私募研究 | 顺应趋势，PE参与基础设施领域存量资产盘活正当时

为满足经济发展需要，中央和各地方政府在过去很多年一直持续投入进行基础设施建设，形成了大量的存量资产。当前经济下行压力加大，亟需弥合存量资产和新建项目之间的鸿沟，一方面需要投入新建项目，另一方面还需要“唤醒”存量资产、回收资金。《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》的出台，释放出PE作为社会资本的主力军在参与基础设施领域存量资产盘活中大有可为的积极信号。

基础设施建设一直是我国经济发展的重要环节，经过多年的投资、建设与运营，我国已在交通、水利、城市建设、仓储物流等领域形成了大量的存量资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、新型基础设施等各类有一定收益的项目，这些项目具有公益属性大于经营属性的特征。

过去，受限于监管政策和参与途径，地方政府和国有企业是主要资产的持有方和运营方，社会资本和金融机构参与存量资产盘活的方式和机会有限。当前经济下行压力加大，亟需弥合存量资产和新建项目之间的鸿沟，一方面需要投入新建项目，另一方面还需要“唤醒”存量资产、回收资金。

2022年5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称《意见》），要求聚焦重点领域、重点区域、重点企业，通过推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展、规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）、积极推进产权规范交易、探索促进盘活存量和改扩建有机结合等多种方式，进一步盘活存量资产、扩大有效投资。

2022年6月19日，国家发改委办公厅发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（以下简称《通知》），要求各地发展改革部门要协调指导有关方面，根据项目实际情况，灵活采取不同方式进行存量资产盘活，对具备相关条件的基础设施存量项目，可采取基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式盘活。

以下基于项目团队对现行法律法规与监管政策的理解，对PE参与基础设施领域存量资产盘活过程中涉及的重点法律问题予以分析提示。

▨ 基础设施项目合法合规性审查

基础设施项目底层资产主要包括项目土地使用权、项目所有权、特许经营权或收益经营权等。一般而言，基础设施项目合法合规性审核包括但不限于如下事项：

▨ 基础设施项目转让行为合法性

直接转让和间接转让是基础设施项目引入私募机构的主要路径。直接转让是向社会资本受让存量资产的所有权或基于资产所有权而产生的经营权、收益权等权益，主要包括资产转让、经营权或收益权转让等方式；间接转让是基础设施项目存量资产持有人转让存量项目所在企业的股权并使社会资本可以对项目的运营施以影响，如股权转让、增资扩股等方式。

涉及国有资产转让的项目，应符合国有资产转让的相关规定，以PPP项目为例，PPP项目的股权转让除应获得合作政府方的同意外，还需取得合法有效的授权和批准。

▨ 基础设施项目转让程序合法合规性

基础设施项目的转让需要履行规划、立项、审批、资产评估的程序。以资产评估为例，《关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知》（财金〔2016〕92号）第五条和第三十条明确规定“存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等”，“存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失”。

对于盘活存量基础设施项目来讲，未经评估难以确定存量资产的基本价值，也就无法进一步就存量资产转让进行定价。根据相关规定，涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的，不得入库或应予以清退。在实践中，在甘肃省根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）清理了嘉峪关市第一人民医院南市区迁建项目、嘉峪关市中医院PPP项目和武威市古浪县水环境治理PPP项目，清理依据均为前述存量资产项目转让未按规定履行国有资产审批、评估手续，最终前述项目被退出管理库，调至储备清单。

▨ 进场交易

国有资产转让以通过产权市场公开进行为原则。结合目前国有资产转让监管执行口径，除了经国务院国资委、地方国资委按规定批准可以在场外协议转让的，其他的都必须进入国务院国资委、地方国资委选择确定的产权交易机构公开挂牌交易。对必须进场公开挂牌交易的存量资产项目，如果有关部门未按规定履行转让程序并通过产权交易所公开进行存量资产转让的，经核实后将严肃处理相关责任人。

通过梳理近几年相关司法案例，对未履行规定程序进场交易的企业国有资产交易合同的效力认定，司法实践中裁判观点不一致。尽管在司法实践中裁判口径存在差异，但确实存在因未履行规定程序进场交易的企业国有资产交易合同被认定为无效合同的法律风险。因此，在存量资产交易过程中，对未取得批准可以采用非公开协议方式交易的项目，转让方应依法严格进场交易，以避免存量资产交易合同被认定为无效。

▨ 与项目交割相关的风险

存量资产前期手续和资料包括但不限于项目立项、环评、消防、节能、人防、质监、住建、电力、竣工等各类项目资料、决策审批文件、运营维护的档案资料及重要的交易文件。因此，对于存量资产项目交割，建议交易双方共同组建移交小组，编制资产明细表、交割清单表，对移交资产进行盘点、确认、移交。

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