及其影响差异进行了后续研究。在政府预算软约束方面，也有学者观察到了转移支付反效果的证据。缪小林、向莉和张蓉发现我国存在政府债务软约束。高德步和何富彩发现由于对中央转移支付收入存在预期，地方有扩大财政缺口规模的预算软约束行为。在地方财政缺口扩大成因方面，Tsai认为，不合理的政府间转移支付制度是地方政府财政缺口规模不断增加的重要原因。
对制度环境和地方财政缺口关系的讨论，多见于地方政府预算软约束等研究中。马骏和刘亚平认为，在当前的制度环境下，地方政府存在“逆向软预算约束”行为。陈志勇和陈思霞借鉴BFI指数构建了我国省级财政预算约束指数，发现制度环境与地方政府预算软约束之间存在负向关系。余锦亮、卢洪友和韩冰等人也认为，加强和完善制度环境，可以减少地方政府支出规模不断扩张、突破预算制度约束的行为。而地方预算软约束行为往往表现为超额支出和过度负债。因此，加强制度环境建设被认为是增强预算约束性、控制地方财政缺口的解决方案之一。
从目前研究看，大多数文献倾向于讨论转移支付对地方财政行为的影响，以及制度环境对于地方财政软约束的作用，而转移支付和地方财政缺口关系的直接讨论则不多见，将制度环境、转移支付与地方财政缺口置于统一框架中进行联系并实证检验和分析的研究也较少。此外，已有研究基本上都建立在线性模型思维逻辑上，这虽然能观察整体效应，但没有考虑其非线性关系，可能就忽略了制度环境导致的差异化的阶段性效应。所以，在现有文献基础上，本文首先在研究内容上，建立对中央转移支付与地方财政缺口规模的直接观察，并讨论制度环境的区间效应；其次，在研究方法上，本文将建立面板阈值模型，考察不同区间水平的制度环境下，转移支付与地方财政缺口之间的关系，用实证结果来说明影响关系的程度。
2.理论框架
（1）转移支付与地方财政缺口
关于中央转移支付如何影响地方财政缺口的研究，主要有收入侧和支出侧两个研究途径，分别对应地方征税努力和预算软约束两种研究视角。从收入侧来说，中央政府的转移支付会降低地方政府的征税努力程度，因为地方财政征税努力程度直接关系到地方财政收入，从而影响到地方财政缺口规模。目前，我国现行的转移支付制度无法刺激地方政府提高财政努力程度，反而存在抑制的负向效应。有研究发现，西部地区更有动力提高财政努力，较为富裕的中部地区和东部地区则相反。考虑到相对较高的征税成本以及要保持地方税率的竞争优势，地方政府更倾向于以转移支付替代辖区征税。并且，出于对转移支付的收入预期，地方政府也不会选择辖区内增收以增加财政收入。因此，中央的转移支付与地方征税收入之间存在一定的替代效应，抑制地方政府的征税努力。
再从支出侧看，我国地方政府对扩张性的财政政策有着明显偏好和路径依赖，其主要成因是地方政府缺乏有效的预算约束机制。中央政府对省级政府经常性的转移支付实际上形塑了省级政府对中央补助收入的预期，这使得省级政府出现长期且普遍性的财政缺口。并且，中央政府不会让省级政府真正“破产”，地方政府预期即使当财政缺口规模到达难以平衡和持续的水平时，中央政府也会为其“兜底”。同时，对于突破预算限制的不合法、不合理行为的法律责任未得到落实，且官员短期任职和异地交流的制度意味着官员并不需要为突破预算约束的长远后果负责。这都使得我国地方政府有动力和条件突破预算约束，扩大财政缺口规模，以图短期内发展地方经济。在支出端，由于预算制度的刚性不足，地方政府偏好扩张性财政政策，扩大财政缺口。因此，中央的转移支付可能会导致地方政府财政缺口规模扩大。
（2）制度环境、转移支付与地方财政缺口
制度环境即对一个国家和地区系统性制度结构和质量的衡量，其中重要的是制度监督体系的健全程度和政府与市场关系。制度环境对地方政府财政缺口的影响，可以通过降低不必要交易成本和规范地方政府财政行为而实现。一方面，成熟的制度环境包括高效的政府治理、较少的腐败案件等，这些都可以降低不必要的制度成本，对于地方财政则意味着更高的征税效率、更多的收入和减小财政缺口的可能性。另一方面，健全的法律制度意味着对地方政府的行为有来自人大、公众和媒体的良好的监督约束，因而可以有效控制地方政府的支出规模、提升支出效率。
在中国式分权的背景下，制度环境因素对转移支付和地方财政缺口的关系可能存在非线性的影响。转移支付在制度环境良好的地区，会被转化为地方公共服务的供给增加和质量改善，发挥弥补纵向财政缺口等功能；而当该地区制度环境较差时，即在制度交易成本高、法律制度不健全、腐败行为高发的条件下，转移支付可能会导致征税效率低下和地方预算软约束。因此，良好的制度环境有助于治理由于转移支付带来的地方政府财政缺口规模问题，而较差的制度环境则产生相反效应。陈志勇、陈思霞和韩冰等人发现，良好的制度环境能够减少地方政府的预算外行为，有利于规范政府间财政关系和优化公共支出结构，是治理地方政府预算软约束行为的关键，也可以成为转移支付负面效应的解决途径之一。因此，当制度环境处于不同水平时，中央转移支付对地方政府财政缺口的影响不同。图3展示了中央转移支付在不同的制度环境下对地方财政缺口的理论逻辑框架。
图3 中央转移支付、制度环境与地方财政缺口的
逻辑框架
三
研究设计
1.样本选取与数据来源
基于数据可获得性和完整性的考虑，本文选取2000-2017年我国31个省区市的面板数据作为样本。文中所使用地方政府财政缺口规模和中央转移支付的数据，分别来源于历年《中国财政年鉴》公布的各省份财政数据。测量制度环境的数据则根据《中国分省份市场化指数报告（2016）》相应数据整理而来。其他宏观经济控制变量数据则来自国家统计局网站所公布的历年数据。
2.变量测量与指标说明
被解释变量：地方政府财政缺口规模（DEF）。本文通过整理和计算地方政府财政支出决算与财政收入决算差额，得出各省区市财政缺口规模。
解释变量：中央转移支付（SUB）。本文选取官方公布的各省级政府所获得的中央转移支付数额。由于预算单位采用的是权责发生（应收应支）的会计制度，所以有关年鉴中公布的中央补助收入数据与分省份所公布中央对地方转移支付数额存在一定差异。为了保持数据口径的一致，本文选取《中国财政年鉴》中的中央补助收入数据衡量各省份转移支付收入。
关键变量：制度环境（INS）。一般而言，在国外文献中学者们大多使用腐败感知指数（Transparency International Corruption Perception Index）、全球治理指数（Worldwide Governance Indicators）或者通过合成民主化指数（Index of Democracy and Dictatorship）、经济自由度指数（Index of Economic Freedom）等衡量一国或地区的制度性因素。但国外学者们所用指数是针对一个国家和地区而言，用来衡量国内省级样本显示不出其制度环境差异。而国内学者通常使用腐败案件或处罚金额、财政分权指数和市场化指数来衡量各个省份和地区的制度环境。使用腐败案件和处罚金额可能造成样本遗漏，且腐败案件与处罚金额的高低与制度环境完善程度的关系还不能完全确定，因此该测量方法在此并不合适。财政分权指数虽然能部分解释制度环境，并不能完全涵盖和测量制度环境，也偏离了本研究所讨论的问题，故本研究也不采用此指数。樊纲和王小鲁设计的市场化指数包含法律制度环境等指标，范围较为全面，而且这个指标根据我国省一级样本编制而成，有较强针对性，故本研究采取该指数解释制度环境。
控制变量：地方经济发展水平。区域宏观经济发展水平的因素也会影响地方政府财政缺口规模。所以，本文选取了各省份地区生产总值（GDP)、年末常住人口（POP）和发电量（CAP）作为地方经济发展的控制变量。
为了克服变量间的内生性问题，避免估计误偏，本文借鉴Kremer和林清泉的做法，对SUBi,t、GDPi,t、POPi,t、CAPi,t，分别使用SUBi,t-1、GDPi,t-1、POPi,t-1、CAPi,t-1作为工具变量进入后续实证分析。相关变量的描述统计见表1。
表1 变量描述统计
3.模型设定与估计方法
本文的实证检验按照以下步骤进行：首先，建立中央转移支付与地方财政缺口规模之间的线性模型，观察传统线性模型是否足够有效；其次，使用面板阈值模型，讨论当制度环境处于不同阈值水平下，转移支付对地方财政缺口规模的影响和作用是否发生变化。本文所使用的面板阈值模型（以单个阈值为例）和线性回归模型分别如下:
其中模型（3.1）可以再改写细化成如下形式：
在根据模型（3.1）改写的模型（3.3）中，i表示我国各省份，t表示年份。DEFi,t表示不同省份在不同时期的财政缺口规模。SUBi,t为核心解释变量，表示不同时期内不同省份和地区的转移支付收入。Ii,t为阈值变量，INSi,t表示我国各省份不同年份的制度环境指标。Xi,t为控制变量，包括GDPi,t、POPi,t、CAPi,t，分别表示每年各省级地区生产总值、年末常住人口和发电量。ui为固定效应，反映不同省份之间的异质性；γ为阈值水平，εi,t代表误差项。当阈值变量值小于γ时，SUBi,t系数为β1；反之则为β2。系数的变化反映了当阈值变量处于不同区间时，核心解释变量对被解释变量的影响和作用是不同的。在线性回归模型（3.2）中，β1，β2，β3和β4分别代表了解释变量与被解释变量和三个控制变量的相关系数，εi,t则代表误差项。
首先检验本文是否存在阈值效应，再检验阈值个数。提出假设H0：=β1=β2（即不存在至少一个阈值），对立假设为H1：β1≠β2（存在至少一个阈值）。Hansen建议通过F检验来进行对原假设的检验。本文通过Bootstrap法来估计F统计量分布以求得P值，以对阈值效应显著性进行检验。在零假设成立的条件下，不存在阈值效应；反之则表示存在阈值效应。此后进行至少存在两个、三个等多个阈值效应检验，确定阈值个数。
同时，为了避免非平稳面板数据的伪回归问题，本文首先检验该面板数据是否具有单位根，观测数据是否平稳。本文对数值较大、可能含有指数趋势的数据SUBi,t、GDPi,t、POPi,t、CAPi,t取对数差分。进行面板协整检验后，作豪斯曼检验分析采取随机效应或固定效应模型，观察模型估计效果。
四
实证结果分析
由于本文所使用数据为短面板数据，所以本文采用适合短面板的HT和IPS等单位根检验。除制度环境外，由于其他变量数据都为宏观经济类绝对值数据，取对数差分。表2中单位根检验结果显示，一阶差分后的各变量均为平稳序列。各变量数据的单位根检验结果见表2。
表2 各变量一阶差分序列单位根检验结果
注：*、**、***表示在10%、5%、1%置信水平下显著。
为了考察变量之间是否具有长期稳定的协整关系，本文继续对上述同阶单整的面板数据分别进行Westerlund、Pedroni和Kao三种面板协整检验（见表3）。在面板协整检验中，Pedroni和Kao协整检验构造ADF统计量，对应P值都能够显著拒绝没有协整关系的原假设，因此本文认为所使用面板数据存在协整关系。各变量数据协整检验结果见表3。
表3 面板数据协整检验
为了帮助确定固定效应模型还是随机效应模型，本文进行了豪斯曼检验。在豪斯曼检验中，结果显示随机效应模型更明显。但是，由于本文所选取数据为宏观经济类变量的省级面板，残差项与自变量相关性很大；其次，本文并不关注该线性回归模型误差项的分解，并且根据对随机效应模型与固定效应模型中参数估计中F统计量、P值和R2的对比，本文仍然选取固定效应模型。根据固定效应回归模型F值的检验结果，本文所使用协整后的差分序列是混合回归。混合回归结果见表4。
表4 面板混合回归结果
表4显示了中央转移支付对于地方财政缺口的面板混合回归模型结果。其中四个解释变量与地方财政缺口规模都为正相关，但中央转移支付、人均GDP和人口增长率作用显著，而制度环境和发电量作用都不显著。虽然R2代表模型拟合度不高，但t值和P值的结果仍然显示转移支付与财政缺口存在一定关系，该模型结果可以提供支撑证据。同时，R2值过低也显示了该线性模型不能很好地拟合变量之间的实际关系，所以接着考察非线性阈值模型。
非线性阈值模型主要是用来检验制度环境如何影响中央转移支付与地方财政缺口之间的关系。本文对模型（3.3）进行了估计，设定中央转移支付为解释变量，以制度环境为阈值变量，地方财政缺口规模为被解释变量，在这三种变量下构建单重、双重和三重阈值回归模型，在经过1000次Bootstrap抽样后，得到了具体的F统计量和临界值。具体数值如表5所示。
表5 阈值效应检验（制度环境为阈值变量）
表5的结果显示了以制度环境为阈值变量，地方财政缺口与中央转移支付两个变量间的阈值效应检验结果。在单重阈值效应检验中，拒绝不存在阈值效应的原假设，这说明至少存在一个阈值。双重阈值效应检验中P值为0.0100，且F统计量显著水平在1%以下显著，这说明至少存在两个阈值；同时，该模型没有通过三重阈值效应检验。因此，当制度环境为阈值变量时，中央转移支付对地方财政缺口的影响存在显著的双重阈值效应，即二者间并非单一线性作用，根据制度环境的不同，中央转移支付对地方财政缺口的作用应该分区间讨论。其双重阈值效应的具体参数估计结果见表6。
表6 双重阈值模型估计(制度环境为阈值变量)
表6显示，在制度环境的三个区间范围内：（-0.23，7.85）、（7.85，7.94）、（7.94，11.71），中央转移支付对于地方财政缺口规模的影响不同。当制度环境小于7.85时，两者具有显著正向相关关系；当制度环境指标介于7.85和7.94之间，两者为显著负向关系；当制度环境大于7.94时，两者有负向关系但不显著。控制变量中GDP和常住人口的作用更加显著。该面板阈值模型的整体R2值为0.4265，比线性回归模型的整体R2值更高。
结合上述实证结果，本文对所讨论和验证的两个问题作相关分析和回应。
（1）转移支付是否可能导致地方财政缺口规模扩大，是否产生反效果。
表4面板混合回归模型结果显示，中央转移支付增长率与地方财政缺口规模增长率之间存在显著的正相关关系。当中央转移支付变化1个单位时，则地方财政缺口规模变动2%，t值为2.94，P值为0.003，说明该参数估计值非常显著。但线性回归模型的整体拟合度较低，说明模型整体不显著。表6非线性的面板阈值模型中提供的结果表明，当制度环境低于7.85时，中央补助收入增长率与地方财政缺口规模之间存在正向相关关系。上述统计结果意味着，中央转移支付会导致地方缺口规模的扩张。
（2）考虑制度环境因素，中央转移支付对地方财政缺口规模影响如何，是否存在阈值效应。
表3中结果显示，制度环境对于地方财政缺口存在负相关关系，且在统计上是显著的，但直接线性影响不大。表6的统计结果则为二者间非线性关系提供了更加强有力的证据——当制度环境为阈值变量时，中央转移支付对地方财政缺口的影响存在双重阈值效应且十分显著。根据表6中结果，当制度环境水平处于：（-0.23，7.85）、（7.85，7.94）、（7.94，11.71）三个区间时，中央转移支付增长率为1%时，地方财政缺口增长率分别为：26.6%、-172.5%、-10.7%，其中前两个区间的统计重要性较为显著。这意味着，当制度环境水平高达某些阈值时，中央转移支付才能有效发挥减少地方政府财政缺口规模的作用，否则会带来增大地方缺口的反效果。
本文还验证了代表地方经济发展水平等一组控制变量的影响。表3和表6显示了地方GDP、年末常住人口、发电量与地方财政缺口规模的相关系数估计值，我们看到线性回归模型中和非线性阈值回归模型中结果比较接近（由于数据做了对数差分处理，可理解为原数据增长率）。地方GDP对于地方财政缺口增长率的正相关关系在给定置信区间上显著，可能原因是地方政府为了追求GDP的增长率，会扩大支出规模或大举借债，用于包括在城建方面的大规模投资。而年末常住人口增长率与地方缺口增长率呈现了负相关关系。年末常住人口增长意味着在该省工作的劳动力人口增加，当一地的劳动力人口增长速度较快时，其经济增长速度也较快，创造的财政收入也越多。如果财政支出不变，收入增加，则缺口增长速度会下降。发电量在两个模型中都不显著，这可能是由于发电量主要针对制造业而言，对于服务业发达的省份而言，发电量不一定能够准确呈现公共服务的需求程度。
五
地方财政的制度环境讨论
从新制度经济学的理论视角看，任何社会经济活动都嵌套于一系列制度约束条件之中。一系列制度安排构成了一国经济发展的决定性因素，影响着经济发展的质量。虽然地方财政活动不同于企业等市场主体所进行的一般市场经济活动，但转移支付与地方财政缺口的关系可以作为制度效果问题来考虑，对其制度环境的讨论也显得尤为重要，因此，在地方财政问题中对其嵌入的一系列制度约束条件的分析是必不可少的。
1.地方财政缺口的制度环境构成
“制度”可以理解为一组规则的集合。地方财政缺口问题中的制度环境主要从两个层次进行分析和讨论:中央政府层面和地方政府层面。中央政府层面的制度环境部分是地方财政问题所嵌入的一系列涉及央地财政关系的宏观基本制度，也是一定时期内各省份所面临的大致相同、无法改变的宏观环境因素。地方政府层面的制度环境部分则主要围绕地方政府财政决策行为的微观具体制度安排集合，也是各省份呈现出异质性的制度性因素。
（1）宏观制度环境：中央政府层面
分税制下的财权与事权不对称是影响地方支出的第一个制度因素。根据财政分权理论，由于中央在地方公共物品和公共服务提供上存在信息不对称，因此，给予地方政府一定财政自主权是必要的。但在分税制下，中央与地方在财权与事权上存在着不对称。王振宇发现，在收入方面地方占全部政府收入的50%，而支出责任上地方占比高达85%。这种财权与事权的不对称，很容易导致地方财政出现缺口。这一现象在中西部欠发达地区、财政收入处于后列的省份尤为明显。
中央对于地方官员的任免以及相应的考核体系也是一个影响因素。我国目前的地方官员考核体系中，相较于前期投入大、“见效不快”的民生和环境保护领域支出，地方官员有很强的驱动力以发展地方经济，而拉动地方GDP最快的途径是扩大基础设施建设方面的财政支出。因此，地方官员有扩张财政支出，尤其经济建设性支出的强动机。
预算管理特别是转移支付制度是影响地方政府财政努力程度的另一个重要因素。在本文分析数据中，我国中央转移支付主要依据2000年《中央对地方专项拨款管理办法》和《2008年中央对地方一般性转移支付办法》来进行计算、分配和管理。在本文所分析的时间段中，中央转移支付的计算公式较为简单，主要由地区财政支出减去财政收入的差额乘以转移支付系数，而转移支付系数主要由财政缺口率决定。这意味着地方政府可以根据自身财政缺口及财政部转移支付计算公式来预期来年财政收入，从而将中央转移支付看成本地财政收入的常规补充部分。然而，相较本地区收税征缴存在的成本，地方政府可能更倾向于获取中央转移支付而不是本地区税收。
立法机构的预算监督是最后一个重要的制度性因素。根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国审计法》等法律，地方预算监督主要由财政部门、审计部门和地方人大组成，预算监督主要分为地方预算编制监督和预算执行监督。在“两上两下”的预算编制阶段中，地方各级人大在每年两个半月至三个月的会期内对预算进行审查，但该项工作任务重且专业性强，对人大代表能否充分胜任挑战很大。又由于人大代表没有预算修正权，所以在人大会议召开期间只能整体表决，这样也限制了人大对预算草案的分项审批和监督。
（2）微观制度环境：地方政府层面
首先，地方行政管理环境影响各地征税成本。一方面，税收存在着核定、征收、稽查等成本。地方推进税收行政制度改革有助于建立规范、便捷及高效的制度环境，降低市场经济活动的交易成本，也可以为纳税人减轻办税负担，激发市场主体创业创新活力，从而释放行政审批制度改革红利。另一方面，地方行政环境中也存在着腐败的现象。腐败会加大地方各级政府截留中央转移支付的道德风险，刺激地方财政支出规模且影响地方支出结构。
其次，预算全过程的地方性法规健全程度以及预算程序的公开透明程度，构成地方预算程序环境，并直接影响地方财政行为。《预算法》要求在中央建立“全口径、全过程、全覆盖”的预算体系下，各省需要完善预算程序的地方性法规框架。在预算编制和执行阶段，各级政府各部门应有统一分类的编制格式。同时，地方预算程序也要增强公开透明程度，并接受公众监督。预算草案多样化的公开渠道、预算公开的具体制度都可以构成地方对中央转移支付资金使用及其他预算决策的外部监督保障。
地方对法律法规的执行是地方政府层面微观制度环境中的“最后一公里”。对预算绩效评价的反馈机制和奖惩制度都需要地方政府严格执行相关法律法规。比如，在地方财政缺口的上报、中央转移支付资金的使用等方面，地方政府对法律法规的执行程度可以产生最为直接的影响。
表7为总结了本文所讨论的中央转移支付与地方财政缺口问题所面临的制度环境性因素。
表7 本文地方财政制度环境构成
2.地方制度环境测量的讨论
由于制度环境具有复杂性和嵌套性等特征，对其测量是有难度的。因此，除了前文所用市场化指数及其子指标来测量制度环境外，对其他关于制度环境的测量方法的讨论也是非常必要的。
国内学者对于制度环境的测量主要分为定量测量和定性测量两种途径。周黎安和陶婧使用腐败立案数及腐败金额数指标，但该指标与腐败程度的正反相关关系还未确定，且单以它来衡量本文中所指的制度环境有“以小测大”的问题。Arin等学者采用地区职务犯罪数量的倒数衡量腐败；聂辉华和王梦琦使用《中国检察年鉴》中每万人公职人员贪污贿赂案立案数衡量地区腐败程度，从而作为制度环境的替代变量，但这两种测量方式同样具有上述问题。有一部分学者已经注意到这些问题。王军和常红选择采用非国有工业总产值与工业总产值比重比值、进出口总额占GDP比重、财政支出占GDP比重来分别衡量产权多元化、开放程度、市场化程度，从而构建复合测量指标。显然，此种衡量方法较之此前单一指标更具测量全面优势。
除了上述定量途径外，部分学者开始赋予制度环境不同具体内涵并以定性方法来测量。姜耀辉和刘春湘考察了社会组织的制度环境，将其分为宏观制度环境、微观制度环境及法律执行环境三个维度，分别将其细化为国家层面认知判断和态度、法律制度、登记制度、管理制度、监督制度、人才制度、层级治理环境和部门协作环境。他们将上述指标进行内容说明并以量表形式划分，采用专家咨询法，基于调查问卷所得资料对社会组织所面临的制度环境进行描述性分析。黄胜和叶广宇等人则将制度环境分为管制、规范和认知三个维度，运用扎根理论的方法，从采访资料中提取关键词并编码，从而将制度环境二元化测量。较之定量方法的操作化，量表形式和采访编码形式能够使不同研究问题中制度环境操作化更具针对性，但在样本多样化时可能面临缺乏统一标准和无法更精准测量程度的问题。因此，不同研究问题中对于制度环境的操作化和测量，需要结合其自身对制度环境概念的维度划分、具体内容和数据可获取程度采取合适的测量方式。
六
结论
本文基于2000-2017年我国31个省级政府的面板数据资料，对中央转移支付与地方财政缺口的关系以及制度环境对二者关系的阈值效应进行了分析，研究发现：
第一，中央转移支付增长会导致地方财政缺口规模扩大，即我国中央对于省级政府的转移支付存在负效应。在面板混合回归中，中央转移支付的增长与地方财政缺口规模增长存在显著的正相关关系。这意味着，来自中央的转移支付可能产生与转移支付政策目标背道而驰的负面作用。
第二，制度环境对中央转移支付与地方财政缺口有阈值效应，在面板阈值模型中，当制度环境为阈值变量时，中央转移支付和地方财政缺口规模具有显著的双重阈值效应。当制度环境低于7.85时，扩大中央转移支付会导致地方财政缺口规模的增长；反之，当制度环境处于较高水平时，中央转移支付的增加有助于减小地方财政缺口规模。因此，提升和改善地方政府的制度环境，可以改善转移支付对于地方财政缺口问题的负效应。
第三，GDP增长越快，在财权事权不匹配且中央政府财政兜底的制度下，地方政府越倾向维持和扩大缺口规模。这间接证明了地方政府的GDP增长是缺口财政催生的。常住人口增长越快，越能增加城市劳动力人口，越有助于增加财政收入，也越有助于减少地方缺口。发电量和地方财力缺口没有明显联系。
2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》），明确提出到2020年基本建立现代财政制度。2017年10月，党的十九大确定财税体制改革目标是加快建立现代财政制度，即现代预算制度、现代税收制度和现代分税制度，包括三大任务：一是完善分税制即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；二是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；三是深化税收制度改革，健全地方税体系。事实上，这三大任务的加速推进和落实对地方财政所面临制度环境提出了更高的要求。基于上文研究发现，本文提出以下政策建议。
第一，重视制度环境在转移支付有效治理地方财政缺口过程中的重要调节作用，各地区实施差异化制度政策。中央政府应该认识到制度环境对于规范地方财政行为、促进地方财政绩效表现的重要作用，积极建立财权与事权协调的财政制度体系，增强地方财政的可持续性和对抗风险的能力，让地方能够提供更加优质的地方公共产品和服务。我国各地区制度环境存在差异，这种差异性会直接影响转移支付制度的作用发挥，甚至可能会产生相反的效应。因此，中央政府在进行转移支付制度的设计时，需要结合各地实际情况，考虑其制度环境、转移支付额度与财政缺口的最优组合。例如，在制度环境较好的省份，更加优化转移支付的结构，合理控制地方财政缺口和债务；而在其他地区，中央政府在进行财政转移支付时，应注重发挥公共财政的工具效应，引导并鼓励地方完善相关制度环境措施，不断深化体制机制改革，精细化制定地方转移支付政策。
第二，完善优化地方制度环境，推进落实现代预算制度改革方案。一是中央政府可将地方预算制度改革效果纳入中央财政转移支付数额的考量之中，加强对转移支付资金分配、使用和绩效反馈的监督，将中央财政转移支付从地方财政常态补充手段转化为有助于促进地方现代预算制度改革的激励措施。二是地方政府要继续推进行政管理环境改革，深入推进简政放权，减少纳税负担等制度性交易成本。同时，地方政府要加强对贪污腐败行为的打击和惩处，为预算改革打下地方推进和落实的基础条件。三是地方政府要按照《方案》要求，及时出台按照“全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求所涉及的相关配套法规文件，并从广度上和深度上加强地方政府预算公开，对于地方政府的预算违规行为需要加强惩处的执行力度。
本文所进行的探索性研究还存在一定的局限性。首先，文中所选取的变量可能存在不全面的情况，例如，控制变量中发电量可能无法准确衡量由于经济发展带来的公共服务需求增长。其次，在指标测量中，对于我国省级政府制度环境的测量应该更多对央地财政制度考量。第三，在模型选取和参数估计中，面板混合回归模型的模型整体拟合度比较低，虽然本文对该模型的使用仅仅只关注其中的一个核心解释变量和被解释变量的关系，但这仍然存在该参数估计不够准确的可能性。总之，如何有效控制地方财政缺口规模和债务水平，如何优化体制机制以规范地方政府行为，值得我们在未来做更多的思考研究。
注释：略
参考文献：略
*本文系中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）（18XNQ005）的阶段性成果。
往期链接：
国际公共行政研究前沿及趋势：基于2009—2018文献计量分析
来源：《上海行政学院学报》2021年第1期
排版：秦施爽
审核：王玉
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