导 读 

2022年3月以来，新一轮新冠肺炎疫情突袭我国多个城市。疫情的反复再次提醒我们，必须在更高的层次上给予城市社区治理体系建设足够的重视。加强城市社区治理体系建设，需注重城市社区治理“常态运转”和“偶态应急”两个体系的区分和整合，使二者在高效运转的同时，也能在动态转换中妥善衔接。

城市社区治理体系：

常态运转和偶态应急的静态差异与动态转换

——重大公共卫生危机的启示

作者：曹志刚

 摘 要 

重大公共卫生危机面前，我国城市社区治理体系暴露出一定的现实问题。本文从城市社区治理的“常态运转”和“偶态应急”的状态差异出发，经由城市社区治理体系在重大公共卫生危机中的问题诊断，提出常态运转与偶态应急两种城市社区治理体系的不同建设方向及其关键问题。通过对常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系的静态差异对比，力图为构建特征鲜明的常态运转城市社区治理体系与偶态应急城市社区治理体系奠定分析基础。进而，围绕常态运转的城市社区治理体系与偶态应急的城市社区治理体系的转换意识与转换能力，指出了常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系建设亟须解决的关键问题及回应方式。

 关键词 ：城市社区治理体系 常态运转 偶态应急 静态差异 动态转换

从党的十八大到新近中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制”，都体现着社区治理领域的政策话语体系，在响应学术界的理论研究话语体系变迁的同时，驱动着城市社区治理领域的诸多变革[1]。

一方面，当前城市社区治理领域的创新变革可以归纳为社区服务内容丰富化、社区空间治理友好化、互联网+技术渗透化、社区治理参与形式多元化、社区服务体系整合化等主要方向[2]，也体现在社区基金会、社区社会组织、社区专业性机构等新型主体在社区中的参与[3]，北京、上海、 武汉等主要城市围绕社区治理创新形成的借鉴与赶超局面，构成了对“城市中国”时代的城市社区治理中严峻现实问题的迅速回应[4]。毋庸讳言，城市社区治理创新中的深层次问题，如“关键在于如何处理好纵向整合与横向协调机制间的有效衔接，即以何种方式推动公众参与并形成有效的社会协商，在激发社会内在活力的同时来强化纵向秩序的合法性，实现有效的社会整合”[5]，“通过治理工具的重新设计与协商来达成治理目的”[6]，和“系统性整理社区治理创新中的结构或者机制问题”等尚未得到妥善回应[7]。

另一方面，受新冠肺炎疫情为代表的重大公共卫生危机事件触动，城市社区治理的成效及表现，不仅渗透到以往并没有真切意识到“社区”重要性的每一个城市居民的生活实践和精神世界中，更对理论研究和政策干预的注意力转移产生着决定性影响。由重大公共卫生危机事件激发的大量应激性研究成果，一方面，对城市社区治理体系建设形成有益经验，但另一方面，则隐藏城市社区治理体系建设中“李代桃僵”的风险——将城市社区治理体系在重大公共卫生危机这一社区特殊时段中的问题误解为城市社区治理体系在应急时段和一般时段中都存在的问题[8]，进而可能在理论研究和实践干预中引发种种偏差。

质言之，受新冠肺炎疫情激发的城市社区治理中一系列实践举措和理论主张，还需进行重新审视。城市社区治理体系中的系列短板虽由疫情放大，但却很难说城市社区治理运转中的行政化趋向[9]、社区居民自主性参与不足等问题[10]，在疫情之前就得到了良好回应[11]。重大公共卫生危机对城市社区治理体系的冲击和挑战应该体现在两个方面：危机之前，城市社区治理体系对流动性、异质性增强的社区常态运转的认识和回应是否足够恰当？危机之中，城市社区治理体系对重大公共卫生危机等偶态应急的估计和预备是否准备充足？[12]

“常态运转”和“偶态应急”两个不同状态下的社区运转，对原本已属复合、立体的社区进一步提出了不同维度的强调。简单以“偶态应急”时段的成效对城市社区治理体系进行笼统评价及提炼，可能遮蔽了更深层次的问题，“客观而论，我们的制度优势可以保证动员一切资源战胜重大灾害和疫情，但常规性的治理体系和治理能力存在的不足与短板会让国家现代化建设和人民的生活蒙受不可挽回的损失，进而动摇国家治理现代化的根基”[13]。以社区（短时段）突发重大公共卫生危机的偶态应急要求，来替代社区（长时段）常态运转的变革要求，不仅会过于放大重大公共卫生危机的冲击，在社区治理体系中做出过激的应对策略，同时，更有可能模糊甚至颠倒城市社区治理体系变革的根本性方向。

由此，可以将本文的研究问题明确拆解为城市社区治理体系中两个相互独立但又紧密联系的问题：其一，从静态差异来看，常态运转与偶态应急的城市社区治理体系各自的核心特征及其关键区别如何体现？其二，从动态转换来看，城市社区治理体系中实现常态运转与偶态应急的相互转换，有哪些值得关注的关键性问题？相信对这一问题的定义和澄清，能够为当前城市社区治理体系的方向性变革奠定分析基础，并为这一领域的对话形成知识积累。

近年来中国城市化进程明显加快，截至2020年，大陆地区常住人口城镇化率达63.9％[14]，诸多学者围绕城市化的后果展开研究，对城市社区治理问题的关注即是这一领域的重点之一。虽然诸多学者聚焦于从社区具体现实问题的解决到实现社区整体生态水平乃至城市整体生态水平的提升，但是“社区”自身的立体、复合属性和不同学科范式对社区立体、复合属性不同维度的差别性强调，带来了不同学科学者虽然共同聚焦于“社区治理”这一研究问题领域，但实际上用以展开分析的知识体系和核心话语较有差别甚至相互抵牾的分歧局面。这种分歧局面，以社会学包括人类学、社会工作、人文地理学等学科从社区活力出发进而延伸到社区秩序的分析路径[15]，和政治学、管理学包括行政管理、公共管理等学科从社区秩序出发进而延伸到社区活力的分析路径为典型代表。

社区治理体系中的活力这一维度是社会学包括人类学、社会工作、人文地理学等学科展开社区研究的起点，对社区活力的强调是他们展开中微观研究的逻辑起点。社区自身的属性特征甚至是社区居民的属性特征等社区居民生活世界中的微观实践，成为兼具“现代性视角”和“底层视角”的社会学等学科研究实践的切入口。与此同时，社区治理体系中的秩序这一维度是政治学、管理学包括行政管理、公共管理等学科展开社区研究的起点，对社区秩序的强调是他们展开具体研究的基本诉求。社区治理的结构性状态及其在城市治理中扮演的基础性位置，成为强调“结构性视野”的政治学等学科研究实践的切入口。经由社区活力出发进而延伸到社区秩序，或经由社区秩序出发进而延伸到社区活力的不同路径策略，成为不同学科围绕社区治理研究既各自追寻又时有交集的内在逻辑。

事实上，国外学者对社区治理体系中“活力”与“秩序”之间的纠结与两难早有关注，他们的视野投射在城市治理与社区治理之间互动的宏观关系上。早期简·雅各布斯对纽约、芝加哥为代表的城市规划与城市治理的批判的基点即在于，对城市秩序的考量一旦成为一种压倒性的力量，城市（社区）就会缺乏多样性，整个城市也会因对市民活动的抑制而丧失生机[16]。因此，不能过于关注城市（社区）治理的秩序维度，应该鼓励一种带有多样性（活力）的城市规划和城市治理；而以爱德华·格莱泽等为代表的研究则强调，不能以过于梭罗式的田园浪漫主义来看待城市规划和城市治理，城市发展的效率逻辑对于城市规划和城市治理有着必然的要求，人口向城市集聚带来的社会分工精细化的实现、中心区域人口密度带来的边际成本降低等基本条件，是支撑整个城市体系运转优势的基础[17]，如果妄想在城市体系中复试瓦尔登湖式的田园生活，对整个城市体系甚至是城乡体系都会造成极大的伤害。简·雅各布斯和爱德华·格莱泽对城市（社区）生活中“活力”和“秩序”的各自主张，其现实渊源就是他们强调了原本属于立体层面的城市（社区）的不同维度。后续的理论研究和经验实践，都以不同形式反复印证着这两种主张在城市（社区）领域的影响力。

受理论分歧影响，国家治理在社区中的落脚——“社区秩序”和居民社会生活需要在社区中的实现——“社区活力”之间并不完全兼容，作为城市治理单元和人们生活社会单元的社区“呈现出二重性特征……二者在动态匹配中表现出张力：治理单元的强化与社会单元的弱化、治理单元的标准化与社会单元的异质化、治理单元的区域化与社会单元的非区域化、治理单元的公共性欠缺与社会单元成员的脱域等等”现象，二者之间的张力还导致围绕社区的政策实践常常出现往复波动，以至于基层工作者在这些政策实践的波动中进退两难。社区治理体系中的“活力”与“秩序”两个维度的冲突在重大公共卫生危机出现之前就已经长期存在，而重大公共卫生危机的出现，使二者关系进一步复杂化。

社区中各有理据但也充满张力的微观实践具体体现在：一方面，是以社区网格化管理、街道综治信息平台、城市公共服务总标准体系、示范项目分标准体系和示范窗口等为代表的实践对于“社区秩序”的追求；另一方面，则是以社区微治理、社区微更新、在地社会组织、社区基金会、街道机构改革中内设机构的“向上对口”管理型转变为“对下负责”服务型等为代表的实践对于“社区活力”的追求[18]。微观实践在“秩序”与“活力”中的来回折冲，其后果之一即是治理成本剧增，无论是人员队伍建设、信息平台建设、制度规则建设的衔接之间都出现了若干罅隙。这些问题，在社区的常态运转中就已有显现，重大公共卫生危机的出现，则使绝大多数社区中“秩序”和“活力”磨合不畅的痼疾进一步凸显。

重大公共卫生危机的特点是，快速传播的病菌一旦借助相对密集的人口在城市中大规模扩散，将对整个城市造成致命性影响[19]。由此，它们对社区秩序和社区活力的冲击体现在：首先，重大公共卫生危机对社区秩序提出更高的要求。如果说目前城市社区治理体系本身就给予了社区秩序更多的偏重，对社区活力的强调存在薄弱之处[20]，那么重大公共卫生危机则在此基础上进一步对社区秩序提出严格要求，出于重大公共卫生危机的应急管控需要，社区可以考虑居民的整体利益，要求居民个体相对于常态运转状态做出更多的“权力让渡”。这意味着在恢复常态运转之后，居民处于偶态应急状态的权宜性“权利让渡”状态必须尽快终止。其次，重大公共卫生危机对社区活力进行重新定义。如果说常态运转下的社区活力可以是居民围绕异质性、多层次性、多变性的社区需要展开。那么，偶态应急下的居民社区需要则被限定在居民基本需求和社区支持能力之间的平衡中，这意味着居民社区需要的重新定义。最后，重大公共卫生危机对社区秩序与社区活力的关系进行调整。如果说常态运转状态下社区工作的原则是，在不对社区秩序造成重大困扰的前提下，社区各方行动主体可以围绕社区活力展开行动及探索，社区活动的社会空间和地理空间边界都较为宽泛。那么偶态应急状态社区工作的原则则是，各方行动主体在社区活动的社会空间和地理空间边界，需要以紧急状态下紧张的社区秩序所能承载的负荷为前提条件。

重大公共卫生危机对社区秩序和社区活力的这些冲击意味着，需要围绕社区秩序、社区活力与常态运转、偶态应急之间的关系进行定义和澄清，当前城市社区治理体系的变革方向与建设重点才能得到切实阐明。

受新冠肺炎疫情影响，贝克的“风险社会理论”重新唤起理论学界的关注，他从“制度主义”视角来理解现代社会的整体性、系统性风险，并且“希望在其风险社会理论中把制度性和规范性的东西凸显出来并予以恰当的定位。……能够在制度失范的风险社会中建立起一套有序的制度和规范，即以制度创新来规避制度困境，使之既能增加对风险的预警机制，又能对社会风险进行有效的控制”[21]，从这一立场而言，在重大公共卫生危机中寻求城市社区治理体系的制度结构性变革，而非社区治理体系的短期应激性变化，既是重大公共卫生危机给社区治理体系变革带来的启示所决定的，更是人类进入现代社会享受现代社会成果的同时也意味着人类进入风险社会承受风险社会的冲击这一客观历史进程所决定的。而回顾当前包括上海、北京等主要城市社区治理创新的经典案例，社区治理体系的结构性转型而不是创新策略或者技术形式的转型，更成为紧迫问题[22]。常态运转的城市社区治理体系和偶态应急的城市社区治理体系的静态差异与动态转换，成为未来城市社区治理领域需要关注的核心议题。本文认为，常态运转状态下城市社区治理体系和偶态应急状态下城市社区治理体系至少在以下几个方面呈现差异（见表1）：

▼表1 常态运转的城市社区治理体系和偶态应急的城市社区治理体系之间的静态差异

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其一，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系中社区秩序与社区活力的总体关系差别：首先，常态运转下城市社区治理体系中社区秩序与社区活力的关系是，社区整体运转围绕社区活力展开，社区秩序的需要从属于社区活力的需要。毫无疑问，重大公共卫生危机会加剧科层体系和城市居民对于社区秩序的忧虑，但偶态应急下的担忧不应成为社区秩序在所有时刻完全压倒社区活力的充足理由。常态运转下社区活力的实现对于城市经济、社会的整体繁荣，对于社区居民异质性、多层次性、多变性的个体需求满足，都起着决定性的作用。虽然近年来城市精细化管理的尝试在试图弥合“政府公共供给”与“社区异质需求”之间的矛盾，但受限于城市精细化管理尝试的阶段、社区治理体系转型的阶段及精细化管理的边界等现实约束，内生性的社区活力仍将是城市社区最为根本的生命源泉。其次，偶态应急状态下城市社区治理体系中社区秩序与社区活力的关系是，社区整体运转围绕社区秩序展开，社区活力的需要从属于社区秩序的需要。重大公共卫生危机的特点意味着社区在城市秩序中起到信息预警单元、核心控制单元和关键处置单元的关键作用，良好社区秩序的实现，是社区在重大公共卫生危机中扮演这些关键角色的前提。此时，社区活力的实现务必考虑到社区秩序的承载能力。

其二，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系中的空间范围有所区别。常态运转的城市社区治理体系中社区空间范围的地理边界与社会空间相对较为弹性，社区居委会、社区居民、社区社会组织等围绕社区事务的治理都并不一定严守社区地理边界限制，并与社区外部人群发生互动，出发点在于社区活力及城市活力的更好实现。但偶态应急的城市社区治理体系中社区空间范围的地理边界与社会空间则较为刚性，社区居委会、社区居民、社区社会组织等围绕社区事务的治理则尽量在社区地理边界限制内进行，对与社区外部人群发生的互动尽量约束，目标在于社区秩序及城市秩序的更好实现。

其三，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系中的实现方式有所区别。常态运转下城市社区治理体系的实现，是承认社区的纵向连接——居委会与社区居民、居委会与城市中的区、街道及各部局委办等科层体系的连接有限，因此需要重点活跃社区横向连接——社区居民与社区居民、社区居民与社会组织、社区居民与群众团体之间的连接，以有效动员居民围绕社区不同事务开展行动及探索。偶态应急下的城市社区治理体系中，社区的纵向连接和横向连接均遭受相当冲击，重大公共卫生危机的防控又对社区秩序及社区活力提出了更高要求。此时，首先从社区内部发掘横向连接，以弥补纵向连接的不足，并为社区争取外部横向连接、纵向连接的资源争取时间及空间，成为偶态应急下城市社区治理体系实现的有效指导方针。

其四，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系中的信息传递有所区别。常态运转的城市社区治理体系中的信息传递是以科层体系的有效管理为基本原则，信息呈“管理主义”倾向的向上传递为主[22]，社区政务管理系统、便民服务系统的运行，都以此为首要原则。偶态应急的城市社区治理体系中，重大公共卫生危机的防控使社区信息向下传递与向上传递并列，成为制约社区有效实现信息预警单元、核心控制单元和关键处置单元等角色的瓶颈性因素。社区信息向下传递的有效性，体现在帮助居民克服恐慌、及时获取资源信息和支援信息、有效阻断传染源在社区内蔓延等的重要性上。

其五，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系中的主要服务内容有所区别。常态运转的城市社区治理体系中主要服务内容可以是在社区日常运转的基础上，强调社区资源禀赋差异，根据不同社区的资源条件，选择性突出不同社区的个性化服务内容，并根据居民的异质性需求匹配差异化服务。偶态应急的城市社区治理体系根据危机变化的需要，调动社区全部力量实现对社区保障性需求的基础性服务，这甚至在部分社区体现为对社区短板的强制性倒逼。

其六，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系中的重点服务对象有所区别。常态运转的城市社区治理体系中重点服务对象是需要提供一般行政服务的一般居民，和提供特殊行政服务的社区长期困难人群及极少数临时困难群体。这些服务对象的信息较为稳定，社区提供针对性服务的压力较小。偶态应急的城市社区治理体系中重点服务对象是易受重大公共危机冲击的社区原有弱势群体、特殊人群（如对微信健康码、网络购物、网络求助等不熟悉的老年群体、文化程度受限群体）、典型困难人群（孕妇、尿毒症病人等医疗资源易受冲击人群），这些服务对象的信息变化性较强，对社区在重大公共危机期间的工作提出了较大的挑战。两种状态下的重点服务对象在部分重叠之外，具有差异性。

最后，常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系的运转时间状态有所区别。城市社区治理体系处于常态运转的时间状态明显要比城市社区治理体系处于偶态应急的时间状态更长，它从社区诞生之日起，抛开偶态应急等特殊状况占据的时段之外，一直延续到社区消亡。如果不承认常态运转与偶态应急的城市社区治理体系差异，或忽视现代风险社会下偶态应急的社区治理体系建设的重要性，或偏执于偶态应急对社区秩序的强调而以偶态应急的社区治理体系建设替代常态运转的社区治理体系建设，都来源于对常态运转和偶态应急在城市社区治理体系中运转时间状态的认识不清。

前文对常态运转的城市社区治理体系和偶态应急的城市社区治理体系之间差异的阐明，能够帮助我们明确常态运转和偶态应急不同状态下的城市社区治理体系建设的关键方向，克服因“偶态应急”的需要而可能对“常态运转”下社区秩序的矫枉过正。进一步而言，在城市社区治理研究的传统中，“国家与社会”关系一度成为主导性的分析框架[23]，受此影响，“小政府、大社会”一度成为备受关注的潮流话语。而前文对常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系的静态差异分析，为二者之间的动态转化分析奠定了基础。本文对常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系的区分，并不打算沿袭“国家与社会”关系视角展开对城市社区治理体系中各方行动主体的静态规范分析。与乔尔·米格代尔“社会中的国家”主张相贯通[24]，本文强调，常态运转的城市社区治理体系与偶态应急的城市社区治理体系的动态转换，是未来城市社区治理体系在面对重大公共卫生危机时，更需要加以关注的关键问题。

常态运转的城市社区治理体系与偶态应急的城市社区治理体系的动态转换，同时涉及动态转换的转换意识和转换能力两个方面，它们贯穿在常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系的各个方面：在转换意识中，不仅是强调街道代表的科层体系需要具备常态运转和偶态应急两种社区治理体系的意识准备和能力准备，为偶态应急储备一定的预备方案和能力基础，也包括在社区常态运转中对一般居民进行公共卫生知识、消防知识、地震知识等宣传作为偶态应急的意识准备和能力准备，树立两种状态下的社区秩序观。避免出现常态运转中科层体系过于强调社区秩序，或者偶态运转中一般居民过于关注社区活力，或者在重大公共卫生危机之后仍然以社区秩序替代社区活力的多种偏差。

在空间范围的动态转换中，不同性质社区地理边界与社会空间动态转换的基础和实施难度参差不齐。商品房社区、单位型社区相对于老旧型社区、还建房社区、城中村社区、混合型社区等其他类型社区而言，地理边界和社会空间动态转换的整体基础相对更好。同属商品房社区，因小区档次、物业基础服务的差异，不同小区地理边界和社会空间动态转换的基础和实施难度也会有类似的差异。政策主体需要关注到这种差异并在不同社区、小区精准实施干预，使绝大多数社区、小区的地理边界与社会空间具备从常态运转到偶态应急转换的基础条件。而如果因偶态应急的需要，在城市规划、社区规划盲目强调“加强小区封闭性以有效面对重大公共卫生危机事件”，恰恰是将偶态应急下对社区地理边界与社会空间的要求，错误地延伸到社区运转的所有时段，是对社区地理边界和社会空间要求的以偏概全。

在实现方式上，新冠肺炎疫情期间，多数城市采取“社区党总支整合党员干部、民警、物业工作人员和居民‘四种力量’，落实疫情防控责任机制。党员干部作为疫情防控中坚力量，下沉社区并与社区工作人员共同参与疫情摸排、封闭管理、消杀防疫等工作，在职党员成为社区防控力量的有效补充，网格员、民警、物业人员、楼门长、志愿者、热心群众主动参与，通过群防群治机制编织出基层抗疫的严密网络”[25]，这一实现方式突出了强制性调动外部纵向、横向连接对社区重大公共危机的支援效用，取得了极其重要的效果。但是这一实施方式的约束条件是：外部纵向、横向的连接点在社区，需要以社区内部有效的横向连接来保证运转，并且运转时间受到其他约束条件的限制，只能作为辅助支援力量纳入偶态应急的城市社区治理体系。这些基本事实决定了无论是偶态应急还是常态运转，城市社区治理的实现方式都对社区内部横向连接提出了更高要求，而这一短板恰恰是城市不同类型社区中存在的普遍问题[26]。以社区有效的横向连接在社区不同事务领域的活跃程度评估来取代单纯从社区社会组织数量、社区志愿者人数等数量指标的评估，对社区治理实现方式的动态转换而言，显然在转换意识和转换能力上能够得出更具说服力的评估效果。

在信息传递中，偶态应急社区治理体系的信息向下传递不足问题则尤为重要。社区无论是作为信息预警单元、核心控制单元、还是关键处置单元，都对信息向下传递提出了明确的要求。它们和重大公共危机中科层体系对社区信息向上传递的压力叠加在一起，容易形成信息的“堰塞湖”现象，而社区一旦对此应变不力，又会演化为网络舆情事件。从常态运转到偶态应急的动态转换，意味着在常态运转中就需要加强社区信息基础建设，尤其是健全信息整合、信息预警等信息使用能力建设，并且从社区信息传递的通达性、便捷性、时效性、渠道多元度等指标进行综合评估，为从常态运转下的信息传递到偶态应急下的信息传递储备动态转换的基础。

在主要服务内容方面，常态运转的社区治理体系往往将主要注意力集中在可以调用社区既有资源取得较好实践效果的实务领域。资源投放的“效率”原则固然无可厚非，但无疑会加剧偶态应急时段的社区整体运转难度，因此无论是反思社区内部的注意力和资源投放方式，还是反思基层治理创新案例的集中度、“公益创投”项目的集中度及它们背后的生产机制，都是在提醒在关注社区资源投放效率的同时，在常态运转中即对社区资源投放的“公平”这一方向加以权衡，在常态运转中就对少数基础条件较差、资源较为单薄的城市社区加以关注，从源头减少从常态运转到偶态应急的动态转换难度。

在重点服务对象方面，偶态应急状态下，社区重点服务对象的数量、服务的复杂性等显然超出常态运转时段，如果像常态运转时段单纯强调对居委会为代表的社区纵向连接的依赖，以当前居委会的人员数量、知识结构、资源渠道等衡量，显然无法覆盖。这就凸显了“社区减负”必须得到实质性推进，社区只有在常态运转中对重点服务对象的服务之外留有一定余力，在偶态应急中对重点服务对象的服务才具有实现的可能性。从这一角度而言，社会服务体系的建设和社会化力量对社区服务的支撑，是偶态应急的社区治理体系中应该加以重点开发的领域，这一块的转化意识和转化能力显然存在空白。

在运转时间状态方面，固然经由科层体系的授权社区才能启动从常态运转到偶态应急的转换，但社区因在城市治理体系中承担重大公共卫生危机中的信息预警单元、核心控制单元、关键处置单元的功能，各种事务陡然剧增形成运转压力，对社区在偶态应急中的主动性提出了挑战，现代社会的整体性风险又使类似危机处于未知的可能性之中。因此，需要明确的规则制度，来确定状态转换的前提条件和匹配相应的支持性行动方案。同时，由于重大公共卫生危机中的医学探索所需的时间并不可控，事实上社区秩序和社区活力可能处于一种紧张的平衡之中。当经过科学机制评估，社区具备从偶态应急转换到常态运转的条件时，无论是社区整体还是居民个体，都需要具备基于较为透明信息获取基础上的现代社会风险意识，这意味着两种时期的动态转换都是平顺的而不是迟滞的。

总体而言，重大公共卫生危机固然对偶态应急的城市社区治理体系提出了诸多挑战，但对挑战的回应却不仅仅蕴含在偶态应急的城市社区治理体系建设中。无论是常态运转的城市社区治理体系的持续时段，还是偶态应急的社区治理体系所需要的转换意识和转换能力的基础前提，都意味着因重大公共卫生危机而激起的对“城市社区治理”这一问题的关注，不能因重大公共卫生危机的发生而对常态运转的城市社区治理体系建设的地位而有所忽视。常态运转的城市社区治理体系建设的成果，包括常态运转的城市社区治理体系建设中包含的动态转换（转换意识和转换能力），是偶态应急的城市社区治理体系建设的前提条件。

本文对常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系的静态差异和动态转换的分析中，也同时指出了常态运转和偶态应急两种状态下城市社区治理体系存在的具体不足。重大公共卫生危机期间以“微信健康码”为代表的技术应用形式，在一定程度上有效疏解了偶态应急的城市社区治理体系的应对压力。但是，不仅偶态应急的城市社区治理体系建设需要将这次“倒逼式”的技术应用形式转换为“前置式”的技术应用形式，更重要的是，常态运转的城市社区治理体系建设就应该将这些技术应用形式纳入社区日常运行之中[27]。重大公共卫生危机期间检验出了已经实践多年的“社区综合信息管理和服务平台”“智慧社区平台”等并没有发挥与上述临时开发的技术应用形式同等的功效，深切说明常态运转的城市社区治理体系建设与当前现代城市社会发展之间的部分脱节。现代社会既是系统性、整体性风险无可避免的社会，也同样是可以借助现代社会的新技术成果来平衡的社会。如果常态运转的城市社区治理体系建设不能切实吸收现代社会的各种新技术成果，城市社区治理体系建设可能很难从目前的治理危机中走出。

需要注意到的是，重大公共卫生危机可能持续的时间比我们想象的要长得多，并且一旦具备一定条件甚至还会以更为复杂的形式复发。从某种角度而言，“新常态”在常态运转的城市社区治理体系和偶态应急的城市社区治理体系之外，对城市社区治理体系提出了更新的要求。但质言之，如果我们能够建设特征鲜明的常态运转城市社区治理体系和偶态应急城市社区治理体系，使二者在高效运转的同时，也能在动态转换中妥善衔接。

 注释：

[1]吴海红、郭圣莉：《从社区建设到社区营造：十八大以来社区治理创新的制度逻辑和话语变迁》，《深圳大学学报》（人文社会科学版），2018年第2期。

[2]张继军、陈蓉蓉：《社区治理改革的现实困境、关键要素与模式——以第二批全国社区治理和服务创新实验区为考察对象》，《社会科学动态》，2018年第8期。

[3]王江伟：《中国社区治理创新的特征、动因与绩效——基于“中国社区治理创新成果”的多案例分析》，《求实》，2017年第12期。

[4]赵聚军、王智睿：《社会整合与“条块”整合：新时代城市社区党建的双重逻辑》，《政治学研究》，2020年第4期。

[5]李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》，2012年第7期。

[6][20]黄晓星、蔡禾：《治理单元调整与社区治理体系重塑——兼论中国城市社区建设的方向和重点》，《广东社会科学》，2018年第5期。

[7][27]曹志刚：《我国城市社区治理模式创新中的治理资源探析》，《中国行政管理》，2019年第3期。

[8]容志、秦浩：《再组织化与社会治理现代化：重大公共卫生事件中社区“整体网络”的运行逻辑及其启示》，《上海行政学院学报》，2020年第6期。

[9]曹志刚、谭雅文：《双重权威下政府购买服务中的专业关系探析》，《学习与实践》，2017年第10期。

[10]曹志刚、蔡思敏：《公共性、公共空间与集体消费视野中的社区广场舞》，《城市问题》，2016年第4期。

[11]胡杰成、银温泉：《“十四五”时期完善城镇社区治理体制的思路与举措》，《改革》，2020年第7期。

[12]吴越菲：《迈向流动性治理：新地域空间的理论重构及其行动策略》，《学术月刊》，2019年第2期。

[13]刘建军：《体系与能力：国家治理现代化的二重维度》，《行政论坛》，2020年第4期。

[14]国家统计局：《第七次全国人口普查》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0305&sj=2020。

[15]（美）米切尔·邓奈尔、（美）奥维•卡特：《人行道王国》，马景超、王一凡、刘冉译，上海，华东师范大学出版社，2019年。

[16]（加）简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡山译，南京，译林出版社，2006年。

[17]（美）爱德华·格莱泽：《城市的胜利》，刘润泉译，上海，上海社会科学院出版社，2012年。

[18]杨旎：《城市精细化管理与基层治理创新互嵌：实践模式与理论探讨》，《新视野》，2020年第3期。

[19]李晶：《城市化下的“卫生”困境与突破——论19世纪后半期美国城市公共卫生改革》，《安徽史学》，2015年第3期。

[21]文军：《直面新冠肺炎：风险社会的社区治理及其疫情防控》，《杭州师范大学学报》（社会科学版），2020年第2期。

[22]何雪松、李佳薇：《数据化时代社区信息治理体系的重构——基于新冠肺炎疫情社区防控的反思》，《湖北大学学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。

[23]朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式──对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》，1997年第4期。

[24]（美）乔尔·米格代尔：《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，南京，江苏人民出版社，2009年；《社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨等译，南京，江苏人民出版社，2013年。

[25]唐皇凤、吴瑞：《新冠肺炎疫情的整体性治理：现实考验与优化路径》，《湖北大学学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。

[26]丁元竹：《社会梳理助推公共服务供给方式重构》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2020年第5期。

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 基金项目 

2019年国家社科基金一般项目“空间正义视野下的社区公共空间与城市社区治理研究”（项目编号：19BSH014）。

 作者简介 

曹志刚，华中科技大学社会学院副教授，湖北武汉，430074。

本文原载于《学习与实践》2022年第1期。

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