研析 | 2022年上半年滥用行政权力排除、限制竞争处罚案件分析

在强化反垄断执法的理念支持下，市场监管总局开展了2022年制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动，至今已公布两批共23个违法案件。

23个违法案件共涉及12个省市，其中浙江、宁夏、甘肃、湖北、福建、新疆、云南、黑龙江省均仅有1例，案例数量最多的是湖南，共有7件处罚案例。

23件案例当中，有3件案例系对多个部门共同实施行为的处罚，余下20件案例均仅对单一部门进行的处罚。

而且在23件案例当中，仅有1例是针对人民政府（白银市人民政府）的处罚，其余均为针对政府部门实施行为的处罚。

从违法行为类型上，23件处罚案例共涉及4类垄断违法行为，所占数量如下图所示：

需要说明的是，共有4件案例当中，市场监管局认为政府部门的行为同时构成两种违法情形。

（一）限定购买指定商品

行政机关“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”这一违法行为出现的次数最高，共有18件。在该类违法情形当中，有如下三种表现形式：

1.行政机关直接行文指定经营者（11件案例）。如银川市贺兰县住房和城乡建设委员会违法行文，要求“凡贺兰县境内的有线电视工程，均由某公司建设”；如白银市人民政府违法行文，限定白银市城镇职工购买其指定的保险经营者提供的团体意外伤害保险；再如都安瑶族自治县卫生健康局违法行文，要求同等条件下，全县所有医疗单位优先采购某医药公司的药品和医疗器械。

2.在非特许经营项目，通过招标或政府采购形式赋予独家经营权（4件案例）。如高密市综合行政执法局违法以特许经营项目名义，采用招标方式确定区域独家共享助力自行车运行主体；再如海宁市住房和城乡建设局、海宁应急管理局、银保监会嘉兴监管分局海宁监管组，违法通过招标方式确定安全生产责任保险的共保体保险公司，并发文要求辖区内所有建设工程施工企业申领施工许可证前必须在共保体保险公司投保。

3.违法与经营者签订协议，妨碍其他经营者进入相关市场（3件案例，此为《反垄断法》修正案新增第四十条规定的内容，修正后不再归入限定购买指定商品类别）。如惠民县综合行政执法局违法与经营者签订战略合作协议，确定区域独家共享单车经营企业，协议明确规定不再引进其他的共享助力车品牌；如双峰县卫生健康局违法与经营者签订战略合作协议，协议约定辖区内所有公立医疗机构所需药品、耗材、器械设备等拿出一定比例的采购量给某公司；再如七台河市住房和城乡建设局违法与经营者签订协议，将该市特许经营权地域范围内所有管道燃气工程安装权分别授予两家燃气公司。

（二）制定反竞争内容规定

行政机关“制定含有排除、限制竞争内容的规定”这一违法行为出现次数位居其次，共有6件，其中3件案例系行政机关违法行文要求“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”，1件案例系行政机关违法行文仅对辖区内企业给予补贴，余下2件案例则是涉及政府公开竞选程序当中存在排除、限制竞争的措施，分别是：

1.十堰市郧阳区自然资源和规划局在拍卖采矿权时，对该采矿权拍卖竞买人的所有制形式（要求国有或国有控股）、产业投入（要求承诺必须投资不低于30亿元打造一个产业园区）、履约保函（必须提供市内银行出具的保函）等进行限定，市场监管局认为该等内容限制了其他同行业经营者参与当地相关市场竞争。

2.福州市晋安区城乡建设局在征集晋安区小规模工程承发包候选企业名单时，将报名资格条件设定为“注册地在晋安区行政辖区的企业”，市场监管局认为该等行为限制了区外市场主体进入晋安区规模工程承发包领域的投标、建设经营，具有排除、限制竞争的效果。

（三）妨碍商品自由流通

行政机关“妨碍商品在地区之间的自由流通”的案件共有2件。其中一件，系重庆市合川区农业农村委员会违法行文，仅对合川区内的有机肥生产企业给予补贴，市场监管局认为该等行为导致外地经营者无法具备与本地经营者同等的竞争条件，妨碍了商品自由流通；另外一件案件当中，市场监管局认为理玉林市博白县应急管理局要求县7家烟花爆竹批发公司按照划定区域配送，划分博白县烟花爆竹销售市场的行为，妨碍了商品的自由流通。

（四）强制从事垄断行为

行政机关“强制或者变相强制经营者从事垄断行为”的违法行为仅有1例，该案件当中玉林市博白县应急管理局违法要求县7家烟花爆竹批发公司按照划定区域配送，强制7家签订承诺书，划分博白县烟花爆竹销售市场，而具有竞争关系的经营者签订划分销售市场的协议构成《反垄断法》所禁止的横向垄断协议，因此，广西壮族自治区市场监管局认为当事人强制或者变相强制经营者从事垄断行为，构成违法。

我们注意到，在对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的违法行为处罚当中，根据《反垄断法》第六十一条的规定，市场监管局可以向有关上级机关提出依法处理的建议，由实际机关责令改正，并可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

在前述市场监管总局公布的23件案例当中，共有6件案件，市场监管局向处罚对象当事人的上级机关发出了行政建议书，建议书的内容主要包括要求停止违法行为，落实公平竞争审查机制，并且要求上级机关加强对当事人后续行为的监督和指导。而在余下的17件案件当中，市场监管局并未发出行政建议书，仅是认可了当事人的整改措施，该等整改措施通常包括停止违法行为以及承诺严格落实公平竞争审查机制，具体整改举措根据不同的违法行为有一定的区别。由此可以看出，在对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的违法行为处罚当中，市场监管局对行政机关自主整改措施的认可度较高，行政机关可通过自行整改取得执法机构的认可。

基于《反垄断法》规定禁止行政机关滥用行政权力排除、限制竞争，国家层面构建了公平竞争审查制度。于今年8月1日开始正式施行的《反垄断法》修正案，其中亮点之一即为在反垄断领域明确建立公平竞争审查制度，修正后的《反垄断法》第五条明确规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”此条规定，是从法律渊源角度将公平竞争审查制度在反垄断领域的适用进行了明确，达成公平竞争审查制度与反垄断现行法律法规的衔接。

（一）修正案前

实际上，早在2016年，国务院下发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，即已注意到地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象，该文件提出，建立公平竞争审查制度，是确保政府依法行政的重要手段。2019年、2020年，市场监管总局、发改委、财政部和商务部四部门联合相继印发《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》、《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》，均强调公平竞争审查机制的构建及实施。2021年，四部门联合司法部发布了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）。

在国家层面制度基础上，各地政府亦开始强调公平竞争审查制度的执行。以重庆市为例，市政府牵头组建了重庆市公平竞争审查工作市级部门联席会议，并制定《重庆市涉公平竞争审查举报处理办法》《公平竞争审查会审工作规范》《公平竞争审查督查评价指标》等配套制度，将公平竞争审查制度落实情况列入督查检查考核计划，完善公平竞争审查争议协调、审查协作、举报处理、监督考核等制度保障，强化公平竞争审查制度的刚性约束。

2022年6月11日，重庆市人民政府办公厅印发《重庆市2022年优化营商环境激发市场主体活力重点任务清单》，该文件明确规定要“持续开展公平竞争审查第三方评估，深入推进成渝地区公平竞争审查交叉互评。开展公平竞争审查抽查、督查和考核，强化制度刚性约束。”据报道，自2019年以来，重庆市已经连续3年组织开展公平竞争审查第三方评估工作，为助推成渝地区双城经济圈建设，已连续2年会同四川省市场监管局开展川渝地区公平竞争审查第三方交叉互评。

（二）修正案后

《反垄断法》修正案的规定进一步促使各地政府、市场监管局提升对公平竞争审查工作的重视。《反垄断法》修正案实施后，我们关注到市场监管总局网站公布了多地政府的执行举措，表明了各地政府对公平竞争审查制度的重视：

如南京市，出台了《南京市公平竞争审查约谈制度》《南京市公平竞争审查过错责任追究办法》，前者对对违反公平竞争审查规定的有关机关行政负责人进行约谈进行了明确，后者规范了公平竞争审查过错责任追究的主体、范围、条件和程序等。

如河南省、江西省，组织开展2022年公平竞争审查制度实施情况的第三方评估工作，委托第三方机构对各省辖市、济源示范区、各省直管县（市）政府及部门制定出台涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施等，进行全面评估。

如重庆市，受市场监管总局委托开展公平竞争审查信息化建设试点工作，目前开发的“公平竞争审查工作信息化系统”已在2个区县（九龙坡区、长寿区）、4个市级部门上线试运行，拟对各区县、各部门制定出台的涉及市场主体经济活动的规章制度及“一事一议”形式的具体政策措施进行系统辅助审查。